常洪衛(wèi)

(山東政法學(xué)院 新聞傳播系，山東 濟(jì)南 250014)

[基金項(xiàng)目] 本文為山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)資助項(xiàng)目“社會(huì)穩(wěn)定視域下的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件處置研究”(項(xiàng)目編號(hào)：10BXWJ01)的階段性成果之一。

美國(guó)社會(huì)學(xué)奠基者愛(ài)德華·羅斯認(rèn)為，輿論是一種社會(huì)控制的工具。輿論調(diào)控實(shí)際上是研究如何運(yùn)用該社會(huì)控制工具的科學(xué)，但是輿論調(diào)控并不同于單純的輿論控制，而是重在“調(diào)節(jié)”。政務(wù)微博以其信息發(fā)布的權(quán)威性、便捷性、即時(shí)性和信息的綜合性、互動(dòng)性等特點(diǎn)，在處理突發(fā)事件和引導(dǎo)社會(huì)輿論中顯示出重要的輿論生態(tài)“調(diào)節(jié)”作用，成為輿情控制的信息載體和網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的重要工具。如何更好地發(fā)揮政務(wù)微博的輿論調(diào)控價(jià)值，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制和外在制度保障上的“再構(gòu)建”，是值得關(guān)注和研究的問(wèn)題。

一、政務(wù)微博輿論“調(diào)節(jié)”的功能優(yōu)勢(shì)

在突發(fā)事件中，微博已逐漸成為輿論傳播的中心，政務(wù)微博以其獨(dú)有的特點(diǎn)在輿論引導(dǎo)中扮演著愈加重要的角色，受到各級(jí)政府的重視。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《2011年中國(guó)政務(wù)微博客評(píng)估報(bào)告》，截至2011年底，中國(guó)政務(wù)微博客總數(shù)達(dá)到50561個(gè)，較2011年年初增長(zhǎng)了776.58%。黨政機(jī)構(gòu)微博客共32358個(gè)，認(rèn)證的黨政干部微博客共18203個(gè)。政務(wù)微博的傳播優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在：

(一)幾何裂變式的“微博能量”，多重傳播模式相結(jié)合

從傳播模式上說(shuō)，政務(wù)微博糅合了人際傳播、組織傳播和大眾傳播等多重傳播模式。140個(gè)字的“微信息”通過(guò)手機(jī)傳播，瞬時(shí)就可集合信息，形成強(qiáng)有力的輿論風(fēng)暴，與網(wǎng)站、博客等網(wǎng)絡(luò)媒介相比更迅速、覆蓋面更廣、參與性更高。政務(wù)微博圈是一種“輿論生態(tài)”網(wǎng)絡(luò)，“微信息”則是多人面向多人的多元非線性傳播結(jié)構(gòu)，即信息通過(guò)關(guān)系橋(bridge)、節(jié)點(diǎn)(node)、線(line)、結(jié)構(gòu)洞(structural hole)形成以中心性(centrality)為主的傳播網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)大眾傳播、人際傳播、組織傳播和關(guān)系傳播達(dá)到了信息的裂變效果，使得“微博能量”釋放出來(lái)。[1]多渠道和多方式的結(jié)合，使政務(wù)微博傳播構(gòu)成一種基于中心性裂變的新型傳播模式，有利于“節(jié)點(diǎn)”的互動(dòng)式表達(dá)和擴(kuò)散性傳播，有助于社會(huì)輿論的生成與引導(dǎo)。

(二)受眾參與度高，漸成信息公開(kāi)和互動(dòng)的有效平臺(tái)

微博作為擁有巨大受眾群的即時(shí)媒體，網(wǎng)民通過(guò)鏈接形成微博圈，在突發(fā)事件中易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，即在一個(gè)系統(tǒng)中，初始條件下微小的變化能帶動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)的長(zhǎng)期的巨大的連鎖反應(yīng)。以占政務(wù)微博比重超過(guò)47%的公安微博為例，其服務(wù)功能包括治安形勢(shì)通報(bào)服務(wù)、預(yù)防犯罪服務(wù)、相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)、部分申報(bào)備案服務(wù)等。公安微博的信息互動(dòng)包括信息告知及反饋、線索征集及反饋、信息咨詢及反饋等。其中，廣東省公安微博群粉絲總數(shù)已經(jīng)超過(guò)3300萬(wàn)，主動(dòng)發(fā)布信息8萬(wàn)余條，回復(fù)網(wǎng)民提問(wèn)和評(píng)論超過(guò)31萬(wàn)人次。政務(wù)微博為網(wǎng)民和政府搭建了信息公開(kāi)和互動(dòng)的有效平臺(tái)，拓展了民眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，成為政府引導(dǎo)社會(huì)輿論的有效媒介。

(三)設(shè)置議程能力強(qiáng)，影響和引導(dǎo)輿情發(fā)展

議程設(shè)置，即傳播媒介在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)某個(gè)事件和問(wèn)題的突出報(bào)道會(huì)引起公眾的普遍關(guān)心和重視，進(jìn)而使之成為社會(huì)輿論的中心議題。通過(guò)議程設(shè)置，可以促進(jìn)輿情的理性化，形成積極的、強(qiáng)勢(shì)的主流輿論。微博促進(jìn)了新輿論機(jī)制的形成，即微博率先傳播，傳統(tǒng)媒體跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)議題互動(dòng)。政務(wù)微博的議程設(shè)置功能體現(xiàn)在從反映本地、本部門(mén)社會(huì)輿論的各類熱門(mén)話題中，選取當(dāng)前公眾關(guān)心的公共議題輪換設(shè)置，在直接發(fā)掘新議題的同時(shí)，也從傳統(tǒng)媒介獲得部分議題設(shè)置權(quán)。政務(wù)微博通過(guò)議程設(shè)置，能對(duì)社會(huì)的認(rèn)知、價(jià)值、態(tài)度和行為進(jìn)行全面引導(dǎo)。

二、制約政務(wù)微博“調(diào)節(jié)”功能發(fā)揮的因素

從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、正確引導(dǎo)輿情方面來(lái)看，政務(wù)微博是一把“雙刃劍”，用好了政府可以更好地服務(wù)民眾，用不好則會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。2011年呈“井噴”式發(fā)展的政務(wù)微博，2012年進(jìn)入一輪“優(yōu)勝劣汰期”，向兩級(jí)“分水嶺”發(fā)展，多重不利因素制約其功能拓展。

(一)缺乏統(tǒng)一的法制化管理，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制有待完善

當(dāng)前，我國(guó)已頒布的互聯(lián)網(wǎng)法律、法規(guī)及司法解釋僅87項(xiàng)，其中92%的法規(guī)內(nèi)容針對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開(kāi)發(fā)商。[2]網(wǎng)絡(luò)媒體法制化建設(shè)遠(yuǎn)滯后于網(wǎng)絡(luò)傳播自身的發(fā)展速度，也落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)立法的發(fā)展速度。其中，我國(guó)政務(wù)微博的法規(guī)化建設(shè)還是一個(gè)盲區(qū)。同時(shí)，政務(wù)微博管理運(yùn)作機(jī)制沒(méi)有得到制定和形成，處在各級(jí)政府及其部門(mén)或者個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員自我管理的層面上。政務(wù)微博的注冊(cè)和認(rèn)證機(jī)制、微博備案、信息發(fā)布審查機(jī)制、博友微博留言回復(fù)機(jī)制、刪帖審查決策機(jī)制、偏激反動(dòng)言論認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)事件處置機(jī)制和政務(wù)微博效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制等方面，都迫切需要制度化構(gòu)建。

(二)與受眾的信息傳播不對(duì)稱，傳播身份不對(duì)等

政務(wù)微博作為傳播者，有權(quán)決定傳播時(shí)間、傳播內(nèi)容、傳播對(duì)象、運(yùn)用何種傳播符號(hào)、采取何種傳播方式、何時(shí)給予反饋。現(xiàn)實(shí)的情況是，政府微博在“有問(wèn)必復(fù)”方面做得不盡如人意。《法制日?qǐng)?bào)》和搜狐網(wǎng)共同發(fā)起的在線調(diào)查顯示，78.88%的被調(diào)查者表示不會(huì)“關(guān)注”政務(wù)微博，有73.71%的被調(diào)查者認(rèn)為政務(wù)微博“只是趕時(shí)髦、走過(guò)場(chǎng)，屬于作秀行為”。[3]由于長(zhǎng)期存在的話語(yǔ)權(quán)壟斷和限制，政府微博僅以單向信息輸出為主，這種自上而下、互動(dòng)不多、身份不對(duì)等的傳播方式，直接導(dǎo)致信息傳播的不對(duì)稱性。具體表現(xiàn)在多數(shù)政務(wù)微博的信息評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)的次數(shù)不多，受眾關(guān)注度不夠。政府微博的傳播者與受眾之間的“信息不對(duì)稱”是政府微博拓展輿論引導(dǎo)功能的重要障礙。

(三)功能定位不清，政務(wù)微博多存在“空心化”現(xiàn)象

政務(wù)微博的核心功能在于服務(wù)民眾、輿情引導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、應(yīng)急救援和宣傳推廣。雖然已有大量政務(wù)微博上線，但是當(dāng)前80%的政務(wù)微博群體存在“空心化”現(xiàn)象和功能定位不清的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：政務(wù)微博成為政府網(wǎng)站的縮減版，重復(fù)發(fā)布本部門(mén)網(wǎng)站信息，缺乏與公眾的有效互動(dòng)；部分政務(wù)微博命名缺少職能定位提示，如“我愛(ài)柳州”、“山西123XX”等；一些政務(wù)微博信息發(fā)布不及時(shí)、無(wú)規(guī)律，“官腔”嚴(yán)重，關(guān)閉了評(píng)論功能等。2012年2日3日，江蘇鎮(zhèn)江水污染事件引發(fā)各類謠言四起，但直至引發(fā)搶水風(fēng)波后當(dāng)?shù)夭块T(mén)才在網(wǎng)上進(jìn)行回應(yīng)。功能定位不清和“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重影響了政務(wù)微博的使用效能和網(wǎng)民參與的積極性，進(jìn)而影響到政府形象。

(四)匿名性、虛擬性和復(fù)雜性影響其輿情宏觀調(diào)控

網(wǎng)絡(luò)輿情與傳統(tǒng)輿情不同，任何微博博主都可能成為輿情的主體。微博的低門(mén)檻和開(kāi)放性使得用戶數(shù)量巨大，而且微博沒(méi)有強(qiáng)制用戶實(shí)名認(rèn)證，大多數(shù)用戶處于匿名狀態(tài)。在虛擬微博社區(qū)中，一些信息造假者和謠言傳播者可能利用各種虛擬身份在網(wǎng)絡(luò)上肆意發(fā)表虛假信息，甚至制造混亂，惡意誤導(dǎo)公眾。政務(wù)微博如何引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論不斷趨于理性化，在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)的海量信息時(shí)，提高自身對(duì)信息的甄別能力，是一個(gè)嚴(yán)肅又緊迫的課題。[4]除匿名性和虛擬性外，復(fù)雜性也是網(wǎng)絡(luò)輿情主體一個(gè)突出的特點(diǎn)。網(wǎng)民來(lái)自不同地域、不同種族，具有不同身份、不同職業(yè)和不同文化水平，面對(duì)同一個(gè)社會(huì)輿論問(wèn)題，不是所有網(wǎng)民都能用客觀理性的思維來(lái)分析。政務(wù)微博雖然代表官方權(quán)威，但其信息的接收方或者互動(dòng)方隱藏起來(lái)，使得這種溝通方式具有虛擬性和不確定性，給政府微博輿情宏觀調(diào)控帶來(lái)挑戰(zhàn)。

三、政務(wù)微博“規(guī)范化”的對(duì)策思考

發(fā)揮政務(wù)微博輿論“減壓閥”和政務(wù)“e言堂”的作用，需要其內(nèi)在機(jī)制和外在環(huán)境的“再構(gòu)建”，即構(gòu)建平等、有效、權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)體系。地方政府如果能將本部門(mén)、本地區(qū)的政務(wù)微博、媒體微博、官員微博、本地網(wǎng)民微博協(xié)同起來(lái)，形成政務(wù)微博矩陣，通過(guò)發(fā)布信息、聯(lián)通互動(dòng)，將大大提升政府部門(mén)在突發(fā)事件中的輿論生成與引導(dǎo)能力，這是政務(wù)微博未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)之一。

在輿論結(jié)構(gòu)中，公眾輿論(基層輿論)是主流輿論(政府輿論)形成的源頭和反饋系統(tǒng)。政務(wù)微博做好輿情引導(dǎo)的前提，是認(rèn)清公眾輿論的對(duì)流狀態(tài)，克服前文中提到的不足，從法規(guī)、制度、意識(shí)三個(gè)層面入手規(guī)范自身的功能和機(jī)制。

(一)法規(guī)層面

加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政務(wù)微博輿論引導(dǎo)功能和機(jī)制“再構(gòu)建”的首要任務(wù)。美聯(lián)社專務(wù)理事肯特·庫(kù)伯于1945年首提“知情權(quán)”，即民眾享有通過(guò)媒介了解政府工作情況的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》要求，“有關(guān)人民政府及其部門(mén)應(yīng)定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！盵5]由此，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于規(guī)范政務(wù)微博的法規(guī)文件，各級(jí)政府及其部門(mén)也應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際相應(yīng)地出臺(tái)管理規(guī)定和辦法。英國(guó)是推動(dòng)政務(wù)微博規(guī)范化發(fā)展最有代表性的國(guó)家，該國(guó)于2009年出臺(tái)《政府部門(mén)Twitter使用指南》，根據(jù)政務(wù)微博的特點(diǎn)，從人性化、多樣化、時(shí)效性、發(fā)布頻率、公信力等多個(gè)方面，對(duì)政務(wù)微博信息發(fā)布機(jī)制提出要求，具有很強(qiáng)的借鑒意義。值得肯定的是，南京市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)微博建設(shè)的意見(jiàn)》明確規(guī)定，對(duì)于災(zāi)害性、突發(fā)性事件，要在事件發(fā)生后的一小時(shí)內(nèi)或獲得信息的第一時(shí)間進(jìn)行微博發(fā)布。

(二)制度層面

1. 建立政務(wù)微博問(wèn)責(zé)制度

首先，確定問(wèn)責(zé)范圍。對(duì)于在處理突發(fā)事件和輿情引導(dǎo)過(guò)程中，處理不當(dāng)、使事態(tài)擴(kuò)大化或造成惡劣影響的政務(wù)微博，要追究其責(zé)任。如對(duì)因個(gè)人工作的疏忽或失職造成比較嚴(yán)重后果的人員問(wèn)責(zé)，對(duì)個(gè)人有嚴(yán)重“道德問(wèn)題”的人員問(wèn)責(zé)，對(duì)個(gè)人具有以權(quán)謀私等違規(guī)行為的人員問(wèn)責(zé)。其次，建立責(zé)任追究體系。對(duì)政務(wù)微博管理松懈和不自律等問(wèn)題建立相應(yīng)的責(zé)任追究體系，依據(jù)輿論事件產(chǎn)生后果的大小，對(duì)有關(guān)人員實(shí)施通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)檢查、給予處分等不同程度的問(wèn)責(zé)。再次，建立問(wèn)責(zé)情況公開(kāi)制度。問(wèn)責(zé)情況應(yīng)定期、及時(shí)、準(zhǔn)確地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開(kāi)，還應(yīng)將問(wèn)責(zé)的事后救濟(jì)情況及時(shí)公開(kāi)。

2. 建立政務(wù)微博績(jī)效考評(píng)制度

政務(wù)微博運(yùn)作過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)引入績(jī)效責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制，以保障制度的有效落實(shí)。政務(wù)微博相關(guān)工作人員擅離崗位，或工作態(tài)度消極、回復(fù)敷衍，應(yīng)按照政務(wù)微博績(jī)效考評(píng)制度對(duì)其作出相應(yīng)的考核評(píng)定和懲處。同時(shí)，完善政務(wù)微博定期通報(bào)制度，表?yè)P(yáng)與批評(píng)并舉。對(duì)回復(fù)速度和質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)和排名，識(shí)別不負(fù)責(zé)任的答復(fù)，建立不良答復(fù)檔案，并對(duì)外公布，以此強(qiáng)化政務(wù)微博績(jī)效意識(shí)。2012年2月27日，“貴州政務(wù)微博平臺(tái)”在人民網(wǎng)微博上線，貴州省部分地、州、市把微博發(fā)布、管理情況納入述職考核項(xiàng)目。

3. 嚴(yán)格細(xì)化政務(wù)微博認(rèn)證機(jī)制

要保證政務(wù)微博安全可靠，需建立嚴(yán)格的政務(wù)微博申請(qǐng)流程、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和視覺(jué)識(shí)別系統(tǒng)。首先，政府應(yīng)加強(qiáng)與微博運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)合作，嚴(yán)防黑客攻擊，嚴(yán)格規(guī)范政務(wù)微博認(rèn)證機(jī)制，從源頭上斷絕“虛假”政府微博的產(chǎn)生。以“郭美美博客炫富事件”為例，其博客的官方認(rèn)證為中國(guó)紅十字會(huì)，該事件使政府公信力嚴(yán)重受損。其次，建議借鑒政府門(mén)戶網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)，建立視覺(jué)識(shí)別系統(tǒng)，以標(biāo)志、標(biāo)準(zhǔn)字、標(biāo)準(zhǔn)色為核心展開(kāi)完整的、系統(tǒng)的視覺(jué)表達(dá)體系，實(shí)現(xiàn)政務(wù)微博認(rèn)證標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一，便于網(wǎng)民記憶和傳播。

4. 建立政務(wù)微博常態(tài)化管理機(jī)制

首先，需要專門(mén)的團(tuán)隊(duì)管理運(yùn)作本單位政務(wù)微博。全國(guó)十佳政務(wù)微博“濟(jì)南公安”在全國(guó)率先建立起一支200多人、涵蓋各警種的“博警”隊(duì)伍，全方位加強(qiáng)與市民的互動(dòng)。可以實(shí)行政務(wù)微博管理部門(mén)化，在本級(jí)政府之下設(shè)立專門(mén)的微博管理部門(mén)或者利用現(xiàn)有的信息化建設(shè)管理部門(mén)，協(xié)調(diào)相應(yīng)的硬件與工作人員，同時(shí)各部門(mén)積極配合，施行聯(lián)動(dòng)，做到信息發(fā)布、回復(fù)、收集整理等工作落實(shí)到人，分工明確，意見(jiàn)落實(shí)到位。

(三)意識(shí)層面

1. 倡導(dǎo)模塊化、透明化的“經(jīng)營(yíng)意識(shí)”

首先，明確功能定位，區(qū)分功能模塊。政務(wù)微博依據(jù)自身職能特點(diǎn)劃分功能模塊，如政務(wù)類、非政務(wù)類、原創(chuàng)內(nèi)容、轉(zhuǎn)發(fā)等，按一定比例定時(shí)發(fā)送。其次，堅(jiān)持政務(wù)微博“透明化”經(jīng)營(yíng)。在政務(wù)微博中，如果出現(xiàn)商業(yè)廣告跟帖，以及含有色情、暴力等違法內(nèi)容的跟帖，要及時(shí)刪除。對(duì)于明顯有色情、暴力、商業(yè)廣告等違反法律或功利性質(zhì)的人物或機(jī)構(gòu)微博，不適宜添加關(guān)注。再次，提高政務(wù)微博工作人員的媒介素養(yǎng)和溝通水平。坦誠(chéng)、平等的態(tài)度是得到網(wǎng)民信任的首要前提，政務(wù)微博重視發(fā)言的語(yǔ)氣、用詞，少說(shuō)官話、大話、套話，才能贏得網(wǎng)民的好感，獲得良好的溝通效果。

2. 樹(shù)立意見(jiàn)領(lǐng)袖的輿論軸心地位

美國(guó)傳播學(xué)者卡茨與拉扎斯菲爾德認(rèn)為，意見(jiàn)領(lǐng)袖是某個(gè)群體關(guān)系的軸心。要正確引導(dǎo)輿論，就需要用觀點(diǎn)引導(dǎo)觀點(diǎn)，用意見(jiàn)引導(dǎo)意見(jiàn)。要提升政務(wù)微博的公信力和影響力，就需要打造政務(wù)微博作為“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的輿論軸心地位和公信力，培養(yǎng)一批擁有大量粉絲，有號(hào)召力、影響力和知名度的政府機(jī)構(gòu)微博，政府通過(guò)政務(wù)微博獲得網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，不能忽視公務(wù)員個(gè)人微博的影響力，在體制內(nèi)培養(yǎng)一批有影響力和公信力的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”。如“蔡奇微博”是全國(guó)首個(gè)擁有百萬(wàn)粉絲的省部級(jí)官員微博，創(chuàng)造了“蔡氏風(fēng)格”。

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