摘要：我國(guó)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，所以住宅七十年土地使用權(quán)與其上的房地產(chǎn)建筑物無(wú)限期所有權(quán)產(chǎn)生了矛盾。本文試圖由問(wèn)題產(chǎn)生的原因，對(duì)現(xiàn)有三大解決方案（土地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期；土地使用權(quán)有償續(xù)期；土地使用權(quán)隨房屋的折現(xiàn)率至零而消逝）進(jìn)行辨思并考察域外相關(guān)制度，認(rèn)為適合中國(guó)國(guó)情的解決方法應(yīng)為無(wú)償自動(dòng)續(xù)期。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；建筑物所有權(quán)；解決方案；建議

一、問(wèn)題的提出——對(duì)住宅用地使用權(quán)期限的質(zhì)疑

近年來(lái)房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，使得“買房保值增值，投資養(yǎng)老”這一觀念漸入人心，人們對(duì)于房地產(chǎn)買賣的各種問(wèn)題也愈加關(guān)注。

1990年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，其中第十二條規(guī)定居住用地的使用權(quán)最高年限為70年，這也是關(guān)于“70年”這一熱議詞語(yǔ)的最初出處，同時(shí)，在這個(gè)《暫行條例》第四十條同時(shí)規(guī)定，土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！百I房只不過(guò)是租用了70年”這一命題隨之推出。

2011年，上海、深圳等地部份樓市被告知土地使用權(quán)到期后，政府將收回土地使用權(quán)，無(wú)償取得地上建筑物。這更使“買房只不過(guò)是租用了70年”這一命題得以證實(shí)。雖然，中國(guó)即使按第一塊深圳土地出讓是1987年9月發(fā)生，70年到期，也得在45年以后，似乎時(shí)間并不緊迫。然而，少部分地區(qū)的土地使用權(quán)并不都是70年。2009年，山東一小區(qū)的約百戶業(yè)主的土地使用權(quán)20年；另有一二百戶業(yè)主為2012年到期，剩余該小區(qū)的業(yè)主有70年土地使用權(quán)，離到期還有數(shù)十年。這也導(dǎo)致了同一個(gè)小區(qū)內(nèi)不同業(yè)主存在擁有土地使用權(quán)和不擁有兩種形態(tài)同時(shí)的出現(xiàn)，最終，青島國(guó)土資源與房屋管理局決定將20年土地使用權(quán)，自動(dòng)續(xù)期到70年，以此來(lái)暫時(shí)解決問(wèn)題。

但是這種以非正式方法解決非常規(guī)簽訂的20年土地使用權(quán)到期問(wèn)題的案例，并不能當(dāng)做是“70年土地使用權(quán)到期”的解決方案，亦不具有普遍示范意義。

由此可見，這個(gè)“70年土地使用權(quán)到期”問(wèn)題，離我們并不是還有45年，而是更近，建立相應(yīng)明確的規(guī)定，不僅能夠給陸續(xù)到來(lái)的土地使用權(quán)到期事件一個(gè)解決的標(biāo)準(zhǔn)，也能夠安定民心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，因此，筆者認(rèn)為國(guó)家相關(guān)部門制定出法律法規(guī)或者政策辦法刻不容緩。

二、對(duì)現(xiàn)有土地使用權(quán)解決方案的辨思

雖然《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條同時(shí)規(guī)定，土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得，但是同時(shí)第四十一條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期?！薄段餀?quán)法》第149條也規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。應(yīng)該說(shuō)，這些規(guī)定是有積極意義的。但冷靜思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定存在著含糊籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，如這條規(guī)定對(duì)于如何申請(qǐng)，哪種情況能夠批準(zhǔn)申請(qǐng)，不同用途的土地，在申請(qǐng)續(xù)期上有什么不同，續(xù)期是有償?shù)倪€是無(wú)償?shù)?，都沒有相應(yīng)的規(guī)定，執(zhí)行起來(lái)有一定的難度，而且還可能引發(fā)其他社會(huì)問(wèn)題。目前，理論界及實(shí)踐中對(duì)上述問(wèn)題主要有以下三大解決方案：

1.土地使用權(quán)有償自動(dòng)續(xù)期

土地使用權(quán)到期后，使用者如需延續(xù)地上房產(chǎn)權(quán)，必須按規(guī)定交納一定金額作為取得土地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)，類似于首次取得土地使用權(quán)時(shí)的“土地出讓金”。這種方案可以增加政府的財(cái)政收入，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性與活力，促進(jìn)土地使用權(quán)的循環(huán)流動(dòng)，同時(shí)可以確定該住宅使用人是否有意將其土地使用權(quán)延續(xù)下去。弊端是一次續(xù)期可再次獲得土地使用權(quán)的時(shí)間，以及需要多少費(fèi)用都將重新確定。對(duì)于到期既不交費(fèi)又不搬離的業(yè)主采取的應(yīng)對(duì)方法有待探討。

2.土地使用權(quán)隨房屋的折現(xiàn)率至零而自然消逝

土地使用權(quán)的終止取決地上房產(chǎn)的自然消亡時(shí)間。這種方式其實(shí)是土地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期的一種典型，這種方案解決了難以估價(jià)的問(wèn)題，同時(shí)在能夠預(yù)期的未來(lái)會(huì)使土地使用權(quán)收歸國(guó)有，有利于整個(gè)城市土地的規(guī)劃，也增加政府的收入。但是這種做法無(wú)疑跟國(guó)家無(wú)償收回沒有本質(zhì)上的區(qū)別，一定程度上與《物權(quán)法》規(guī)定的初衷背離，《物權(quán)法》中的自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)有無(wú)限性，即可以不斷續(xù)期，不管是否無(wú)償，而這種做法，待房屋破損至無(wú)法使用時(shí)，就失去了續(xù)期的權(quán)利。

然而，房屋折現(xiàn)價(jià)值至零，具體判斷性操作很難把握。需制定系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)威部門鑒定、審核，令民眾有信服的理由，這在未來(lái)幾年內(nèi)較難達(dá)到。

3.土地使用權(quán)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期

土地使用權(quán)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期，是指只要取得了房產(chǎn)所有權(quán)，土地使用權(quán)自然跟隨，就是地隨房走。盡管《物權(quán)法》關(guān)于住宅用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定中未提及費(fèi)用問(wèn)題，但“自動(dòng)”應(yīng)該意味著住宅產(chǎn)權(quán)人根本不必采取任何行為，土地使用權(quán)就會(huì)自動(dòng)延續(xù)。這種方案顯然是住宅使用人最希望見到的。但是此方案可能一定程度上動(dòng)搖了我國(guó)土地國(guó)有化制度。對(duì)公共設(shè)施建設(shè)、維護(hù)乃至社會(huì)保障力度帶來(lái)諸多不良影響。因此，簡(jiǎn)單的自動(dòng)、無(wú)償續(xù)期也存在一定弊端。

三、域外關(guān)于土地使用權(quán)使用期限規(guī)定的考察及啟示

土地使用權(quán)的期限是與土地所有制的狀況相聯(lián)系的，按照我國(guó)學(xué)者對(duì)土地所有制的狀況和土地使用制度的傳統(tǒng)分類，“世界上的土地使用制度大體可劃分為三類:一是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的非市場(chǎng)模式———土地屬于國(guó)家，使用土地一律由國(guó)家統(tǒng)一安排無(wú)償使用，如前蘇聯(lián)、中國(guó)等;二是以土地私有制為基礎(chǔ)的完全市場(chǎng)模式———土地私有，允許買賣，價(jià)格由供求關(guān)系決定，如美國(guó)、日本等;三是由國(guó)家控制的市場(chǎng)模式———土地屬于國(guó)家(或皇家所有，使用土地通過(guò)批租獲得，國(guó)家控制土地市場(chǎng)并獲得大量批租收入，如英國(guó)及英聯(lián)邦國(guó)家，這是資本主義的特殊情況?！边@個(gè)結(jié)論是早在20世紀(jì)80年代末總結(jié)提出的，近年來(lái)，各國(guó)的情況都有較大變化，如前蘇聯(lián)解體后，采用完全市場(chǎng)模式。中國(guó)自改革開放以來(lái)則采用了不同于英聯(lián)邦的 “國(guó)家控制的市場(chǎng)模式”。

在完全市場(chǎng)模式下的國(guó)家，實(shí)行土地私有化“政府對(duì)土地私有權(quán)的限制和管理主要為四個(gè)方面一是對(duì)土地?fù)碛械南拗?，包括土地所有?quán)的取得與征收，擁有土地的數(shù)量、種類和位置等。二是對(duì)土地使用的限制，包括土地用途、建筑高度、容積率、覆蓋率以及建筑風(fēng)格、布局、密度等，還包括禁止空閑土地。三是對(duì)土地的租賃、轉(zhuǎn)讓或交易的限制，包括租賃期限、土地買賣的價(jià)格和對(duì)土地投機(jī)的控制等。四是其他土地管理政策和措施，如對(duì)某些行業(yè)提供廉價(jià)的土地，嚴(yán)禁土地細(xì)分等?！庇纱丝芍?，政府對(duì)土地私有權(quán)的限制和管理盡管多種多樣，但沒有使用期限的限制，土地私有權(quán)是永久的權(quán)利。因此，不存在土地使用權(quán)年限和期滿的法律后果問(wèn)題。

在國(guó)家控制的市場(chǎng)模式下(主要指英國(guó))，全部土地在法律上都?xì)w英王或國(guó)家所有，擁有土地使用權(quán)者在英國(guó)法律中常被稱為土地持有人或租借人?！坝?guó)的土地雖然在法律上屬于英王(國(guó)家)所有，但完全擁有土地權(quán)益的土地持有人實(shí)際上是該土地的所有者，只要他不違反土地法、土地規(guī)劃或侵犯他人利益，就可以隨心所欲地利用和處分土地。在英國(guó)，土地的賣者不必證明自己是土地的絕對(duì)所有人，而買者則滿足于土地占有權(quán)的長(zhǎng)期無(wú)爭(zhēng)議的存在。這種土地買賣與西方多數(shù)國(guó)家的土地買賣在實(shí)際上并無(wú)多大區(qū)別?！庇纱丝梢?，盡管英王(國(guó)家)名義上擁有土地所有權(quán)，但土地使用權(quán)人的權(quán)利內(nèi)涵與完全市場(chǎng)模式下的國(guó)家并沒有太大的區(qū)別，其土地使用權(quán)也沒有期限限制。

值得一提的是我國(guó)香港地區(qū)的做法。香港的土地批租也有年限，除有關(guān)游樂(lè)場(chǎng)、碼頭、汽油站和短期批租外，一般為999年、99年和75年三種，其中，999年的租期具有永業(yè)權(quán)的性質(zhì)，99年的租期已經(jīng)能夠滿足地上建筑物所有人行使其所有權(quán)的需要，而75年的租期，期滿后一般都可以續(xù)訂，香港政府為了吸引更多的在港投資，一般都給予兩度投資期。我國(guó)也屬于國(guó)家控制的市場(chǎng)模式，但卻不同于英國(guó)。在我國(guó)，土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，實(shí)行土地公有制，國(guó)家通過(guò)出讓和劃撥兩種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的利用。通過(guò)出讓方式取得的土地使用權(quán)是有期限限制的，期限屆滿，土地使用權(quán)人只有重新交納土地出讓金才能繼續(xù)使用土地，期限屆滿若不續(xù)期或重新交納土地出讓金，則國(guó)家將無(wú)償收回土地及地上建筑物。通過(guò)劃撥方式取得的土地使用權(quán)是沒有期限限制的，也無(wú)須交納土地出讓金。

四、對(duì)我國(guó)土地使用權(quán)期限的思考和建議

它山之石，可以攻玉。結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情并參考國(guó)外關(guān)于土地使用權(quán)期限的相關(guān)啟示，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)解決土地使用權(quán)應(yīng)傾向于上述第三種方案——住宅土地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期。以此來(lái)保障民眾的住房權(quán)益，使民眾能夠安心安居樂(lè)業(yè)，貢獻(xiàn)社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。理由如下：

1.域外國(guó)家的通行規(guī)定

參考其它國(guó)家已有的明確規(guī)定，發(fā)現(xiàn)土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)的關(guān)系主要有三種模式：(1)否認(rèn)建筑物可獨(dú)立成為所有權(quán)的客體；(2)肯定土地與其地上定著物各為獨(dú)立的部分可歸屬不同主體；(3)相對(duì)肯定地上定著物權(quán)利的獨(dú)立性。

2.保障人民住房權(quán)益的需要

改革開放以來(lái)，以前的以房屋實(shí)體分配和低租金的住房制度逐漸演化為而今的依人群來(lái)分，總體來(lái)看為：中高層收入階層供給商品房，中低層收入階層供給經(jīng)濟(jì)適應(yīng)房，最低收入階層供給廉租房。這樣的主體政策，一方面對(duì)中高收入階層的財(cái)富的重新回收，從而減緩如今我國(guó)的貧富差距；另一方面對(duì)中低收入階層和最低收入階層的住房?jī)?yōu)惠政策，既是社會(huì)第二層次財(cái)富分配，也使每個(gè)人的“居者有其屋”的基本生活要求得以保障。按其他原則來(lái)分還有：住房限購(gòu)政策，直接建房政策，提高工資率，開發(fā)商建房補(bǔ)貼，開發(fā)商建房補(bǔ)貼等政策，總之，種種的政府政策與措施都源于實(shí)現(xiàn)“人人享有適宜的住房”這一世界的全民性的社會(huì)權(quán)利。我國(guó)目前采取了不少措施，來(lái)保證人人享有適宜的住房具體措施包括：

3.分析住宅七十年期間及期滿后的狀況

一方面，城市的發(fā)展是一個(gè)不斷進(jìn)行再建設(shè)的過(guò)程，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利實(shí)施，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，生產(chǎn)力得到空前的發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)行城市規(guī)劃的相關(guān)人員，也具有了更加高的審美水平、規(guī)劃能力，因此為了城市的整體規(guī)劃，有時(shí)也為了國(guó)家專項(xiàng)工程建設(shè)的需要，有必要對(duì)原有建筑房屋進(jìn)行拆除、搬遷，達(dá)到整體的整齊劃一或?qū)θ找婢o張的國(guó)有土地資源的合理利用。根據(jù)新的拆遷條例《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三章補(bǔ)償中的詳細(xì)規(guī)定，拆遷行為必然導(dǎo)致居民重新安置，且其所受損失能夠予以補(bǔ)償。房屋一旦被拆遷，無(wú)論是政府補(bǔ)償房產(chǎn)，還是補(bǔ)償房款，都將重新取得土地的使用權(quán)，即70年土地使用權(quán)的時(shí)間又要從頭開始計(jì)算。

另一方面，對(duì)于符合城市規(guī)劃，且能夠留存70年的建筑，一般能夠視為歷史文化的積淀，地方政府會(huì)幫助修繕，保留這個(gè)建筑的土地使用權(quán)，使這個(gè)保存了70年的建筑更加久遠(yuǎn)的流傳下去，見證整個(gè)城市的發(fā)展，至于其中的住戶是仍然居住其中，還是協(xié)助搬至他處，都將不會(huì)有失去住宅的顧慮。對(duì)于鄉(xiāng)村的建筑，大部分屬于宅基地，或者集體共有，因此不存在住宅土地使用權(quán)70年的問(wèn)題。

綜上，中國(guó)政府面對(duì)住宅土地使用權(quán)期限的問(wèn)題，應(yīng)傾向于無(wú)償為住宅使用人的土地使用權(quán)續(xù)期。雖然該方案并非完美無(wú)缺，但卻是我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)國(guó)情下的最優(yōu)策略。應(yīng)通過(guò)不斷完善配套政策，明確操作規(guī)范，解決實(shí)踐中的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

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