湯坤賢，廖連招，郭瑩瑩，陳 鵬

（國家海洋局第三海洋研究所海島規(guī)劃與保護研究中心 廈門 361005）

我國海島開發(fā)開放政策探討

湯坤賢，廖連招，郭瑩瑩，陳 鵬

（國家海洋局第三海洋研究所海島規(guī)劃與保護研究中心 廈門 361005）

我國海島數(shù)量眾多，資源豐富，但受自然、交通和政策等條件的限制，海島開發(fā)利用程度較低。文章介紹了馬爾代夫、韓國和日本等國外海島開發(fā)的經(jīng)驗，分析了我國國家和地方的海島開發(fā)政策，指出我國海島開發(fā)開放的優(yōu)勢和面臨的主要問題，提出我國海島開發(fā)開放政策，包括政策制定、稅收減免、財政扶持與融資、手續(xù)簡化和減少行政事業(yè)收費、支持偏遠海島發(fā)展、海島能源與資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資補助和海島保護補助等方面的優(yōu)惠政策，以及政策落實的保證措施。以期為加快我國海島開發(fā)開放步伐，加大海島資源的開發(fā)利用力度，促進海島經(jīng)濟的發(fā)展提供參考。

海島；開發(fā)開放；政策

我國是世界上海島最多的國家之一，面積大于500 m2的海島有6 900多個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），其中，無居民海島6 500多個，約占總數(shù)的94%；面積小于500 m2的島礁數(shù)萬個，海島總面積約8萬km2，約占我國陸地面積的0.8%。海島及其周邊海域蘊藏著豐富的水產(chǎn)、旅游、港口、生物和礦產(chǎn)等資源以及風(fēng)能、太陽能和潮汐能等可再生能源，在我國海洋經(jīng)濟建設(shè)和海洋權(quán)益維護上有重要地位。

由于自然、交通和政策等條件的限制，我國的海島開發(fā)利用程度較低，影響海島資源的合理利用。隨著《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島法》）的實施和國家公布第一批176個無居民海島使用名錄后，海島的開發(fā)利用將得到快速發(fā)展，但目前國家和地方尚缺乏完善的海島開發(fā)開放政策，影響海島的開發(fā)利用。因此，制定合理的海島開發(fā)開放政策，對于吸引國內(nèi)外資金，加快海島開發(fā)進程，促進海島經(jīng)濟發(fā)展，提高海島地區(qū)人民生活水平，維護國家主權(quán)與海洋權(quán)益有重要作用。本研究對當(dāng)前我國海島開發(fā)開放政策進行初步的探討，以期為國家和地方制定海島政策提供參考。

1 國外海島對外開放經(jīng)驗

國外的海島開發(fā)開放比我國早，一些國家積累了很多好的經(jīng)驗［1－2］，有借鑒意義。

1.1 美國海島發(fā)展計劃與管理機構(gòu)

美國在1999年建立了海島事務(wù)跨部門管理機構(gòu)（IGIA）。協(xié)調(diào)與政府、議會和相關(guān)部門的關(guān)系，制定吸引投資和加強對海島管理的政策，并先后實施了一系列行動項目，以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機會從而增強海島的經(jīng)濟。

1.2 日本海島經(jīng)濟發(fā)展計劃

日本在20世紀(jì)70年代出臺了《日本孤島振興法》和《日本孤島振興法實行令》，具體規(guī)定了孤島的振興計劃和國家的經(jīng)費投入問題，以消除孤島的落后狀態(tài)，改善基礎(chǔ)條件，振興產(chǎn)業(yè)，促進國民經(jīng)濟發(fā)展。專門制訂了針對沖繩島的經(jīng)濟發(fā)展計劃，著重突出了形成國際港口和推進地區(qū)的國際化問題，包括實施自由貿(mào)易區(qū)和對船舶零收費計劃以及實施旅游促進計劃和兩個加快對外開放的項目。對于一些經(jīng)濟相對落后的海島，實行對外開放，推進海島地區(qū)國際化，同時注意在開放時保護海島原有的自然風(fēng)景，特別重視旅游業(yè)的發(fā)展。

1.3 韓國島嶼開發(fā)政策

韓國在20世紀(jì)80年代頒布了《韓國島嶼開發(fā)促進法》和《韓國島嶼開發(fā)促進法施行令》，以整治、擴充島嶼的生產(chǎn)、生活等基礎(chǔ)設(shè)施來改善生活環(huán)境，從而謀求島嶼居民的所得增加和福利提高為宗旨。對濟州島頒布了多項優(yōu)惠的政策，主要包括：對國內(nèi)企業(yè)，前3年免征法人稅和所得稅，后兩年減免50%，10年內(nèi)免征財產(chǎn)稅；對國外企業(yè)，前5年免征法人稅和所得稅，后兩年減免50%，15年全免地方稅，減免進口資本關(guān)稅，減免50%的開發(fā)負擔(dān)金、農(nóng)地轉(zhuǎn)用負擔(dān)金、林地轉(zhuǎn)用負擔(dān)金、造林補償費、草地補償費和農(nóng)地補償費等租稅。企業(yè)進駐高科技園區(qū)也將獲得各種優(yōu)惠，如5年內(nèi)免征財產(chǎn)稅和綜合土地稅等。對旅游業(yè)投資者，政府給予相對其他產(chǎn)業(yè)更為優(yōu)惠的稅收政策。企業(yè)在投資振興地區(qū)內(nèi)建設(shè)大型綜合療養(yǎng)院和旅游賓館等旅游設(shè)施，政府將根據(jù)投資規(guī)模進一步減免稅［2］。

1.4 印度尼西亞海島出租計劃

印度尼西亞全國有約1.7萬座島嶼，是世界上最大的群島國。印度尼西亞政府鼓勵外國投資商租用其上千個人煙稀少的島嶼，以發(fā)展這些島嶼的社會經(jīng)濟。將給海島租用者減稅以及提供其他一些優(yōu)惠的政策。

1.5 馬爾代夫海島管理模式

馬爾代夫以海島旅游聞名于世，海島開發(fā)均由一個經(jīng)濟主體（投資公司）向政府租賃一個海島及周邊海域，以一座海島建設(shè)一個酒店，建成一個完整、獨立、封閉式度假村的模式在經(jīng)營發(fā)展。正是這種一島一店的“小、清、靜”的開發(fā)模式，使馬爾代夫海島開發(fā)取得了極大的成功，濱海旅游獨領(lǐng)風(fēng)騷，被稱為海島開發(fā)的“馬爾代夫模式”。同時，政府對海島實施嚴格的管理，海島上所有建筑都必須經(jīng)旅游部門批準(zhǔn)才能建設(shè)，并明確規(guī)定海島建筑面積不能超過海島總面積的20%，以確保海濱旅游資源生態(tài)不會因過度開發(fā)而受到損害［1，3］。

2 我國現(xiàn)有海島開發(fā)開放政策

2008年12月，國家海洋局為擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展出臺10項政策措施，其中一條規(guī)定“要加強對海島地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策支持。對適宜開發(fā)的海島，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，明確功能定位，選擇合理開發(fā)利用方式，發(fā)展海島特色經(jīng)濟。推進無居民海島的合理利用，單位和個人可以按照規(guī)劃開發(fā)利用無居民海島。鼓勵外資和社會資金參與無居民海島的開發(fā)利用活動”。這些政策和法規(guī)的出臺給無居民海島的開發(fā)與管理指明了方向，即不是限制開發(fā)，而是適度開發(fā)和合理利用［4］。

廣東省于1992年12月25日發(fā)布《關(guān)于加快海島開發(fā)有關(guān)政策的通知》，擴大海島在利用外資、引進先進技術(shù)方面的審批權(quán)限；規(guī)定海島可享受國家和省有關(guān)擴大開放的各項優(yōu)惠政策，尤其是減免企業(yè)的所得稅；并在設(shè)備引進、土地出讓、旅游開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和資源開采等方面給予優(yōu)惠。1998年9月設(shè)立萬山海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)，購置了外商所需進口的生產(chǎn)物資，免辦進口許可證；產(chǎn)品免征出口關(guān)稅；利潤匯出境外，免征匯出稅；允許在島上指定港口或海區(qū)設(shè)立海產(chǎn)品交易市場等的優(yōu)惠政策。

福建省是對無居民海島開發(fā)利用較早的省份，2003年1月1日起，廈門市率先在我國實施第一部有關(guān)海島的法規(guī)《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》。同意個人承包開發(fā)無居民海島，以發(fā)展海島旅游業(yè)為主，由承包人負責(zé)被開發(fā)島嶼的建設(shè)和日常維護，實現(xiàn)以島養(yǎng)島。平潭島作為福建省對臺開發(fā)與合作的前沿領(lǐng)地，將享有下放審批權(quán)限、簡化辦稅手續(xù)、免稅、退稅和保稅的特殊政策，以及省財政10年內(nèi)對平潭實行地方級財政收入全留的財政政策，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資方面也給予大力支持。

浙江省是我國海島最多的省份，2003年7月1日開始實施《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，2007年7月，發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于進一步加強無居民海島管理工作的通知》，明確提出要對海島項目進行“規(guī)劃管理”，同時，政府歡迎資金實力雄厚的開發(fā)商進入無居民海島的開發(fā)領(lǐng)域。

海南是我國最大的經(jīng)濟特區(qū)，國務(wù)院公布的《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，確定海南國際旅游島的戰(zhàn)略定位，到2020年，海南將初步建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地。已經(jīng)出臺的《海南投資優(yōu)惠政策》，以及部分縣市出臺的投資優(yōu)惠政策，對包括海島在內(nèi)的投資給予優(yōu)惠，特別在稅收方面給予減免。2011年4月20日起，海南離島免稅政策開始試點實施，海南正式成為繼日本沖繩島、韓國濟州島和臺灣澎湖之后全球第4個離島免稅區(qū)。

上海對于入駐崇明島的企業(yè)，給予全市最高返稅比例，即營業(yè)稅最高返稅40%，企業(yè)所得稅最高返稅16%。

3 我國海島開發(fā)開放優(yōu)勢

3.1 海島區(qū)位獨特

首先，海島地處國境的前沿，是對外開發(fā)的前沿地帶，在對外開放中占有地緣優(yōu)勢。其次，海島具有大陸地區(qū)不具備的獨特區(qū)位，可以進行某些特別的開發(fā)利用。如，海島地理位置、氣候條件、生態(tài)環(huán)境與大陸迥異，可以開發(fā)海島特色的旅游娛樂項目；海島水上交通方便，與居住區(qū)距離較遠，海島周圍海域與島陸大氣環(huán)境容量大，建設(shè)項目對居民的影響較小，適宜發(fā)展某些需要通過海運的工業(yè)或建設(shè)某些危險物品的倉庫；海島四周環(huán)海，生態(tài)環(huán)境相對獨立，外來物種不易大面積擴散，環(huán)境污染輕，適宜作為某些外來引進生物物種的實驗基地，或發(fā)展特色海島農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)有機農(nóng)產(chǎn)品等。

3.2 海島資源豐富

海島具有豐富的資源和能源，可以發(fā)展多種開發(fā)利用項目。如許多海島自然風(fēng)景優(yōu)美，氣候宜人，風(fēng)光獨特，空氣新鮮，噪聲等環(huán)境影響較小，適宜發(fā)展具有海島特色的旅游度假娛樂項目；海島風(fēng)能、潮汐能、波浪能、太陽能豐富，可以發(fā)展多種清潔能源的開發(fā)利用項目；海島周邊水產(chǎn)資源豐富，海水水質(zhì)相對較好，可發(fā)展海水養(yǎng)殖或捕撈等海洋漁業(yè)開發(fā)項目；海島港口資源豐富，可建設(shè)修造船舶、海上中轉(zhuǎn)基地，發(fā)展海洋運輸業(yè)、臨港工業(yè)、港口物流業(yè)等；有些海島具有珍稀或瀕危物種和紅樹林、珊瑚礁等典型海島生態(tài)系統(tǒng)，以及歷史遺跡、地質(zhì)遺跡、典型海島景觀等，可提供海島科研或開展海島旅游。

3.3 無居民海島管理制度特殊

無居民海島保護和管理工作由海洋主管部門負責(zé)?？紤]到無居民海島往往遠離大陸，對其管理需要海上工作條件和手段，因此，《海島法》第五條第二款規(guī)定：“沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護和開發(fā)利用管理的有關(guān)工作”。實施相對集中的管理更有利于無居民海島的保護和管理。

無居民海島開發(fā)利用審批手續(xù)簡單。根據(jù)《無居民海島使用申請審批試行辦法》的規(guī)定，單位或個人使用無居民海島，應(yīng)向當(dāng)?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T提出無居民海島使用申請，海洋主管部門審核后報省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)?？梢?，無居民海島的使用報批手續(xù)簡單，簡化了有居民海島的建設(shè)項目要經(jīng)過土地、規(guī)劃、環(huán)保、消防和安全等多部門的繁多報批手續(xù)。

無居民海島開發(fā)利用費用較低。首先，無居民海島開發(fā)利用項目簡化審批手續(xù)后，也免去相關(guān)審批過程中的費用。其次，無居民海島開發(fā)利用項目僅繳納海島使用金，與一般的建設(shè)項目相比，減少了其他部門的收費，海島使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)也相對較低。同時，海島使用金的征收還按照海島所在地的等別、用島類型、離岸距離規(guī)定不同的最低出讓標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)的海島和離岸較遠的海島降低海島使用金的最低出讓標(biāo)準(zhǔn)。因此，無居民海島開發(fā)利用項目繳納的行政事業(yè)性收費較低。

3.4 海島開發(fā)前景廣闊

當(dāng)前世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢是海洋經(jīng)濟所占比重逐漸加大，海島經(jīng)濟是海洋經(jīng)濟的重要組成部分，海島經(jīng)濟也將進入一個全新的發(fā)展階段。隨著《海島法》的實施和第一批無居民海島使用名錄的公布，社會上掀起一股海島開發(fā)的熱潮。目前我國沿海地區(qū)的土地供應(yīng)日趨緊張，部分業(yè)主已經(jīng)把發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)移到海島上。尤其隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，旅游業(yè)已成為世界第一大產(chǎn)業(yè)，預(yù)計2020年全球接待國際旅游者將達到16億人次［5］，我國海島旅游業(yè)也將不斷發(fā)展壯大。因此，海島具有廣闊的開發(fā)利用前景。

4 我國海島開發(fā)開放面臨的問題

4.1 制度與政策不完善

《海島法》的正式實施，將對無居民海島資源的開發(fā)保護和可持續(xù)利用產(chǎn)生深遠的影響。第一批176個無居民海島使用名錄公布后，一些資金雄厚的企業(yè)和個人希望開發(fā)無居民海島，但目前國家和地方對海島開發(fā)利用的規(guī)章制度還在陸續(xù)頒布過程中，有的制度還需要不斷完善，有開發(fā)海島意愿的企業(yè)和個人大多處于等待和觀望之中。

4.2 海島自然條件差

海島是相對獨立的地理單元，土層淺薄，淡水資源缺乏，生態(tài)環(huán)境惡劣，林木、灌木等各類植被很難生長或生長緩慢。海島地域空間、森林資源和環(huán)境承載力等非常有限，生態(tài)環(huán)境脆弱，抵抗外來干擾能力差，極容易遭到損害而造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題；大多數(shù)海島面積較小，可開發(fā)利用空間有限；海島交通不便，特別在風(fēng)浪大的時候海上交通受到限制，影響海島的開發(fā)；海島旅游季節(jié)性明顯，我國海島旅游旺季主要集中在夏季，大多數(shù)海島冬季游客稀少，影響投資收益。

4.3 海島經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

由于中國長期存在“重陸輕?！钡乃枷?，我國絕大部分海島的社會經(jīng)濟狀況落后于臨近的濱海地區(qū)［6］。總體上我國海島開發(fā)利用程度低，許多無居民海島處于未開發(fā)狀態(tài)，部分已開發(fā)利用的海島由于以前職責(zé)不清，大多處于無序、混亂狀態(tài)。海島經(jīng)濟主要以漁業(yè)、農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為主，海島經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，海島居民對投資海島項目的經(jīng)濟能力有限，要快速發(fā)展海島經(jīng)濟必須吸引外部資金。

4.4 海島開發(fā)成本高

海島淡水資源缺乏，島上基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，交通不便，絕大多數(shù)海島在水、電、交通、碼頭和通信等方面的建設(shè)幾乎是一片空白，要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工、材料、運輸和施工等方面成本要比大陸高得多［7－8］。目前，政府財政無力在海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入大規(guī)模的資金，而民間投資商由于投資規(guī)模較大，回收周期長，回報率低，投資積極性普遍不高。

5 我國海島開發(fā)開放政策的建議

5.1 確定不同的用島方式

根據(jù)海島的各方面條件，確定不同的用島方式。應(yīng)先確定哪些海島適宜開放，哪些不適宜開放。對于適宜開放的海島，離岸較近，海上交通便利，開發(fā)利用條件較好的海島，可列為優(yōu)先開發(fā)的海島；離岸較近，風(fēng)景獨特的海島，可重點開發(fā)旅游業(yè)；離岸較遠，風(fēng)光優(yōu)美的海島，可鼓勵開發(fā)高端旅游；港口條件較好的海島，以發(fā)展港口和倉儲為主；周邊海上水質(zhì)良好的海島，可以發(fā)展高檔的海水養(yǎng)殖。對于不適宜開放的海島，應(yīng)制訂限制開發(fā)的措施，以優(yōu)先保護為主，尤其是應(yīng)做好領(lǐng)海基點島的保護，保障國家海洋權(quán)益。

5.2 制定開放和優(yōu)惠政策

由于海島開發(fā)的難度較大，成本較高，可以制定某些比大陸更加靈活、開放和優(yōu)惠的政策，提高企業(yè)和個人投資的積極性。在某些經(jīng)濟比較發(fā)達或政策允許的特殊區(qū)域，如海南省、珠江三角洲、海西和長江三角洲等經(jīng)濟區(qū)，鼓勵地方制定比大陸區(qū)域更加優(yōu)惠的開發(fā)開放政策，吸引資金投入，加快海島的開發(fā)開放進程。在某些海島比較集中，開發(fā)程度較高的區(qū)域，如珠海和舟山等海島集中區(qū)，可以試行特殊的開發(fā)開放政策，成功的經(jīng)驗在其他地區(qū)乃至全國推廣。

5.3 稅收減免政策

對于某些海島上的工業(yè)生產(chǎn)、倉儲中轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護和旅游開發(fā)等項目，可以制定更加優(yōu)惠的稅收政策，減少或免除項目的稅收。如，對進島的貨物包括生產(chǎn)資料和生活資料免收關(guān)稅；在海南以外的更多海島上實行購物離島免稅政策；對于海島上的生產(chǎn)性企業(yè)，給予一定的所得稅減免；在無居民海島上從事旅游開發(fā)等服務(wù)性企業(yè)，從開始獲利年度起，給予1～3年的免征所得稅優(yōu)惠，期滿后繼續(xù)給予2～3年減半征收所得稅優(yōu)惠。

5.4 財政扶持與融資政策

國家和地方財政可以設(shè)立專門的海島開發(fā)補助資金，加大海島開發(fā)項目的財政投入，尤其是對于某些公益性的項目，如海島生態(tài)修復(fù)等，給予特別的財政資金支持；加強與銀行的合作，擴大銀行信貸投入；重點鼓勵國內(nèi)外個人資金參與海島項目的開發(fā)，拓寬融資渠道。

5.5 有居民海島的手續(xù)簡化政策

簡化項目辦理手續(xù)。有居民海島的建設(shè)項目一般涉及計劃、國土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、海洋、消防和旅游等有關(guān)部門，項目審批內(nèi)容多，審批手續(xù)繁雜?？梢詫Σ糠值膶徟鷥?nèi)容進行簡化或廢除，對一些特定的開發(fā)項目僅保留部分必須審批的內(nèi)容，簡化辦理手續(xù)；并規(guī)定部門的審批時間，加快項目的建設(shè)進程。

減少行政事業(yè)性收費。有居民海島的建設(shè)項目審批部門多，部門的收費也多，增加了項目的前期費用。因此，在簡化項目辦理手續(xù)的同時，可以減少部分收費項目；對于仍然保留的收費項目，可以降低收費標(biāo)準(zhǔn)。

5.6 支持偏遠海島發(fā)展政策

偏遠有居民的海島，國家投資建設(shè)碼頭、道路和飲用水等基礎(chǔ)設(shè)施，以及學(xué)校、衛(wèi)生院、健身房和棋牌室等公共設(shè)施，鼓勵島民安居樂業(yè)；建立中轉(zhuǎn)基地，為漁民或運輸船只提供油、淡水和食品等補給。

偏遠的無居民海島的開發(fā)利用，除降低海島使用金的最低征收標(biāo)準(zhǔn)外，還可以在稅收減免及財政扶持等方面給予支持。對于風(fēng)景優(yōu)美的偏遠海島，可以推行“一島一店”的馬爾代夫模式，尤其是海南省周邊的海島和西沙的海島，重點發(fā)展以休閑度假為主的旅游業(yè)。

5.7 海島能源與資源開發(fā)政策

無居民海島缺水、缺電，將給海島開發(fā)帶來很大的不便，但海島上風(fēng)能、太陽能資源豐富，周圍又都是海水，應(yīng)該因地制宜鼓勵發(fā)展風(fēng)能、太陽能等清潔的可再生能源，建設(shè)海水淡化工程，并盡量利用風(fēng)能、太陽能發(fā)電淡化海水。建設(shè)海島地表淡水收集、儲存系統(tǒng)和地下淡水儲存庫，提高海島淡水的利用率；加大海島污水的處理與回用力度。對于這些建設(shè)項目，可以在項目建設(shè)時給予補助，營運期間給予稅收減免或運行費用補貼等政策。

5.8 基礎(chǔ)設(shè)施投資補助政策

海島的碼頭道路等基礎(chǔ)設(shè)施差，甚至多數(shù)島嶼還沒有這些設(shè)施，這些都加大了項目投資費用，增加了投資風(fēng)險，而建設(shè)這些基礎(chǔ)設(shè)施的難度和費用比陸地要高很多，因此，政府可以在島內(nèi)碼頭、道路、供電、供水和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予特殊的優(yōu)惠政策，如在財政補助、稅收減免和銀行貸款等方面給予優(yōu)惠。

5.9 海島保護補助政策

海島自然條件差，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)系統(tǒng)受損后修復(fù)難度更大，修復(fù)費用更高，政府除提供必要的技術(shù)支持外，資金方面也要給予支持。海島上珍稀動植物、自然景觀和歷史遺跡等的保護，因自然或人為原因損壞的特殊用途海島的整治和修復(fù)，主要應(yīng)由政府主導(dǎo)并承擔(dān)費用。也可以鼓勵個人積極參與生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)的活動，由此產(chǎn)生的收益主要由投資人獲得。

6 保障措施

6.1 健全組織機構(gòu)，加強海島管理

建議各省、自治區(qū)、直轄市組建一個跨部門的海島管理領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負責(zé)制定海島開發(fā)的方針政策，協(xié)調(diào)與其他部門的關(guān)系。?。ㄗ灾螀^(qū)）海洋漁業(yè)廳下設(shè)專門的海島管理部門，充實管理隊伍，主要負責(zé)編制海島功能區(qū)劃和開發(fā)利用規(guī)劃，尤其是無居民海島開發(fā)利用的具體工作，落實海島開發(fā)政策的實施。

6.2 完善法規(guī)制度，規(guī)范海島管理

各省、自治區(qū)、直轄市按照海島開發(fā)利用與保護的法規(guī)與制度，制定無居民島開發(fā)開放的政策，保障投資人的利益和權(quán)利。盡快編制地方海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃，確定每個島嶼的開發(fā)利用功能，選擇合理開發(fā)利用方式，規(guī)范海島使用秩序，嚴禁非法利用無居民海島項目。盡快理順無居民海島的管理職權(quán)，由各級海洋行政主管部門負責(zé)無居民海島的管理，避免因職責(zé)不清所導(dǎo)致的無居民海島管理的混亂。

6.3 采取靈活措施，促進海島開發(fā)

無居民海島開發(fā)可以推行市場運作方式。允許各地采用相對靈活的政策，在不違背國家法律法規(guī)的前提下，制定一些更加開放優(yōu)惠的政策。由政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排，將一批無居民海島出讓給開發(fā)商，對無居民海島進行開發(fā)利用。也可以學(xué)習(xí)其他地區(qū)招商引資采用“三通一平”的做法，對一些開發(fā)條件比較好的無居民海島，先由政府投資或引資建設(shè)碼頭和道路，解決海島的水、電、路、交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施問題，再將要建設(shè)的地塊或整島進行出讓。

6.4 加強海島保護，保證可持續(xù)發(fā)展

為防止海島受到無法逆轉(zhuǎn)的破壞性開發(fā)，海島的保護必須先于開發(fā)、開放進行考慮。重視海島生態(tài)環(huán)境保護和資源利用技術(shù)的研究［9］。海島的開發(fā)利用要本著海島環(huán)境資源可持續(xù)性發(fā)展的原則，對于一些有著良好自然資源優(yōu)勢的海島，允許在科學(xué)規(guī)劃、充分論證的前提下進行適度的海島開發(fā)活動，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進步。同時，要在開發(fā)中科學(xué)保護，實施嚴格的管理，以確保海島生態(tài)環(huán)境不會因過度開發(fā)受到損害，維持海島地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。特別要嚴格保護領(lǐng)?；c島，使國家海洋權(quán)益和國防安全得到有效保障。

7 結(jié)束語

海島具有獨特的區(qū)位和優(yōu)勢，《海島法》實施后，隨著第一批無居民海島使用名錄的公布，在社會上掀起一股海島開發(fā)的熱潮，但海島的開發(fā)利用存在諸多限制因素。應(yīng)吸收國內(nèi)外的經(jīng)驗，充分利用海島優(yōu)勢，不斷完善海島開發(fā)與保護的配套制度，制定合理的開發(fā)開放政策和保障措施，才能加快海島的開發(fā)開放步伐，促進海島地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

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