徐艷

【摘要】“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的根本是土地問題，因此促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是我國目前建設(shè)社會主義新農(nóng)村迫切需要解決的問題。近年來，浙江省出臺了鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。本文以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主題，根據(jù)浙江省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點，剖析土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，進一步提出相應(yīng)的改進方法與政策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

一 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點

從流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，總量增加但區(qū)域差異趨于擴大。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年年底，浙江省土地流轉(zhuǎn)總面積633.5萬畝，占總承包耕地面積的32.0%；涉及流出土地農(nóng)戶322.9萬戶，占家庭承包經(jīng)營總農(nóng)戶的34.5%；土地流轉(zhuǎn)面積、涉及流出土地農(nóng)戶分別比2008年增長16% 和16.7%。

從地區(qū)分布來看，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積大大高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。如寧波和臺州居于全省前列，土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例分別為43.1% 和35.2%?？偟目磥恚憬恋亓鬓D(zhuǎn)的規(guī)模居全國領(lǐng)先地位，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求相比，仍處于初級階段。

從流轉(zhuǎn)方式來看，流轉(zhuǎn)形式多樣但以農(nóng)戶自發(fā)居多。全省整個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中大多數(shù)還是由出租人和承租人自發(fā)進行為主。2009年底，全省農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積達387.07萬畝，占總土地流轉(zhuǎn)面積的61.1%。

從流轉(zhuǎn)對象看，主體多元中大戶占優(yōu)。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化，一些原來的農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶擴大了經(jīng)營規(guī)模，新的專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)。全省農(nóng)戶承包耕地流轉(zhuǎn)中，流入家庭農(nóng)場或10畝以上專業(yè)大戶的面積達237萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的51.7%，流入工商企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的面積達45.8萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的10%，流轉(zhuǎn)給其他單位或個人的面積175.5萬畝，占38.3%。

二 當前存在的問題及原因分析

1．傳統(tǒng)思想觀念的束縛

土地是農(nóng)民的命根子。很多農(nóng)民認為，只要手中握有土地，生活就有了保障，盡管來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入已相當穩(wěn)定，也寧愿自己粗放經(jīng)營甚至拋荒土地，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。根據(jù)對868戶農(nóng)戶的調(diào)查，62.35% 的農(nóng)戶認為沒有必要進行土地流轉(zhuǎn)，42% 的農(nóng)戶愿意自己經(jīng)營自家承包地，13.62% 的農(nóng)戶擔心政策會變，怕流轉(zhuǎn)以后失去土地承包權(quán)，怕務(wù)工經(jīng)商虧本后無田可種，吃飯問題難以解決。尤其是50歲以上的農(nóng)民，怕失去賴以生存的根本，即便有好的農(nóng)業(yè)項目，也不愿參加流轉(zhuǎn)。

2．干部思想認識上存在誤區(qū)

據(jù)調(diào)查，在干部認識上，對待土地流轉(zhuǎn)問題存在“三個不一”。一是在土地流轉(zhuǎn)工作方法上，存在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上有組織流轉(zhuǎn)還是放任自流認識不一。二是在農(nóng)民生存保障上，存在用土地租金、社保體系作為保障還是簡單地用土地作為保障認識不一。三是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)上，存在促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體大量呈現(xiàn)還是保持一家一戶的分散經(jīng)營上認識不一。部分村干部認為土地流轉(zhuǎn)涉及千家萬戶和方方面面的根本利益，存有求穩(wěn)怕亂，少找麻煩的思想。79.8% 的被調(diào)查村對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)放任不管，26.2% 的村干部認為不需要管理。也有一些干部認為，目前土地流轉(zhuǎn)條件和時機尚未成熟，從而消極觀望。有的村干部工作方式簡單，態(tài)度粗暴，搞行政強迫命令，沒有充分尊重農(nóng)民的意愿。有些地方隨意收回農(nóng)民承包的土地，重新發(fā)包、出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營，這種行政命令式的流轉(zhuǎn)方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關(guān)系變動頻繁以及農(nóng)民土地利用行為短期化等問題，損害了部分農(nóng)民的利益。思想認識的不統(tǒng)一，表現(xiàn)在實踐中的不作為與冒進并存，是當前阻礙土地流轉(zhuǎn)最重要的主觀因素。

3．流轉(zhuǎn)管理還不夠規(guī)范

農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，有的即使簽訂書面合同，對流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責任、承租土地附著物處理、有關(guān)賠償、土地被征用后的承租戶損失補償?shù)热狈γ鞔_具體的約定，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益得不到有效保障。在流入土地的被調(diào)查農(nóng)戶中，67% 沒有簽訂正式協(xié)議。簽訂協(xié)議的基本屬于一些規(guī)?；a(chǎn)基地，投入比較大、承租期限長的經(jīng)營項目。規(guī)模小、土地數(shù)量不大的農(nóng)戶與農(nóng)戶之間簽訂協(xié)議的不多，這容易給利益糾紛埋下隱患。

4．農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后

在我國，土地不僅僅是一種生產(chǎn)要素，更是農(nóng)民生存的根本保障。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的嚴重滯后，土地成為農(nóng)民的唯一保障和唯一依賴，承載著農(nóng)民基本生活保障、就業(yè)風險保障、養(yǎng)老醫(yī)療保險、生活福利等多重社會保障功能。農(nóng)民把土地視為最重要的生產(chǎn)資料和生活資料也屬理所當然。歷史經(jīng)驗表明，人地關(guān)系越緊張，土地承載農(nóng)民的社會保障功能越大于生產(chǎn)資本功能，就越不利于土地流轉(zhuǎn)和人口的轉(zhuǎn)移。土地的保障功能從深層次上制約了土地的有效流轉(zhuǎn)。

三 推進土地流轉(zhuǎn)的對策措施

1．完善流轉(zhuǎn)政策，加強流轉(zhuǎn)引導(dǎo)

土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是要處理好農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及中介服務(wù)三者的關(guān)系，只有調(diào)動了三者的積極性和主動性，才能形成健康的土地流轉(zhuǎn)市場。土地流轉(zhuǎn)是一項系統(tǒng)工程，離不開政策的引導(dǎo)，離不開各部門的支持，具體如下：

（1）建立財政專項補助資金。各級政府在財政預(yù)算中每年要安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金，用于鼓勵農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、培育規(guī)模經(jīng)營主體、建設(shè)鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和土地股份合作社的獎勵補助。對于具有一定規(guī)模集中連片的土地流轉(zhuǎn)，在加強登記備案和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，采取各級財政按比例補貼的辦法（省、縣財政各補50%），鼓勵和促進農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，切實解決土地流轉(zhuǎn)供給不足的問題。對土地流轉(zhuǎn)業(yè)績較好的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、有關(guān)中介服務(wù)組織及帶動效應(yīng)明顯的經(jīng)營主體給予一定的資金獎勵，同時兼顧流出農(nóng)戶的補助，提高流轉(zhuǎn)的收益，充分調(diào)動流出農(nóng)戶、經(jīng)營主體和中介服務(wù)組織的積極性。

（2）實行信貸支持。農(nóng)村合作銀行等金融機構(gòu)要加強對規(guī)模經(jīng)營主體的信貸支持，把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支農(nóng)的重點，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金，解決規(guī)模經(jīng)營主體季節(jié)性、臨時性所需生產(chǎn)經(jīng)營資金的不足。對于實力強、資信好的規(guī)模經(jīng)營主體給予一定的信貸授信額度。擔保公司要積極為規(guī)模經(jīng)營主體提供貸款擔保服務(wù)。

（3）建立多層次的農(nóng)村社會保障制度。繼續(xù)推進農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，加快建立健全農(nóng)村社會保險、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護等多層次的農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，解除土地轉(zhuǎn)出者的后顧之憂。積極探索以“承包地換保障”的農(nóng)村養(yǎng)老保障新機制，合理設(shè)計保障享受檔次，對于承包地全部流出且年限超過10年的農(nóng)戶，給予準失地農(nóng)民的待遇，納入失地農(nóng)民生活保障；對已經(jīng)放棄經(jīng)營土地，進入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

2．培育流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制

市場化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織是土地流轉(zhuǎn)的有效載體。應(yīng)建立以下機制：

（1）建立土地中介服務(wù)機制。充分發(fā)揮中介組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地使用權(quán)交易市場等中介組織，以市場化的運作模式推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。通過土地信托（托管）服務(wù)等形式掌握土地和信息動態(tài)，了解一個地區(qū)和單位農(nóng)民對土地的需求程度，為正確決策提供信息，有助于克服盲目性。可以選擇農(nóng)村經(jīng)濟實力較強、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化發(fā)展勢頭較好的地區(qū)，進行土地使用權(quán)交易市場試點。

（2）建立土地儲備機制。在穩(wěn)定承包關(guān)系、堅持“自愿、依法、有償”原則的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民自愿放棄承包經(jīng)營權(quán)的土地集中起來，建立土地儲備庫或土地銀行，用于開發(fā)招商。土地銀行是指有要求放棄、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)戶到銀行來儲備土地，若干年不得退出，即使土地儲備時間已到，要退出儲備，歸還的土地不是原來的這塊，要進行相應(yīng)的互換，通過土地級差評估，以經(jīng)濟補償?shù)姆绞浇o予補償。

（3）建立土地評估體系。因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種有償?shù)氖袌鼋灰仔袨?，?yīng)遵循等價交換的原則，因此，必須加強對農(nóng)地的分等定級和價格評估工作，合理確定各類土地的質(zhì)量、等級，評估其客觀、公正的土地使用市場價格，為農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)的雙方提供合理的參考依據(jù)，以減少價格確定的隨意性和不合理性。

3．完善流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，按照市場經(jīng)濟的要求，建立規(guī)范有序的市場流轉(zhuǎn)機制，做到流轉(zhuǎn)程序合法、合同規(guī)范、手續(xù)完備。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的合同管理。進行土地流轉(zhuǎn)，要經(jīng)過集體組織同意，并訂好合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，對流轉(zhuǎn)土地的面積和位置、補償費用和方式、流轉(zhuǎn)的期限和用途等都要做出明確的規(guī)定。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的利益補償機制。科學(xué)測算地租、地價，給予土地轉(zhuǎn)出方合理的投資補償，通過土地使用權(quán)資本化，在土地流轉(zhuǎn)中積累向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的資本。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，貫徹“公開、公平、公正”的原則，用程序公正維護實體公正。在土地征用和其他形式土地流轉(zhuǎn)中，要依法辦事，杜絕土地流轉(zhuǎn)中的暗箱操作；要加大對土地流轉(zhuǎn)的宣傳，鼓勵農(nóng)民積極參與，保證農(nóng)民參與決策的民主權(quán)利；要合理確定轉(zhuǎn)包費用和轉(zhuǎn)包期限，對土地流轉(zhuǎn)涉及事項要全部公開接受監(jiān)督。規(guī)范土地質(zhì)量等級評估機制，鼓勵流入方加強基礎(chǔ)設(shè)施和地力建設(shè)，防止掠奪性經(jīng)營，在流轉(zhuǎn)期滿后進行等級評估，達不到原等級的予以處罰，高于原等級的給予獎勵。規(guī)范各類中介服務(wù)，在有條件的地區(qū)建立土地經(jīng)營公司、土地評估事務(wù)所、土地信托銀行、土地保險公司等中介機構(gòu)，開展土地評級、估價工作，加強地籍管理和土地市場管理，處理土地流轉(zhuǎn)中的糾紛。

4．更新思想、創(chuàng)新觀念

一是樹立土地是資產(chǎn)的觀念。資產(chǎn)必須經(jīng)營、必須優(yōu)化組合，才能創(chuàng)造更多的社會財富，才能保值增值。二是樹立土地是不可再生資源的觀念。只有在流轉(zhuǎn)市場中才能向高效率經(jīng)營者聚集，才能得到更有效的利用。三是樹立土地是資本的觀念。土地的用益物權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）可以通過市場交換，實現(xiàn)并提升其價值。同時，引導(dǎo)有志于投資農(nóng)業(yè)的有識之士樹立“按等價交換的原則從農(nóng)戶手中獲得土地使用權(quán)”的意識，從而形成按市場法則進行土地流轉(zhuǎn)的共識。當務(wù)之急應(yīng)解決干部群眾的思想問題，克服無所作為、放任自流的思想，切實把土地流轉(zhuǎn)列入各級黨委政府工作的重要議事日程，把推進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營作為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要舉措來抓，積極引導(dǎo)，樹立典型，創(chuàng)新機制，大膽實踐，廣泛宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下，積極開展土地流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村能人、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等主體參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，營造促進土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍。