公維才 薛興利

(聊城大學商學院,山東聊城252059;山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,山東泰安271018)

農(nóng)保新構想:"梯度"普惠制養(yǎng)老金

公維才 薛興利

(聊城大學商學院,山東聊城252059;山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,山東泰安271018)

目前,新農(nóng)保制度的"基礎養(yǎng)老金"實為"無差別"普惠制養(yǎng)老金,它偏離農(nóng)村老年人勞動年齡、居住區(qū)域及基本生活需求的實際.應堅持"全覆蓋、有梯度、分層次"原則,以"梯度"普惠制養(yǎng)老金取代"無差別"普惠制養(yǎng)老金,從而為不同年齡、不同區(qū)域的農(nóng)民提供切實的晚年保障.在此基礎上,完善自愿性個人賬戶,使其成為"梯度"普惠制養(yǎng)老金的有力補充.

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;梯度普惠制;自愿性個人賬戶

2009年9月國務院發(fā)布的《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)〔2009〕32號,以下簡稱《指導意見》)指出:新農(nóng)保采取"社會統(tǒng)籌與個人賬戶"相結合的制度模式,實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的待遇支付結構.其中,中央確定的基礎養(yǎng)老金標準目前為每人每月55元,對中西部地區(qū)全額支付基礎養(yǎng)老金,對東部地區(qū)給予50%的補助.個人賬戶由個人繳費、集體補助、政府補貼構成,個人自愿選擇年繳費100元-500元的5個檔次,地方政府補貼標準不低于每人每年30元.

從形式上看,新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度類似,都實行"社會統(tǒng)籌和個人賬戶"相結合,但內容上卻有本質區(qū)別:城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌由企業(yè)繳費,且與職工收入關聯(lián),企業(yè)繳費保險基金在退休人口中進行再分配,是一種典型的社會保險制度;而新農(nóng)保制度的基礎養(yǎng)老金完全源于政府,其實質是"普惠制養(yǎng)老金+自愿性個人賬戶"的制度.①李珍、王海東、王平:《中國農(nóng)村老年收入保障制度研究》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第5期.由于政府支付每月55元的基礎養(yǎng)老金時未對農(nóng)村老人的年齡與地域加以區(qū)分,故實際是"無差別"普惠制養(yǎng)老金.雖具有較強可操作性,但與農(nóng)村老人實際有較大偏離.

一、新農(nóng)保"無差別"普惠制養(yǎng)老金與農(nóng)村實際不完全相符

(一)新農(nóng)保"無差別"普惠制養(yǎng)老金偏離農(nóng)村老年人勞動年齡實際

中國城鄉(xiāng)有別,"城里人"退休后大多不再從事勞動,主要依靠退休金頤養(yǎng)天年;而"退休"農(nóng)民,尤其是60-64歲的低齡老人,大多依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),其原因一是由于具有根深蒂固的"只要干得動就絕不停止勞作"的觀念;二是由于目前農(nóng)村子女養(yǎng)老、社保能力不足,不希望過早給子女增加負擔;三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖,不愿意放棄;四是農(nóng)業(yè)機械化服務較完善,老年人仍能勝任農(nóng)業(yè)經(jīng)營.總之,低齡老人仍有較強的自給能力,而65歲及以上高齡老人勞動能力下降的相對較快.②張洪波:《膠東農(nóng)村勞動力年齡結構分析》,《河北農(nóng)業(yè)科學》2009年第10期.然而,目前試點地區(qū)一般向符合養(yǎng)老金領取條件者發(fā)放統(tǒng)一的基礎養(yǎng)老金,未對65歲及以上高齡老人給予更多的資金支持,這難免會降低高齡老人的生活水平.因為高齡老人主要以種地為生,而糧食種植與人均純收入呈明顯負相關③段玉恩、郭斌:《農(nóng)村居民最低生活保障制度實證研究---以山東省自然村為例》,《山東社會科學》2011年第10期.,且高齡老人勞動能力下降,難以自食其力.

(二)新農(nóng)保"無差別"普惠制養(yǎng)老金偏離農(nóng)村老年人區(qū)域實際

中國地域遼闊,城鄉(xiāng)差距大,區(qū)域發(fā)展不平衡,東中西部差距明顯.以2010年為例,東部上海市的農(nóng)民人均純收入為13746元,而西部甘肅省卻只有3424.7元,二者相差4.14倍.即便同是東部省份,上海市的農(nóng)民人均純收入也是海南省農(nóng)民人均純收入(5275元)的2.61倍.雖然農(nóng)民人均純收入差距如此之大,但中央規(guī)定的基礎養(yǎng)老金卻未體現(xiàn)區(qū)域差別,皆為"每人每月55元",這無疑大大降低了發(fā)達地區(qū)基礎養(yǎng)老金的替代率,也實際降低了發(fā)達地區(qū)老人的生活水平.

(三)新農(nóng)保"無差別"普惠制養(yǎng)老金偏離農(nóng)村老年人基本生活需求實際

雖然《指導意見》規(guī)定"地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準",但絕大多數(shù)試點區(qū)域仍按每人每月55元(年均660元)發(fā)放.目前年均660元的基礎養(yǎng)老金與2010年農(nóng)村貧困標準1274元仍相差614元,也低于農(nóng)村老年人每人每年1139.52元的最低生活保障需求額,①肖金萍:《農(nóng)村老年人最低生活保障水平的測量及實施》,《人口與經(jīng)濟》2010年第6期.其替代率僅為18.61%.②按照2010年《中華人民共和國統(tǒng)計年鑒》,2009年農(nóng)村中等收入戶人均支出為3546.04元,660元基礎養(yǎng)老金的替代率=660/3546.04 =18.61%.這與"農(nóng)村養(yǎng)老保險金的替代率應維持在50%左右"差距較大③鄭功成:《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略──理念、目標與行動方案》,人民出版社2008年版,第157-158頁.,也與城鎮(zhèn)職工基礎養(yǎng)老金目標替代率35%相去甚遠.④《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[200538號])頒布后,政府在《人民日報》上披露了養(yǎng)老金的目標替代率: "以職工繳費年限35年退休為例,改革后目標替代率調整為59.2%,其中基礎養(yǎng)老金替代率調整為35%,個人賬戶養(yǎng)老金目標替代率調整為24.2%".

二、實施"梯度"普惠制養(yǎng)老金制度的必要性及其原則

既然"無差別"普惠制養(yǎng)老金制度不完全符合農(nóng)村實際,就應對其修正,使其體現(xiàn)出農(nóng)村老年人年齡與區(qū)域差別,即實行"梯度"普惠制養(yǎng)老金制度."梯度"普惠制養(yǎng)老金制度是指政府對不同年齡、不同地區(qū)的退休農(nóng)民提供不同數(shù)額養(yǎng)老金的制度.該制度的基本特點有二:一是"普惠"---政府養(yǎng)老金的提供不附帶個人繳費條件,二是"梯度"---養(yǎng)老金據(jù)退休者年齡大小、地區(qū)差異而有區(qū)別.

(一)實施"梯度"普惠制養(yǎng)老金的必要性

1.實施"普惠制"養(yǎng)老金是反哺農(nóng)民、縮小城鄉(xiāng)差別的需要

目前我國已進入工業(yè)化中后期,⑤按照國際標準,工業(yè)化初期人均GDP為1200-2400美元,中期為2400-4800美元,高級階段為4800-9000美元.而據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,2010年我國人均GDP為29748元,按當前匯率,人均GDP超過4500美元,這說明我國目前已進入工業(yè)化中后期階段.這與農(nóng)民的貢獻密不可分.據(jù)統(tǒng)計,新中國成立后,農(nóng)民以各種方式為國家工業(yè)化建設貢獻了17.3萬億元.⑥孔祥智、何安華:《新中國成立60年來農(nóng)民對國家建設的貢獻分析》,《教學與研究》2009年第9期.既然如此,政府理應對農(nóng)民提供"普惠制"養(yǎng)老金以反哺農(nóng)民.更何況目前城鄉(xiāng)二元社會保障制度使我國社會保障處于"同類人待遇不同,且不同類人之間的待遇差距超過合理范圍"的最低公平級別,⑦杜飛進、張怡恬:《中國社會保障制度的公平與效率問題研究》,《學習與探索》2008年第1期.其結果既拉大了城鄉(xiāng)老年人收入差距,又提高了老年農(nóng)民的致貧率.據(jù)統(tǒng)計,城鄉(xiāng)老年人口人均收入的比例為4.7:1,高于一般城鄉(xiāng)居民收入的比例3.22:1;城鎮(zhèn)老年人貧困發(fā)生率約為2.5%,農(nóng)村約為8.5%,農(nóng)村老年人貧困發(fā)生率相當于城鎮(zhèn)的3倍以上.⑧趙殿國:《積極推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設》,《經(jīng)濟研究參考》2008年第32期.因此有必要通過實施普惠制養(yǎng)老金,切實保障農(nóng)民利益,提高農(nóng)村老年人的生活水平,縮小城鄉(xiāng)差別.這既是公平、正義、共享的社會保障理念的要求,⑨杜飛進、張怡恬:《中國社會保障制度的公平與效率問題研究》,《學習與探索》2008年第1期.也是城鄉(xiāng)基本生活成本趨同化使然,因為一縣之內,無論城鄉(xiāng)居民,人們的消費習慣、消費內容、消費方式基本相同,且糧油、肉蛋、蔬菜、服裝等日用消費品價格并無實質性差別,有時還會出現(xiàn)城市低于農(nóng)村的情況.⑩姬升峰:《城市低保工作面臨的深層次問題探究》,中國社會救助制網(wǎng)2009年2月8日.

2.實施"梯度"普惠制養(yǎng)老金是保障農(nóng)村高齡老人基本生活、縮小農(nóng)村內部差別的需要

這一方面是基于高齡(65歲及以上)老人勞動收入下降的要求,據(jù)曲兆鵬、趙忠對我國農(nóng)村1988、1995、2002三年數(shù)據(jù)分析,農(nóng)民收入在整個年齡范圍內,大致有一個倒U型的趨勢:年輕時收入較低,而后隨年齡的增加而增加,其峰值的大致位置在50歲左右,此后,收入逐漸下降,65歲左右是收入下降較快的年齡點.(11)曲兆鵬、趙忠:《老齡化對我國農(nóng)村消費和收入不平等的影響》,《經(jīng)濟研究》2008年第12期.因此對65歲及以上者增加普惠制養(yǎng)老金數(shù)額是保障高齡老人生活的重要手段.另一方面也是基于不同經(jīng)濟水平地區(qū)實際消費水平差異的考慮,尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),其整體消費水平與物價水平較高,老人最低生活水平的保障也需要更多的支出;并且通過增加養(yǎng)老金,可以使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高齡老人享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果,以縮小區(qū)域內差別、降低區(qū)域內的不公平感,有利于維護區(qū)域內和諧與穩(wěn)定.

(二)實施"梯度"普惠制養(yǎng)老金制度的原則

1."全覆蓋",指凡達到60歲且從事農(nóng)業(yè)活動10年以上,未參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險的農(nóng)業(yè)戶籍人員,無論其本人,抑或子女是否繳納個人賬戶養(yǎng)老保險金,都有權利享受政府提供的普惠制養(yǎng)老金.

2."有梯度",一是指對不同年齡段退休者支付不同養(yǎng)老金,即對60-64歲低齡老人和65歲及以上高齡老人支付不同數(shù)額的養(yǎng)老金;二是指對"不同地區(qū)"高齡老人支付有差別的最低養(yǎng)老金,即對經(jīng)濟水平一般或較低水平地區(qū)農(nóng)民按農(nóng)村貧困標準支付,而對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應提高養(yǎng)老金給付金額.

3."分層次",指養(yǎng)老金的來源要體現(xiàn)不同層次主體的責任.在不同主體責任承擔上,一是考慮公平性,二是考慮不同財政主體的承受能力.前者要求國家一視同仁,公平對待不同地區(qū)的農(nóng)民;后者則要求考慮中央、省、縣三級財力狀況的差別,在資金支付上有主有次.

三、實施"梯度"普惠制養(yǎng)老金制度的具體思路

(一)確定"梯度"普惠制養(yǎng)老金額度

1.對不同年齡農(nóng)村老年人分別支付不同數(shù)量的養(yǎng)老金.農(nóng)村退休老人據(jù)年齡可分為低齡老人(60-64歲)和高齡老人(65歲及以上).對前者,支付全國統(tǒng)一的基礎養(yǎng)老金,目前為每月55元,以后應隨物價變動作相應調整;對后者,支付不低于農(nóng)村貧困標準的最低養(yǎng)老金,尤其對發(fā)達地區(qū)要作適當調整.

2.對不同地區(qū)高齡老人支付有差別的最低養(yǎng)老金.以國家公布的農(nóng)村貧困標準為最低線,凡農(nóng)民收入水平等于和低于平均收入水平的地區(qū)按貧困線標準執(zhí)行,因為中國貧困線仍只是保障"吃飯權"的貧困線.①沈雯:《關于科學制定和提高我國貧困線標準的建議》,http://shszx.eastday.com/node2/node4810/node5183/node5189/userobject1ai45241.html.而高于平均收入水平的地區(qū),則要相應提高保障標準,以使其享受當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展成果.其調整公式為:最低養(yǎng)老金=(當?shù)剞r(nóng)民人均純收入/全國農(nóng)民人均純收入)X農(nóng)村貧困標準額度.如甘肅省2010年農(nóng)民人均純收入3424.7元,低于全國農(nóng)民人均純收入(5919元),其最低養(yǎng)老金應維持當年國家公布的農(nóng)村貧困標準1274元;而北京市農(nóng)民人均純收入13262元,是全國農(nóng)民人均純收入的2.24倍,故其最低養(yǎng)老金應為2854.5元.

(二)確定"梯度"普惠制養(yǎng)老金的支付主體及支付比例

梯度普惠制養(yǎng)老金,應由中央財政與省級財政承擔,并且中央財政要出大頭.因為與省級財政相比,中央財政具有更強的支付能力;這里之所以未體現(xiàn)縣級政府的責任,是因為縣級財政相對困難,且其財政責任重在對個人賬戶貼息.

1.由中央、省級財政按目前政策負擔所有退休老人的基礎養(yǎng)老金.由"中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助,對東部地區(qū)給予50%的補助"執(zhí)行.根據(jù)目前支付標準以及現(xiàn)有60歲以上農(nóng)民總量,在東部省份補助50%,其余在中央財政負責的情況下,對所有退休農(nóng)民支付基礎養(yǎng)老金, 2010年由中央財政負擔的總額為535.416億元,約占2010年中央財政收入42470億元的1.261%.

2.由中央、省財政按7:3的比例分擔高齡老人最低養(yǎng)老金中高出基礎養(yǎng)老金的部分.之所以最低養(yǎng)老金不能像基礎養(yǎng)老金一樣,由中央財政對中西部地區(qū)全額補助,對東部地區(qū)補助50%,一方面是因為省級政府作為國家機構理應承擔責任,另一方面是因為最低養(yǎng)老金額度(1274元)高出基礎養(yǎng)老金(660元/年)近一倍(經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更高),若執(zhí)行上述標準則無論對中央財政,還是對東部省份財政都有較大壓力.按照7:3的分擔比例,根據(jù)各省份65歲及以上組的人口數(shù),以及確定的最低養(yǎng)老金額度可計算出中央及各省財政承擔的總額及所占本級財政的比例.

3.中央、各省份梯度普惠制養(yǎng)老金的支付金額與支付能力統(tǒng)計.按照上述思路,通過各年齡段老人數(shù)量及人均享受普惠制養(yǎng)老金金額,以及各自承擔比例,可計算出中央及各省份承擔的養(yǎng)老金額及其所占當年財政收入的比例.

以北京市和甘肅省為例.2010年北京市最低養(yǎng)老金為人均2854.5元,扣除基礎養(yǎng)老金660元,余額為2194.5元.65歲及以上組人口有26.85萬人,其中由中央財政負擔70%,為人均1536.15元,共計4.125億元;北京市財政負擔30%,人均658.35元,共計2.952億元(該數(shù)據(jù)包含由北京市財政承擔的60歲及以上應由北京市財政負擔的50%的基礎養(yǎng)老金),占北京市當年財政收入的0.125%.而甘肅省最低養(yǎng)老金為1274元,65歲及以上組人口有149.20萬人,其中由中央財政負擔6.413億元;省財政負擔2.748億元,占當年省財政收入的0.777%.其他省份以此類推.經(jīng)計算,對于65歲及以上組高齡老人中央財政需支出359. 756億元,占當年收入的0.487%;各省份中上海市財政負擔最輕(0.090%);河北省負擔最重(1.920%).①各年齡段人口數(shù)轉引自李珍等的《中國農(nóng)村老年收入保障制度研究》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第5期,并經(jīng)整理所得;各省份財政收入及農(nóng)民人均純收入源于"中國統(tǒng)計信息網(wǎng)"各省份2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報;其他數(shù)據(jù)均為本人計算所得.這與有關學者的計算有一定出入.②根據(jù)肖金萍(2010)的計算,補差額占各省(市)財政收入的比重,最低的為上海(0.09%),最高的是湖南(4.65%).中央財政負擔的基礎養(yǎng)老金與最低養(yǎng)老金差額之和為895.172億元,占當年中央財政收入的2.108%,在其可負擔范圍之內,因為按2011年政府工作報告,中央財政2011年用于民生方面的支出大體要占中央財政總支出的2/3左右,達10511億元,③引自謝旭人2011年3月20在中國發(fā)展高層論壇上的講話,http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_03/21/5262922_0.shtml而養(yǎng)老無疑是重要的民生內容之一.

四、完善自愿性個人賬戶,補充"梯度"普惠制養(yǎng)老金

按照"梯度"普惠制養(yǎng)老金的制度設計,其保障能力僅維持退休農(nóng)民的最低生活水平,要進一步提高保障水平,則需要其他渠道資金的補充.其重要渠道就是實行養(yǎng)老金積累制,它是與現(xiàn)收現(xiàn)付制相對的一種社會養(yǎng)老保險長期縱向財務平衡模式,④陳豐元:《積累制養(yǎng)老保險研究》,《山東社會科學》2011年第3期.也即為設立自愿性個人賬戶.為了使個人賬戶養(yǎng)老金真正成為"梯度"普惠制養(yǎng)老金的有力補充,需做實三點:

一是通過縣級財政貼息,實現(xiàn)個人賬戶基金保值.目前地方財政對參保者"不低于每人每年30元"的固定補貼,因補貼部分并非完全歸農(nóng)民個人所有,而是"政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金",一定程度上影響了農(nóng)民參保積極性.而通過政府貼息,雖不增加政府財政負擔,⑤據(jù)統(tǒng)計,2004-2011年農(nóng)民CPI平均為3.71%,食品類CPI平均為7.99%,居住類CPI4.74%,一年期存款利率2.61%.貼息額至少為農(nóng)村居民平均CPI與一年期存款利率之差.以農(nóng)民選擇最高檔500元繳費計,政府年貼息僅5.50元,即便按最高的食品類平均CPI貼息,也僅為26.90元,低于30元的年最低補貼.數(shù)據(jù)來源:相關年份國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報,《人民幣存款利率表》,《2011年5月居民消費價格指數(shù)》.但由于貼息完全歸農(nóng)民個人所有,因此可有效引導農(nóng)民多繳多得.

二是通過多元化投資,實現(xiàn)個人賬戶基金增值.目前僅靠存銀行的方式,由于銀行利率下降,以及通貨膨脹因素的影響,保值已很困難,更不用說增值了.⑥李軒紅:《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的原因分析》,《山東社會科學》2011年第3期.因此,新農(nóng)保個人賬戶基金還應通過購買國債、基金入市、基金境外投資、投資金融機構股權、加大國家基礎設施建設資金的投入力度等多種方式實現(xiàn)增值.因為現(xiàn)代投資理論及西方各國的養(yǎng)老保險基金投資實踐證明,養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)構成的分散性和多樣性,能較好地保證基金的保值增值.而我國資本市場不成熟,法律不健全,市場參與主體難以有效運作市場等,也要求我們應采取多元化投資,以降低投資風險.

三是通過多渠道監(jiān)管,確保個人賬戶基金安全.主要有四種渠道:第一,構建以農(nóng)民為主體的個人賬戶基金監(jiān)管模式.農(nóng)民對個人賬戶具有所有權,而所有權派生占有權、經(jīng)營權,因此應設立以農(nóng)民為主體的"基金繳納者委員會",由其賦予"基金主管部門"和"基金管理中心"占有權和經(jīng)營權職能,并加以監(jiān)督.第二,選擇嚴格限量監(jiān)管模式,明確基金在各領域的投資比例,既確保資金保值增值,又使資金安全得以保障.第三,健全基金監(jiān)管機制.一方面完善行政監(jiān)管機制,人力資源部門和社會保障部門、民政部門等主要負責社會保障的行政監(jiān)管工作;另一方面完善社會監(jiān)督機制,通過網(wǎng)絡、電視、報紙等媒體,加強社會輿論對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的監(jiān)督.⑦羅遐:《農(nóng)民社會養(yǎng)老保障能力及其提升路徑研究》,《山東社會科學》2011年第12期.第四,盡快出臺社會保障法,以保障社?；疬\行的各環(huán)節(jié)有法可依.⑧公維才:《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理創(chuàng)新分析》,《聊城大學學報(社會科學版)》2010年第3期.

(責任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163.com)

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A

1003-4145[2012]08-0030-04

2012-02-15

公維才(1969-),男,山東沂水人,聊城大學商學院副教授,法學博士,主要研究方向為社會保障.薛興利(1962-),男,山東臨朐人,山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授,博士生導師,主要研究方向為社會保障.

本文系山東省軟科學研究計劃項目"新農(nóng)保制度建設中的政府'應然'行為分析---以山東省為例"(項目編號: 2011RKGB3031)的階段性成果.