習文彥

摘 要:黨的十六大以來，我國的文化體制改革取得了重大進展，黨的十七屆六中全會提出了大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權益的戰(zhàn)略目標。但是公益性文化事業(yè)的發(fā)展也面臨著許多急需解決的問題，如果這些問題不能很好地解決，將直接影響文化體制改革目標的實現(xiàn)。文章分析了當前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在的問題，并提出了相應的解決辦法。

關鍵詞：文化體制改革 公益性文化事業(yè)單位 改革與發(fā)展

中圖分類號：G123

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）09-040-02

我國文化體制改革從2003年6月起開始試點，2006年起由試點轉向全面推開，目前正處于攻堅階段。當前，我國的文化體制改革取得了重大進展，但是公益性文化事業(yè)的發(fā)展也面臨著許多急需解決的問題，如果這些問題不能很好地解決，將直接影響文化體制改革目標的實現(xiàn)。

一、我國文化體制改革歷程

黨的十六大對深化文化體制改革作出一系列重大決策，明確劃分文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，確立了社會主義文化的發(fā)展方向；黨的十七大提出推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的戰(zhàn)略任務；黨的十七屆六中全會提出了下一步深化文化體制機制改革的具體目標和內(nèi)容，我國文化的文化體制改革在創(chuàng)新中穩(wěn)步推進。

近年來，我國文化體制改革之所以取得明顯成效，關鍵在于明確劃分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，堅持群眾基本文化需求由公益性文化事業(yè)解決，群眾多樣化、多層次、多方面的文化需求由經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)解決。長期以來，制約我國文化發(fā)展的體制弊端就是公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)相混淆，事業(yè)的職能和企業(yè)的功能相混淆。深化文化體制改革就是要著力解決這個體制弊端，一方面通過政府主導、增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務，發(fā)展公益性文化事業(yè)；一方面通過創(chuàng)新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力，發(fā)展經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)。

二、公益性文化事業(yè)的改革與發(fā)展

近年來，在“政府主導、增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的指導思想下，財政對公益性文化事業(yè)單位投入逐年加大，公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部也在深化勞動人事、收入分配和社會保障制度的方面改革，我國公益性文化事業(yè)取得了長足的發(fā)展。根據(jù)2011年3月出臺的《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，承擔公共文化基本公益服務的文化事業(yè)單位，不能或不宜由市場配置資源，劃為公益一類事業(yè)單位；可部分由市場配置資源的文化事業(yè)單位，劃為公益二類事業(yè)單位。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務收支狀況，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

本文所要討論的公益性文化事業(yè)單位，主要是指公益一類文化事業(yè)單位。公益性文化事業(yè)的根本任務，是構建覆蓋全社會的公共文化服務體系，為人民群眾提供基本的公共文化服務，保障人民收聽收看廣播電視、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與大眾文化活動等基本文化權益。公益性文化事業(yè)應該堅持公益性、基本性、均等性、便利性的原則，以政府為主導，以公共財政為支撐，以公益性文化事業(yè)單位為骨干，以全民為服務對象，以基層特別是農(nóng)村為重點，構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系。以政府為主導，就是政府要切實履行在文化領域的公共服務職能。以公共財政為支撐，就是主要依靠政府財政投入建設公共文化服務體系，扶持公益性文化單位，建設基本文化設施，購買文化產(chǎn)品用于公共文化服務。以公益性文化事業(yè)單位為骨干，就是要積極推動公共博物館、紀念館、陳列館、美術館、文化館、圖書館以及基層文化活動中心向全社會免費開放，提高公益性文化單位服務群眾的能力和水平，最大限度地發(fā)揮社會效益。以基層為重點，就是優(yōu)先安排涉及群眾切身利益的文化建設項目，切實提高基層文化服務能力，滿足基層群眾的基本文化需求。

三、當前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在的問題

1.財政投入不足。按照當前文化體制改革的思路，公益性文化事業(yè)單位資金全部或主要由財政負擔。但目前財政投入遠遠不能滿足文化事業(yè)的發(fā)展需要，財政的投入只能保證機構的運行，而用于事業(yè)發(fā)展的資金投入嚴重不足，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)更是連基本的人員經(jīng)費都不能保證，公共文化服務功能弱化，人民群眾的基本文化權益難以得到保障。多年來全國財政投入的文化事業(yè)費占國家財政支出的比重不足0.5%?！笆晃濉币詠?，盡管文化事業(yè)費總量呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢，但文化事業(yè)費占國家財政總支出的比重卻基本維持在0.36%和0.4%之間。2010年，全國文化事業(yè)費323.06億元，占財政支出的0.36%，比上年降低了0.02個百分點。

2.占有國有資源規(guī)模不同導致收入不同。在財政投入不足的情況下，文化事業(yè)單位“各顯神通”，多渠道籌措資金。但由于各單位占有國有資源的規(guī)模和種類不同，導致取得的國有資源收入苦樂不均，職工收入差距過大等現(xiàn)象。公益性文化事業(yè)單位在具有公益性的同時具有一定的壟斷性。例如國家興辦的圖書館、博物館、文化館、群眾藝術館、美術館等為群眾提供公共文化服務的單位；體現(xiàn)民族特色和國家水準的藝術院團等。由于壟斷性使然，如果讓這些單位參與到市場經(jīng)營的話，便會產(chǎn)生背離公益性的后果。公益性、壟斷性與經(jīng)營性糾纏在一起，導致一些公共博物館、美術館、文化館、圖書館等公益性事業(yè)單位為取得更多的收入而出租場館或者利用國有資源搞經(jīng)營創(chuàng)收，有的更是采用了一些引起爭議甚至不合法的方式。如承德避暑山莊內(nèi)建私人會所、故宮建福宮被質(zhì)疑開設私人會所、國家博物館路易威登箱包展引質(zhì)疑等一系列事件在社會上產(chǎn)生不良影響，也有悖于單位的公益性屬性。

3.內(nèi)部機制改革有待進一步深化。隨著文化體制改革的逐步深入，各公益性文化事業(yè)單位在推進體制改革、機制創(chuàng)新方面，取得了顯著成效，但是改革工作進展情況不均衡，內(nèi)部機制改革工作還不深化、不全面，還沒有完全到位，繼續(xù)深化改革的任務還很繁重。如普遍存在組織管理上比較松散，分配上還沒有完全擺脫平均主義，激勵機制不足；與社會保障體系的銜接還沒有到位。實踐證明，體制機制障礙已經(jīng)成為文化事業(yè)單位繁榮進步的最大障礙。

四、當前文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在問題的對策

1.增加財政投入。對于定位為公益一類的文化事業(yè)單位，財政應加大對其資金支持力度，要根據(jù)其發(fā)展目標、規(guī)模和標準，核定此類文化單位正常運轉和實施項目的支出，并予以必要的經(jīng)費保障，重點支持公益性文化設施的內(nèi)容建設、功能建設和公共服務平臺建設。同時要按照“政府主導、增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的方針，把加大投入力度與改進投入方式有機結合起來，以規(guī)模定崗位、定人員，以向公眾提供服務的質(zhì)量和數(shù)量確定財政補助數(shù)額，建立和完善獎勵機制，逐步提高具有激勵性質(zhì)的經(jīng)費投入比例。針對財政投入的文化事業(yè)費占國家財政支出的比重偏低的現(xiàn)狀，要采取多種措施，力爭“十二五”期間文化事業(yè)費有較大幅度增長，力爭到“十二五”末，文化事業(yè)費占國家財政總支出翻一番，達到1%左右。在加大財政投入的同時，還應對公益性文化事業(yè)單位的財政資金使用情況進行績效考評，嚴格資金管理，提高資金使用效益。

2.規(guī)范公益性文化事業(yè)單位收入管理。公益性文化事業(yè)單位的根本目標是為群眾提供基本的公共文化服務，財政足額保證經(jīng)費，除國家鼓勵社會力量捐贈公益性文化事業(yè)外，不鼓勵單位自己搞創(chuàng)收。所以，對于公益性事業(yè)單位的房屋場館等資產(chǎn)出租收入、捐贈收入等收入應嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理，收入全部上繳同級財政部門，財政在核撥經(jīng)費時可以將收入全額返還，但相應減少等額財政撥款，從根本上抑制公益性文化事業(yè)單位的創(chuàng)收沖動。使公益性文化事業(yè)單位將全部精力投入到為群眾提供基本公共文化服務上。

3.深化內(nèi)部機制改革，提升公共服務水平。發(fā)展公益性文化事業(yè)，就是要追求社會效益的最大化，不搞產(chǎn)業(yè)化，但也要轉換內(nèi)部機制，結合行政管理體制改革和政企分開、政事分開、管辦分離，探索建立公益性文化事業(yè)單位法人治理結構，轉換運行機制、強化服務職能、增強發(fā)展活力，深化勞動人事制度、收入分配制度改革，不斷增強活力，切實提高服務群眾的能力和水平，不斷提高服務質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮公益性文化事業(yè)單位的社會效益。

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（作者單位：審計署文化體育審計局 北京 100020）（責編：若佳）