孟國碧

（廣東商學院 法學院，廣東 廣州510320）

歐盟普惠制中的特殊激勵安排指當受惠國在人權、勞工保護、環(huán)境保護、反毒品生產和販賣等方面滿足了給惠國所附的條件時，其某些產品將享受到更優(yōu)惠的待遇。2005年歐盟實施新的普惠制方案，將特殊激勵安排改為“鼓勵可持續(xù)發(fā)展和良好治理的特殊安排”（Special Incentive Arrangement for Sustainable Development and Good Governance，簡稱GSP+）。在“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”中，2004年歐共體的敗訴使GSP+引起廣泛關注。在該案中，印度認為歐共體普惠制方案中的“毒品安排”違反了1994年GATT第1條第1款關于最惠國待遇的規(guī)定，且不能以授權條款作為抗辯理由。2003年1月27日，專家組建立。2003年12月1日，專家組提交報告。專家組的報告支持印度的指控，裁定歐共體的“毒品安排”構成對印度在GATT項下利益的喪失或減損。歐共體就專家組的報告提出上訴。上訴機構以歐共體“毒品安排”缺乏透明度和沒有提供足夠的程序保證為由裁定其與授權條款不符。2004年4月7日，上訴機構提交報告，2004年4月20日WTO爭端解決實體（DSB）通過上訴機構報告和經修改的專家組報告。2010年歐盟因斯里蘭卡未滿足GSP+中的人權條件而暫時撤回了對其優(yōu)惠，使GSP+引起全球關注。2011年歐盟委員會提出了修訂現行普惠制方案的多項建議，意在放寬GSP+的條件，從而鼓勵更多的發(fā)展中國家申請加入GSP+，使GSP+再次成為全球關注的焦點。[1]

GSP+的受惠國享受優(yōu)惠待遇并不是無條件的，受惠國要享受到特別優(yōu)惠待遇，必須滿足GSP+所附條件。根據歐盟第四個普惠制方案（2005-2008年）、第五個普惠制方案（2006-2011年）及2011年普惠制最新修訂方案，受惠國須滿足的實質條件包括：（1）須為經濟脆弱國家；（2）須批準并執(zhí)行理事會條例附件三A部分所列16個“核心人權和勞工權利公約”和B部分所列11個有關環(huán)境保護和良好治理的國際公約中的至少7個。

GSP+作為普惠制的一種優(yōu)惠安排，必須符合WTO“授權條款”的要求，否則就違反了WTO項下的義務。“授權條款”第2（a）段、第2（a）段的腳注3、第3（c）段、第5條是普惠制的核心內容，根據這些條款，普惠制的實施必須滿足以下條件：（1）普遍的；（2）非歧視的；（3）“非互惠的”；（4）且應該被設計為“以積極地應對發(fā)展中國家的發(fā)展、財政和貿易需要”。對于這些要求，在GATT成員方當初談判“授權條款”時，各方為了消除分歧，盡快達成一致，都采用了比較模糊的字眼，從而導致理解上的分歧和適用上的困難，最終導致學界得出相互矛盾的結論，如有人認為GSP+完全不符合授權條款的要求，[2]有人認為不能全盤否定其合法性，[3]甚至出現“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”中專家組和上訴機構解釋上的分歧。因此，探討GSP+所附實質條件的合法性及其對中國的啟示，具有重大的理論和現實意義。

一、GSP+形式上符合授權條款“非歧視的”要求

如何理解“非歧視的”，在“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”中，印度認為“歧視”具有中性的區(qū)別不同類別的人和事的含義；歐共體則認為“歧視”是指給予不同類別的人和事不同的待遇。[4]專家組認定“非歧視的”要求無差別地向所有發(fā)展中國家提供相同的關稅優(yōu)惠?！盵5]上訴機構認為，給惠國必須對所有處于相似地位的受惠國提供相同的關稅待遇。[6]但這并不必然意味著應向“所有”發(fā)展中國家提供“相同的”關稅優(yōu)惠，也可以解釋為給惠國可以對發(fā)展中國家加以區(qū)別對待，只要這種區(qū)別符合授權條款列出的各項條件。[7]從該案中可以看到，對“非歧視的”要求有兩種理解，一種是印度和專家組理解的“絕對非歧視的”要求，另一種是歐盟和上訴機構理解的“相對非歧視的”要求。

（一）GSP+不符合“絕對非歧視的”要求

如果按照“絕對非歧視的”要求來判斷，則歐盟整個普惠制都不符合授權條款的要求，是非法的，那么普惠制將不復存在。GSP+當然也不符合授權條款的規(guī)定，也是非法的。因為歐盟從第二個普惠制方案開始，就區(qū)分不同的發(fā)展中國家給予不同的關稅優(yōu)惠。如果認定現有的普惠制是非法的，可能導致出現以下情況：（1）發(fā)達國家完全放棄普惠制。因為普惠制并不是發(fā)達國家的一項法定的義務，如果它們認為普惠制的存在會嚴重危害自己的利益，則很可能放棄。（2）修改普惠制，使其合法。發(fā)達國家不再在普惠制方案中施加任何條件，必須向所有發(fā)展中國家提供相同的優(yōu)惠待遇。但這樣做會嚴重危害發(fā)達國家的利益。[8]（3）以完全放棄普惠制方案來威脅發(fā)展中國家參加關于非貿易條件的談判。這可能使發(fā)達國家通過達成“雙邊協(xié)定”或“區(qū)域協(xié)定”使普惠制方案中的非貿易條件“合法化”。[9]顯然，（1）、（3）兩種情況是發(fā)展中國家不愿看到的，（2）是不可能的?；蛟S正是考慮到這一點，在“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”中，上訴機構才采納了“相對非歧視”的解釋，從而在事實上形成了對發(fā)展中國家有利的結果。

（二）GSP+形式上符合“相對非歧視的”要求

要判斷GSP+是否符合“相對非歧視的”要求，關鍵在于理解什么是“處于相似地位”的國家和“處于相似地位”的國家是否獲得了“相同”待遇。為此，GSP+必須同時滿足兩個條件：一是受惠國處于相似地位；二是受惠國享有享受相同待遇的權利。

關于“處于相似地位”的國家這一條件，在“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”中上訴機構并沒有給出明確的標準。根據授權條款第3（c）段分析，判斷受惠國是否處于相似地位，要看是否存在一個國際組織通過的多邊文件，其中的標準或內容被發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同認為是“可接受的”。[10]就GSP+而言，要看其要求受惠國批準并實施的27個國際公約是否在《建立世界貿易組織協(xié)定》或國際組織通過的多邊文件的范圍之列。

根據GSP+的規(guī)定，受惠國需滿足兩個條件：一是屬經濟脆弱國家，所謂經濟脆弱國家指第980/2005號條例第9條第3款中限定的低收入和中等收入的、出口體制單一的、對歐共體僅出口少量產品的國家。二是批準和執(zhí)行附件三中所列舉的27個國際公約，其中，8個是關于勞工權利保護的、8個是關于人權保護的、7個是關于環(huán)境保護的、3個是關于反毒品生產和販賣的、1個是關于反腐敗的。

就“經濟脆弱國家”這一標準而言，判斷經濟脆弱國家的三項標準中第一項是根據世界銀行的標準，符合“相互可接受的”這個要求，其他兩項標準是否能被發(fā)達國家和發(fā)展中國家認為是“相互可接受的”還有待確定。

就與勞工權利保護相關的8個國際公約而言，它們是國際勞工組織關于保護結社自由權、集體談判權、禁用童工、禁止強迫勞動、非歧視等方面的國際公約，不能否認其存在“被廣泛認可的特定需要”。

就人權保護的7個國際公約和環(huán)境保護的7個國際公約而言，有學者指出，其中的《反種族隔離公約》，歐盟有2/3的成員沒有批準，《反種族屠殺公約》馬耳他沒有批準，圍繞《卡塔赫納生物安全議定書》存在突出的矛盾和爭端。因此，這些公約根本不考慮發(fā)展中國家的利益和國際社會的共識，很難被認為代表了“一項被廣泛認可的特定需要”，違背了上訴機構所要求的“互相可以接受的”這一標準。[12]但筆者以為，上述理由不是很充分。以《卡塔赫納生物安全議定書》為例，盡管在談判時有代表不同觀點的五類國家集團，其最終文本的達成也是談判各方的妥協(xié)，而不是各派觀點的一致。但是該《議定書》主要由發(fā)展中國家和轉基因生物進口國家推動而成。[11]另外，各公約的締約國都很廣泛，中國都是這些公約的締約國。如果以該學者的標準來衡量，有關勞工權利保護的8個國際公約，發(fā)達國家和發(fā)展中國家也存在激烈的矛盾和沖突，也不符合上訴機構的客觀標準。那么，27個國際公約中恐怕沒有一個存在“一項被廣泛認可的特定需要”。

就反毒品安排的3個國際公約而言，在“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”中，上訴機構沒有給出結論。但從3個公約的內容來看，禁毒是符合人類的長遠發(fā)展和根本利益的，也與發(fā)展中國家的利益基本一致。因此，應當被認定為存在被廣為認可的“發(fā)展、財政和貿易需要”。

另外，自“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”后，歐共體吸取“毒品安排”的教訓，積極地修改特殊激勵安排的相關程序規(guī)定，不僅有申請機制，還設置了暫時撤回機制，從而使GSP+滿足了第二個條件。

綜上所述，GSP+要求受惠國批準和執(zhí)行的27個國際公約，都是國際組織通過的多邊文件，而且絕大多數公約中確定的原則都是被南北雙方承認和認可的，或者體現在《建立世界貿易組織協(xié)定》中的，很難否認其存在“被廣為認可的特定需要”。

二、GSP+表面上符合授權條款的“非互惠的”要求

國內學者認為，要分析GSP+是否符合授權條款“非互惠的”的要求，必須解決以下兩個問題：一是“非互惠”原則是否適用于非貿易領域。二是所附條件是否與受惠國的發(fā)展、財政和貿易需要相符。

（一）“非互惠的”的適用范圍對判斷GSP+的合法性沒有實質影響

就第一個問題而言，國外學者有兩種觀點。一種認為在GATT的法律與實踐中，互惠原則僅適用于締約方之間旨在降低貿易壁壘的談判，因此作為互惠原則例外的非互惠原則也應只適用于貿易措施。[12]另一種認為非互惠原則的適用范圍很廣，不限于降低貿易壁壘的措施。[13]國內學者普遍認為，非互惠原則也可適用于非貿易措施領域。[12]筆者以為，非互惠原則是否適用于非貿易領域，對判斷GSP+所附條件是否符合非互惠原則沒有本質的影響。因為，即使非互惠原則不適用于非貿易領域，發(fā)達國家在普惠制中也可以附加非貿易條件，只是不能任意附加非貿易條件而已。因為根據授權條款第5條的規(guī)定，無論是貿易條件還是非貿易條件，都“不能與受惠國的發(fā)展、財政和貿易需要不符”。即使非互惠原則適用于非貿易領域，也并不意味著發(fā)達國家不能附加任何條件，因為根據授權條款第5條的規(guī)定，只要這些條件“與受惠國的發(fā)展、財政和貿易需要相符”，就符合“非互惠的”要求。因此，判斷所附條件是否符合授權條款第5條規(guī)定的“非互惠的”要求，關鍵在于第二個問題，即給惠國所附條件是否符合受惠國的發(fā)展、財政和貿易需要。國內學者在分析“非互惠的”原則時，實際上也不是在探討能否附加條件，而是在討論所附條件是否合法。

（二）GSP+所附條件表面上符合“受惠國的發(fā)展、財政和貿易需要”

GSP+所附條件是否符合“受惠國的發(fā)展、財政和貿易需要”，首先要分析發(fā)展中國家是否有相應的“發(fā)展、財政和貿易需要”。根據第一部分的分析，GSP+所附條件中，勞工權利保護、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展、反毒品安排等方面，發(fā)展中國家都存在相應的“發(fā)展、財政和貿易需要”。

因此，從表面上看，GSP+符合授權條款“非互惠的”兩個要求。

三、GSP+的制度設計符合授權條款的“積極地應對”要求

（一）GSP+的制度設計滿足“積極地應對”要求

GSP+符合授權條款“非歧視的”、“非互惠的”要求，并不意味著其就是合法的，因為授權條款第3條對普惠制還附加了三個條件，其中（a）和（b）兩個條件都容易滿足和掌握，也容易判斷，在理解上也不存在歧義，關鍵是（c）所施加的條件，即：“該類優(yōu)惠待遇在由發(fā)達締約方向發(fā)展中國家提供的情況下，其應該被設計為并且，如果需要，應予以修改，以積極地應對發(fā)展中國家的發(fā)展、財政和貿易需要”。如何判斷所提供的優(yōu)惠是為了“積極地應對”發(fā)展中國家的需要？即受惠國所受益的額外的關稅優(yōu)惠，是否就有效解決了受惠國在人權、勞工權利保護、環(huán)境保護和良好治理等方面的需要和問題？

GSP+設計目的是為了積極地應對發(fā)展中國家的需要。歐盟在其理事會第980/2005、732/2008號條例的前言中都寫到，發(fā)展中國家因為出口不夠多樣化，融入國際貿易體系是脆弱的，因而缺乏承擔特殊責任和負擔的能力，但是由于批準和執(zhí)行關于人權和勞工權利，環(huán)境保護和良好治理的核心國際公約，所以應受益于額外的關稅優(yōu)惠。但GSP+的實施效果卻偏離了該制度設計的初衷。

（二）GSP+的實施效果不滿足“積極地應對”要求

從GSP+自2005年以來的實施效果上看，其對受惠國的影響既有積極的一面，也有消極的一面。積極的一面表現在，受惠國從中獲得了歐盟市場的有利市場競爭地位，出口量大幅增加，出口產品多樣化。據統(tǒng)計，斯里蘭卡是GSP+下南亞地區(qū)唯一受惠國，2007年因該方案，成衣銷往歐盟驚人地增長22%。消極的一面表面在，因為受惠國批準和實施的27個國際公約，在申請和實施的過程中要接受歐盟的審查、監(jiān)督和評估，而歐盟在審查和監(jiān)督時完全可以采用自認為方便的標準和程序來判斷申請國是否滿足其所羅列的條件。而歐盟的標準和條件，并不是被廣泛認可的，從而導致受惠國為實施相關國際公約付出了高昂的代價，甚至由歐盟對其內政指手劃腳。如2010年歐盟根據歐盟委員會的報告暫停了斯里蘭卡享受GSP+下的優(yōu)惠，而歐盟委員會報告的信息來源是聯(lián)合國的報告、聲明和信息，以及來自包括非政府組織在內的其他相關渠道可獲得的官方報告和信息。這表明并沒有一個國際公認的判斷標準，那么斯里蘭卡所付出的代價有可能是內政被干涉。

以上分析表明，GSP+制度設計的目的是“積極地應對發(fā)展中國家的發(fā)展、財政和貿易需要”，但其實施效果并非如此。而授權條款的要求是“其應該被設計為”，指的是制度設計本身，而不是實施的效果。作為受惠國不能對該制度本身提出質疑，而只能針對審查、評估和監(jiān)督標準提出質疑。因此，要以GSP+不能“積極地應對發(fā)展中國家的發(fā)展、財政和貿易需要”為由，否認其合法性，是非常困難的。

四、GSP+事實上的合法存在對我國的啟示

上述分析表明，GSP+在形式上符合授權條款非歧視的、非互惠的、“積極地應對”要求，是合法的。自2004年“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”歐盟敗訴后，歐盟又針對WTO上訴機構的裁決，從實質要件和程序要件兩方面對GSP+進行了全面的修改，如果沒有受惠國對其合法性提出質疑，GSP+將長期在事實上合法存在。這將對包括中國在內的發(fā)展中國家產生深遠的影響，因此，我們必須未雨綢繆，積極應對。

盡管我國不是GSP+的受惠國，但我國必須充分掌握其發(fā)展動態(tài)，并在國際多邊貿易談判、自由貿易安排等方面對非經濟條件對貿易的影響予以充分重視并積極應對。

（一）在國際多邊貿易談判領域

在WTO成立后啟動的新一輪多邊貿易談判，即多哈回合談判中，發(fā)達國家已提出將人權、勞工標準、環(huán)境等非經濟因素與貿易掛鉤。盡管由于多方面的原因多哈回合談判至今未取得任何實質性的結果，但多邊貿易談判的失敗并未使歐盟、美國等發(fā)達國家放慢將非經濟因素與國際貿易掛鉤的步伐。歐盟2011年修訂GSP+，擴大受惠國的范圍；歐盟、美國在雙邊或區(qū)域貿易協(xié)定中繼續(xù)推行其在GSP+下的條件，如歐洲—地中海自由貿易區(qū)、日本—印度自由貿易協(xié)定、美洲自由貿易區(qū)、歐盟—韓國自由貿易協(xié)議等已將非經濟因素與貿易掛鉤。這些只是表明歐盟等只是暫時改變策略，一旦時機成熟，它們仍然會不遺余力地在多邊談判中推行自己的主張。人權、勞工標準、環(huán)境保護等一貫是南北雙方激烈爭論的領域，將其與國際貿易掛鉤，對廣大發(fā)展中國家影響深遠。我國作為一個發(fā)展中的大國，應當積極地參與多邊貿易談判，并積極主導游戲規(guī)則的制定，為發(fā)展中國家爭取更多的權利和保障，做出一個大國應有的貢獻。

（二）在自由貿易安排方面

雖然我國既不是GSP+的給惠國，也不是GSP+的受惠國，但我國自2001年以來積極推行自由貿易安排。至2012年4月，中國正與五大洲的28個國家和地區(qū)建設15個自貿區(qū)。其中，已經簽署了10個自貿協(xié)定，正在商建的自貿區(qū)有5個。同時，中國已經完成了與印度的區(qū)域貿易安排聯(lián)合研究，與韓國結束了自貿區(qū)聯(lián)合研究，正在開展中日韓自貿區(qū)官產學聯(lián)合研究。此外，中國還加入了《亞太貿易協(xié)定》。在某些特殊場合也會給予一些最不發(fā)達國家提供優(yōu)惠，如2006年11月的中非合作論壇上，我國宣布要進一步向與我國有外交關系的非洲最不發(fā)達國家開放市場，將這些最不發(fā)達國家在中國市場享受零關稅優(yōu)惠的商品的范圍由原來的190個稅目擴大到440多個。因此，我國在自由貿易安排方面如何處理非經濟因素與貿易的關系，是一個亟待解決的問題。事實上，我國已面臨過類似問題，如2005年《中國—智利自由貿易協(xié)定》第108條就明確了雙方同意將在環(huán)境與勞工權利方面進行合作，但沒有規(guī)定具體的合作條款。2011年1月28日，在中國與瑞士自由貿易區(qū)談判啟動儀式上，瑞方就希望與中方密切合作，積極推動談判進程，力爭達成一個包括貨物貿易、服務貿易、知識產權保護、投資促進、能源、環(huán)保等廣泛內容的自由貿易協(xié)議。對此，我們不能總是回避，必須積極面對；也不能效仿歐盟、美國的做法，將人權、勞工、環(huán)保等作為一種貿易壁壘，并以此干涉他國內政。而只能在平等互利的基礎上進行談判，區(qū)分各自的實力，承擔不同的責任。為此，可以不將國際貿易與非經濟因素直接掛鉤，先簽署自由貿易協(xié)議，再就勞工、環(huán)境和良好治理進行談判，單獨簽訂協(xié)議。這樣既能給各方提供一個良好的競爭環(huán)境，又能促進勞工標準、人權、環(huán)境和管理的發(fā)展，更不會有貿易壁壘的嫌疑。

［1］孟艷.歐盟調整普惠制誰損誰益？［N］中國財經報，2011-06-09（4）.

［2］師永義，李青.WTO體系下歐盟現行普惠制合法性研究［J］.世界貿易組織動態(tài)與研究，2010，（4）.

［3］劉勇．普惠制的法律困境與未來之路——以印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案為例［J］．上海商學院學報，2008，（1）：31-34.55.

［4］“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”上訴機構報告［Z］.第151段.

［5］“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”專家組報告［Z］.第161段.

［6］“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”上訴機構報告［Z］.第154段.

［7］“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”上訴機構報告［Z］.第156段.

［8］World Trade Law.net，Dispute Settlement Commentary（DSC）：Appellate Body Report，European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries［EB/OL］.http：//www.worldtradelaw.net/dsc/ab/ec-preferences（dsc）（ab），2011-12-31.

［9］Yvonne Apea and Gregory Shaffer，Institutional Choice in the Generalized System of Preferences Case：Who Decides the Conditions for Trade Preferences?The Law and Politics of Rights，Journal of World Trade，2005：999.

［10］“印度訴歐共體關稅優(yōu)惠案”上訴機構報告［Z］.第163段.

［11］中國環(huán)境保護部.聯(lián)合國《卡塔赫納生物安全議定書》相關 背 景［EB/OL］.http：//www.zhb.gov.cn/ztbd/swdyx/bjjs/200505/t20050519_66694.htm，2011-08-31.

［12］Lorand Bartels，The WTO Enabling Clause and Positive Conditionality in the European Community's GSP Program［J］.Journal of International Economic Law，2003，（6）：527-530.

［13］Peter M.Gerhart and Archana Seema Kella，Power and Preferences：Developing Countries and the Role of the WTO Appellate Body，North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation，2005，（30）：559-562.