摘要：全球深海資源政策主要通過國際公約和國內(nèi)立法體現(xiàn)。《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)國際海底區(qū)域的資源勘探開發(fā)問題作出了明確的規(guī)定。美國、英國、法國、日本等國均在20世紀(jì)80年代初出臺(tái)了深海海底礦物資源立法，之后，發(fā)展中國家開始進(jìn)行深海資源勘探開發(fā)的本國立法?！禕BNJ協(xié)定》的開放簽署以及批準(zhǔn)實(shí)施，將可能間接影響深海資源的開發(fā)與管理。對(duì)中國而言，需要明確《BBNJ協(xié)定》下中國深海資源政策方向，開展現(xiàn)有政策評(píng)估，關(guān)注深海資源勘探開發(fā)與環(huán)境保護(hù)，完善深海立法，構(gòu)建深海產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的政策體系，積極參與深海資源勘探開發(fā)事務(wù)的國際合作，為全人類海洋可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：深海政策；國際公約；國內(nèi)立法；環(huán)境協(xié)同；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中圖分類號(hào)：D993.5" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A"文章編號(hào)：2096-028X（2024）02-0053-11

深海作為地球上最大的未知區(qū)域，蘊(yùn)藏著人類社會(huì)未來發(fā)展所需的各種資源和能源，被譽(yù)為21世紀(jì)人類可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略“新疆域”。在全球海洋共同管理、海洋資源共享的時(shí)代背景下，一些海洋大國早已作出對(duì)深海資源勘探開發(fā)的戰(zhàn)略部署，并依據(jù)國際法進(jìn)行相關(guān)國內(nèi)立法。同時(shí)，作為全球海洋治理的核心安排，《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（Agreement Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，簡稱《BBNJ協(xié)定》）在國際上得到了廣泛認(rèn)同，并于2023年9月20日開放簽署，為全球海洋治理提供了一個(gè)重要的合作框架?！禕BNJ協(xié)定》覆蓋了諸多核心議題，包括海洋遺傳資源的獲取與分享、海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立、環(huán)境影響評(píng)估、能力建設(shè)以及海洋技術(shù)的轉(zhuǎn)讓等，為全球海洋治理提供了進(jìn)一步的規(guī)范與指導(dǎo)。[ZW（1]參見薛桂芳：《“海洋命運(yùn)共同體”理念：從共識(shí)性話語到制度性安排——以BBNJ協(xié)定的磋商為契機(jī)》，載《法學(xué)雜志》2021年第9期，第57頁。位于國家管轄范圍以外的海域被稱為ABNJ（Areas Beyond National Jurisdiction），涵蓋了各國200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（Exclusive Economic Zone）之外的海域和國際海底區(qū)域。依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）的規(guī)定，這些區(qū)域不受任何單一國家的主權(quán)管轄，而是由國際社會(huì)共同管理和利用。ABNJ主要由兩部分組成：公海與國際海底區(qū)域，蘊(yùn)藏著豐富的海洋資源，為人類提供了寶貴的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科學(xué)和糧食安全效益。參見黃碩琳、邵化斌：《全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢(shì)與特點(diǎn)》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第4期，第70頁。從全球角度看，隨著各國加大碳中和的努力，預(yù)計(jì)全球?qū)δ承╆P(guān)鍵礦物的需求可能在未來幾十年內(nèi)增加400%至600%，在全球迅速尋求碳中和的總體目標(biāo)背景下，深海礦產(chǎn)資源有助于滿足全球?qū)﹃P(guān)鍵礦物的迫切需求。此外，深海礦產(chǎn)資源開發(fā)被視為可以繞過與陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)的某些風(fēng)險(xiǎn)的替代路徑。例如，由于開采活動(dòng)將完全在海上進(jìn)行，不太可能與陸地社區(qū)附近的礦場(chǎng)的環(huán)境危害（如毀林和淡水污染）有關(guān)。

深海礦產(chǎn)資源開發(fā)是解決中國長期依賴戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源問題的重要措施，《BBNJ協(xié)定》開放簽署后，深海資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求被高度重視，加之中國在深海資源勘探開發(fā)技術(shù)、全球合作參與上仍存在一定的不足，研究世界各國深海資源勘探開發(fā)相關(guān)法規(guī)及政策動(dòng)向，對(duì)推進(jìn)中國深度參與全球海洋治理，優(yōu)化中國深海資源勘探開發(fā)政策和立法，掌握深海資源制度構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)具有重要意義。

一、深海資源政策界定與理論基礎(chǔ)

中國于2016年通過了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（簡稱《深海法》），該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱深海海底區(qū)域，是指中華人民共和國和其他國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土?！边@里的“深海海底區(qū)域”與ABNJ的國際海底區(qū)域?qū)儆谕环懂?，因此，深海資源既包括深海海底資源，也包括公海海域資源。筆者的深海資源政策研究基于《深海法》的范圍界定而展開。

（一）《BBNJ協(xié)定》背景下的深海資源政策界定

深海資源開發(fā)需要在當(dāng)前的國際法律框架中形成一定的制度規(guī)范?！禕BNJ協(xié)定》主要聚焦于海洋生物多樣性的保護(hù)與可持續(xù)利用，參見鄭苗壯、劉巖、裘婉飛：《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性焦點(diǎn)問題研究》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期，第62頁。在全球的海洋治理策略中，海洋資源的開發(fā)與利用往往需要在生物多樣性的保護(hù)與資源的可持續(xù)性之間尋求均衡，《BBNJ協(xié)定》為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了重要的法律框架和指導(dǎo)，參見唐議、王儀：《評(píng)BBNJ協(xié)定下建立劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)》，載《武大國際法評(píng)論》2023年第5期，第2頁。如海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立、環(huán)境跨界影響評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建等，協(xié)定實(shí)施后將增強(qiáng)諸多組織和利益攸關(guān)方所開展的海洋相關(guān)活動(dòng)的一致性、協(xié)調(diào)性，可以對(duì)公海及國際海底區(qū)域的活動(dòng)進(jìn)行更全面的管理。

基于以上分析，《BBNJ協(xié)定》下深海資源政策一般指的是全球、區(qū)域和國家在國家管轄外國際海底區(qū)域和公海在資源勘探開發(fā)實(shí)施中的目標(biāo)導(dǎo)向、法治保障和體制建設(shè)的系統(tǒng)集成。從政策框架分析，范疇上包括深海權(quán)益、深海產(chǎn)業(yè)、深海科技、深海生態(tài)環(huán)境以及海洋軍事力量配置、海洋體制機(jī)制建設(shè)等，其核心目標(biāo)就是通過政策制定提升一個(gè)國家在國際海底區(qū)域和公海治理中的話語權(quán)和制度性權(quán)利。在上述政策范疇內(nèi)，深海權(quán)益獲取是深海資源政策的主導(dǎo)因素，經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制則是其中的重要支撐環(huán)節(jié)，因此，深海權(quán)益和深海戰(zhàn)略是深海資源政策研究的主導(dǎo)變量。參見王書明、楊國蕾：《深海治理概念與主題研究進(jìn)展——基于我國深海政治與政策研究文獻(xiàn)的解讀》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第4期，第51頁。

隨著人類活動(dòng)的影響加深，國家管轄范圍以外海域和近海同樣面臨著污染、氣候變化和生物多樣性喪失帶來的諸多壓力，《BBNJ協(xié)定》在經(jīng)60個(gè)國家開放簽署并在國內(nèi)通過生效后，將可能間接影響深海資源的開發(fā)與管理。全球各國在《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》（簡稱《開發(fā)規(guī)章》）制定開始后，不斷提出諸如開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題。世界海洋國家對(duì)深海資源開發(fā)的態(tài)度不一，需要在理論上構(gòu)建深海戰(zhàn)略性資源開發(fā)與保護(hù)的分析框架。中國作為主要的談判參與國和簽字國，應(yīng)當(dāng)從價(jià)值判斷、構(gòu)成要素以及關(guān)聯(lián)問題等方面作出有效回應(yīng)。

（二）深海資源政策的理論基礎(chǔ)

深海政策相比其他海洋政策具有特殊性，《深海法》規(guī)定的深海海底資源開發(fā)區(qū)域是在國家管轄范圍以外的海域，資源權(quán)屬具有公共性，勘探開發(fā)難度大、技術(shù)要求高，面對(duì)全球海洋大變局的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，深海戰(zhàn)略性資源勘探開發(fā)的政策研究可以傳承人類共同遺產(chǎn)保護(hù)的價(jià)值理念，促進(jìn)世界各國對(duì)海洋共同遺產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境合力保護(hù)，為全球各國在海洋可持續(xù)發(fā)展方向上提出了共同努力的目標(biāo)。一是基于系統(tǒng)理論與協(xié)同理論，重構(gòu)海洋文明意識(shí)和行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人海和諧的發(fā)展理念。海洋孕育哺育著人類，人類應(yīng)當(dāng)尊重海洋價(jià)值，優(yōu)化對(duì)海洋資源的保護(hù)，反哺而非傷害海洋?！豆s》提出“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來加以考慮”。深海資源勘探開發(fā)政策構(gòu)建上注重“環(huán)境協(xié)同”，形成資源保護(hù)政策，是對(duì)海洋命運(yùn)共同體理念下海洋生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步闡釋和傳承。二是基于全球治理理論，推動(dòng)人類共同繼承遺產(chǎn)原則的發(fā)展，為全球海洋可持續(xù)發(fā)展展現(xiàn)中國方案，作出中國表率。中國開展深海調(diào)查的歷史可以追溯到20世紀(jì)70年代，20世紀(jì)80年代中國開始在國際海底開展系統(tǒng)的多金屬結(jié)核資源勘查活動(dòng)，正式加入了深海資源的開發(fā)隊(duì)伍。對(duì)中國而言，深海海底區(qū)域資源開發(fā)政策問題研究在完善中國深海資源勘探開發(fā)政策體系、彌補(bǔ)深海規(guī)則的國際話語權(quán)上有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。目前，協(xié)定仍然是一個(gè)框架性的內(nèi)容，需要在未來的國際海底區(qū)域開發(fā)規(guī)章完善、海洋保護(hù)區(qū)制度落實(shí)、資源開采和環(huán)境保護(hù)的協(xié)同等問題上開展機(jī)制上的商討。深海政策研究將秉承人類共同繼承遺產(chǎn)原則，加強(qiáng)深海戰(zhàn)略性資源勘探開發(fā)中的國際合作、幫助提升發(fā)展中國家能力建設(shè)，為全球海洋可持續(xù)發(fā)展作出中國貢獻(xiàn)。參見全永波、金紀(jì)嵐：《優(yōu)化涉海資源保護(hù)開發(fā)制度》，載《中國自然資源報(bào)》2023年11月3日，第3版。

（三）國際公約下的深海資源政策

全球深海資源政策主要通過國際公約和國內(nèi)立法體現(xiàn)?！豆s》對(duì)國際海底區(qū)域的資源勘探開發(fā)問題作出了明確的規(guī)定，明確了締約國對(duì)本國公民、法人在深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)行為的擔(dān)保義務(wù)，參見張輝：《國際海底區(qū)域開發(fā)國之擔(dān)保義務(wù)研究》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期，第86頁。強(qiáng)調(diào)“國際海底區(qū)域及其資源為人類的共同繼承遺產(chǎn)”，任何國家、組織和個(gè)人不得據(jù)為私有。2016年至2019年，國際海底管理局先后出臺(tái)的四個(gè)版本的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》規(guī)定，環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃是申請(qǐng)開發(fā)計(jì)劃的必要條件，承包者需要基于計(jì)劃對(duì)開發(fā)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行管理以及實(shí)施監(jiān)測(cè)。Andrea Koschinsky amp; Luise Heinrich，et al.，Deep-Sea Mining：Interdisciplinary Research on Potential Environmental，Legal，Economic，and Societal Implications，Integrated Environmental Assessment and Management，Vol.14：672，p.679（2018）.

《公約》確立了進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的“平行開發(fā)制”。具體來講，勘探和開發(fā)“區(qū)域”資源的活動(dòng)應(yīng)由國際海底管理局的企業(yè)部進(jìn)行，或由締約國或在締約國擔(dān)保下的具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的國營企業(yè)、自然人、法人或符合條件的上述各方的組合與管理局以協(xié)作方式進(jìn)行?！豆s》第153條第1款規(guī)定，“區(qū)域”內(nèi)的勘探和開發(fā)活動(dòng)應(yīng)按照公約有關(guān)規(guī)定和管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序進(jìn)行。管理局在2000年、2010年和2012年就“區(qū)域”內(nèi)的三種礦產(chǎn)資源先后通過了三個(gè)勘探規(guī)章：《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》＼[ISBA/6/A/18（2000）＼]、2013年管理局對(duì)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》進(jìn)行了修訂，修訂后的規(guī)章文本參見管理局文件：《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》＼[ISBA/19/C/17（2013）＼]?！丁皡^(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》＼[ISBA/16/A/12/Rev.1（2010）＼]和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》＼[ISBA/18/A/11（2012）＼]?！豆s》以及國際海底管理局制定的這些法律文件為促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“區(qū)域”的有效治理奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。這些文件在實(shí)踐中也得到了承包者和擔(dān)保國的遵守。

《BBNJ協(xié)定》是一個(gè)“全面的全球制度，以更好地處理國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用”，參見《BBNJ協(xié)定》序言。因此，協(xié)定在以下幾個(gè)方面對(duì)深海資源政策進(jìn)行了一些規(guī)范。一是協(xié)定涉及的規(guī)制范圍。第一部分明確“國家管轄范圍以外區(qū)域”是指公海和“區(qū)域”。深海資源既包括深海海域中的“海洋遺傳資源”，也包括“區(qū)域”及國際海底礦物資源等。二是海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)定。協(xié)定第三部分提出“養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用需要保護(hù)的區(qū)域，包括通過建立一個(gè)劃區(qū)管理工具綜合系統(tǒng)，包括具有生態(tài)代表性且聯(lián)通良好的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，海洋保護(hù)區(qū)作為“為實(shí)現(xiàn)具體的（長期生物多樣性）養(yǎng)護(hù)目標(biāo)而指定和管理的地理上界定的海洋區(qū)域，并可酌情允許可持續(xù)利用，但須符合養(yǎng)護(hù)目標(biāo)”，對(duì)深海資源開發(fā)開采具有較大的約束性。三是環(huán)境影響評(píng)估。協(xié)定確定這一機(jī)制主要是為了防止海洋活動(dòng)的跨界環(huán)境影響，其中也包括“在國家管轄范圍內(nèi)的海洋區(qū)域的計(jì)劃活動(dòng)可能對(duì)國家管轄范圍以外的區(qū)域產(chǎn)生影響”，因此近海和深海的海洋活動(dòng)影響（甚至包括累積影響）均需要編制環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告。另外，“能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓”的重點(diǎn)為提升發(fā)展中國家的履約能力，也間接顧及深海資源開發(fā)的公平性問題。

二、全球深海資源現(xiàn)有立法與政策分析

全球關(guān)于深海資源的勘探開發(fā)于19世紀(jì)60年代開始起步。1872年至1876年英國“挑戰(zhàn)者”號(hào)進(jìn)行環(huán)球海洋調(diào)查時(shí)，第一次取得深海樣品，發(fā)現(xiàn)了深海軟泥和錳結(jié)核，深海資源開始步入國內(nèi)外學(xué)者的視野。參見朱岳年：《天然氣水合物：能源與環(huán)境科學(xué)的前沿問題》，載《科技導(dǎo)報(bào)》1998年第11期，第58頁。深海資源以其巨大的資源量、豐富的資源種類和獨(dú)特的資源價(jià)值，成為打破人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源瓶頸的重要依托。20世紀(jì)50年代后期，資源的爭(zhēng)奪極大地推動(dòng)深潛技術(shù)、深海探測(cè)技術(shù)和水下工程的飛速發(fā)展。美國于1964年提出“深海鉆探計(jì)劃”，是最早進(jìn)行深海研究和開發(fā)的國家。自20世紀(jì)90年代以來，發(fā)達(dá)國家對(duì)深海資源開發(fā)的投資力度不斷加大，全球范圍內(nèi)深海資源爭(zhēng)奪不斷升級(jí)。參見韓立民、姜秉國：《深海戰(zhàn)略資源開發(fā)促海洋強(qiáng)國建設(shè)》，載《海洋世界》2010年第10期，第10頁。因此，通過立法來保障深海資源的開發(fā)成為“藍(lán)色圈地”年代保障國家資源安全的重要途徑。

（一）全球海洋國家深海資源立法

美國、英國、法國、日本等國均在20世紀(jì)80年代初出臺(tái)了深海海底礦物資源立法。之后，發(fā)展中國家開始進(jìn)行深海資源勘探開發(fā)的本國立法，如斐濟(jì)、湯加、圖瓦盧、瑙魯?shù)葒议_始積極啟動(dòng)國內(nèi)立法程序，先后制定并出臺(tái)了本國的深海采礦法。Dhiana Puspitawati，Deep-Sea Mining Law in Indonesia：Challenges and Opportunities，in John Southalan amp; Raphael Heffron eds.，Proceedings of the 2018 International Conference on Energy and Mining Law（ICEML 2018），Atlantis Press，2018，p.76.自《公約》通過以來，各海洋強(qiáng)國不斷加緊強(qiáng)化深?？萍剂α坎⑸罨湓谲娛骂I(lǐng)域的運(yùn)用，制定利于本國發(fā)展的深海開發(fā)戰(zhàn)略?！丁皡^(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》的公布，使得各國開始注重“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)則中對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，參見王金鵬、王春娟、劉大海：《國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境管理規(guī)則制定與應(yīng)對(duì)》，載《海洋環(huán)境科學(xué)》2022年第4期，第610頁。大多數(shù)國家有關(guān)深海的政策一般集中于資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、科技發(fā)展等方面。

部分海洋國家立法如表1所示。

（二）全球海洋國家深海資源政策

近年來，各國深海資源勘探開發(fā)受技術(shù)提升、國家間競(jìng)爭(zhēng)加劇等因素影響，在深海資源政策制定上不斷提升和優(yōu)化。美國在其國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)了保持海洋探測(cè)、深海礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)領(lǐng)域世界領(lǐng)先地位，Milton Leitenberg，The Numbers Game or ‘Who’s on First？’，Bulletin of the Atomic Scientists，Vol.38：27，p.30（1982）.歐盟國家自實(shí)施“歐盟海洋知識(shí)2020”戰(zhàn)略以來，海洋探測(cè)觀測(cè)體系不斷發(fā)展和完善。Belén Martín Míguez amp; Antonio Novellino，et al.，The European Marine Observation and Data Network（EMODnet）：Visions and Roles of the Gateway to Marine Data in Europe，F(xiàn)rontiers in Marine Science，Vol.6：1，p.3（2019）.進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)達(dá)國家通過出臺(tái)開發(fā)計(jì)劃或項(xiàng)目優(yōu)化深海資源勘探開發(fā)政策。

部分海洋國家政策如表2所示。

梳理各國深海資源勘探開發(fā)政策后可以發(fā)現(xiàn)：第一，關(guān)于法律適用范圍和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在法律的適用范圍上，英國、日本、美國、俄羅斯、斐濟(jì)、奧地利、德國等國主要通過立法規(guī)范深海資源勘察、勘探、開發(fā)和科研活動(dòng)；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有的國家成立專門機(jī)構(gòu)，如德國設(shè)國家采礦、能源和地理辦公室，捷克設(shè)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易部，美國設(shè)國際海洋和大氣管理局，日本設(shè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部，法國由國務(wù)院管理，新西蘭設(shè)能源部，俄羅斯設(shè)地質(zhì)和深層土地利用管理局，等等。第二，關(guān)于從事深?；顒?dòng)主體的權(quán)利和義務(wù)。其中，就權(quán)利方面來說，有的通過許可證授予權(quán)利，有的利用開采許可證確認(rèn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)，有的明確申請(qǐng)后續(xù)許可的權(quán)利等。另外，就義務(wù)方面來說，各國的情況有所不同，主要包括明確以下義務(wù)：深?；顒?dòng)主體的安全保障，提供信息、保險(xiǎn)、資金，環(huán)境保護(hù)，消除損害影響，技術(shù)培訓(xùn)，緊急事件報(bào)告以及深海活動(dòng)主體不得妨礙其他用海合法活動(dòng)等。參見陸浩：《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)立法的理論與實(shí)踐》，載《中國人大》2016年第15期，第12頁。第三，關(guān)于通過立法采用的一些主要措施。一是環(huán)境保護(hù)措施是各國普遍采用的，也是《公約》對(duì)各締約國的特別要求。對(duì)此，美國、俄羅斯采用環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境預(yù)防的措施；庫克群島采用環(huán)境保證金、環(huán)境應(yīng)急計(jì)劃等手段；俄羅斯、法國、英國、捷克等國采用環(huán)境監(jiān)測(cè)、要求履行環(huán)保一般義務(wù)等措施。二是有關(guān)從事深海活動(dòng)主體資格，斐濟(jì)明確了對(duì)國籍、年齡、專業(yè)技能和資金能力的要求；日本還作出了對(duì)犯罪記錄的要求，明確了在刑罰結(jié)束兩年內(nèi)不得申請(qǐng)勘探開發(fā)活動(dòng)。三是有關(guān)深?；顒?dòng)管理方式，一些國家采用資質(zhì)審核，如捷克、澳大利亞、庫克群島采用單一許可，美國、新西蘭采用許可與執(zhí)照并用的措施，斐濟(jì)采用擔(dān)保與合同并用的措施。參見翟勇：《各國深海海底資源勘探開發(fā)立法情況》，載《中國人大》2016年第5期，第51-52頁。

（三）中國深海事業(yè)發(fā)展及深海政策

《公約》對(duì)國際海底區(qū)域的資源勘探開發(fā)問題作了明確的規(guī)定。20世紀(jì)90年代中國完成了“區(qū)域放棄”工作，確立了中國在國際海底區(qū)域這一國際舞臺(tái)中的地位，維護(hù)了在該領(lǐng)域的權(quán)益，也縮短了與西方發(fā)達(dá)國家的差距。參見欒維新、曹穎：《中國國際區(qū)域資源開發(fā)戰(zhàn)略及關(guān)鍵技術(shù)選擇》，載《地域研究與開發(fā)》2005年第4期，第5頁。從2005年起，中國多次組織環(huán)球科學(xué)考察，在海底資源調(diào)查、深海生物基因和深海生物多樣性調(diào)查方面取得重要進(jìn)展。中國目前是世界上獲得“區(qū)域”資源種類最全、勘探礦區(qū)數(shù)量最多的國家。中國已在太平洋擁有4個(gè)勘探礦區(qū)，在印度洋擁有1個(gè)勘探礦區(qū)，成為世界上首個(gè)擁有3種主要國際海底資源5塊專屬勘探權(quán)礦區(qū)的國家。參見自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組：《中國海洋發(fā)展報(bào)告（2023）》，海洋出版社

2023年版，第218頁。作為勘探合同承包者的擔(dān)保國，中國認(rèn)真履行擔(dān)保國的責(zé)任和義務(wù)，確保本國承包者嚴(yán)格遵守勘探合同和執(zhí)行勘探工作計(jì)劃。中國于2016年頒布實(shí)施《深海法》，于2017年制定《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》等配套制度，為健全中國的深海法律制度體系，依法保障和促進(jìn)“區(qū)域”資源的可持續(xù)利用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，中國深海資源勘探技術(shù)經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)取得了可觀的成就，未來深海資源開發(fā)應(yīng)秉持綠色開采、智能可控、高效協(xié)同的理念，參見鄒麗、孫佳昭等：《我國深海礦產(chǎn)資源開發(fā)核心技術(shù)研究現(xiàn)狀與展望》，載《哈爾濱工程大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第5期，第708頁。重點(diǎn)在開展產(chǎn)業(yè)技術(shù)融合、完善綠色開采體系、優(yōu)化技術(shù)理論支撐等方向展開攻關(guān)， 參見王國榮、黃澤奇等：《深海礦產(chǎn)資源開發(fā)裝備現(xiàn)狀及發(fā)展方向》，載《中國工程科學(xué)》2023年第3期，第11頁。持續(xù)推動(dòng)深海采礦科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

在聯(lián)合國框架下，中國建設(shè)性地參與了《BBNJ協(xié)定》的討論和磋商，同時(shí)也積極參與了國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章等深海規(guī)則的制定。除此之外，中國還牽頭參與了聯(lián)合國的“海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”行動(dòng)，并倡議發(fā)起了“深海生境發(fā)現(xiàn)計(jì)劃”，參見自然資源部國土空間規(guī)劃局：《積極推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)——國新辦新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄》，載《資源與人居環(huán)境》2023年第7期，第12頁。全面參與聯(lián)合國框架內(nèi)海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則的制定與實(shí)施，落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，展現(xiàn)了中國致力于構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念的堅(jiān)定決心與歷史使命。

三、《BBNJ協(xié)定》下全球深海資源政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)

從世界范圍內(nèi)來看，深海資源開發(fā)已經(jīng)得到聯(lián)合國、國際海洋組織、海洋發(fā)達(dá)國家的普遍關(guān)注，并成為被

持續(xù)推進(jìn)的重要議題。《BBNJ協(xié)定》重點(diǎn)規(guī)制國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性保護(hù)，并對(duì)海洋可持續(xù)發(fā)展提出規(guī)范性要求，其中也包括國家管轄外深海資源的開發(fā)利用問題。跟蹤國際組織及各海洋國家在深海戰(zhàn)略性資源勘探開發(fā)方面的技術(shù)發(fā)展、立法與實(shí)踐進(jìn)展并進(jìn)行比較和借鑒，能夠?yàn)槿婵茖W(xué)分析中國相關(guān)政策及提出合理應(yīng)對(duì)方案奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）全球各國將深海開發(fā)能力提升作為重要戰(zhàn)略安排

深海資源勘探開發(fā)活動(dòng)離不開深海技術(shù)裝備的支撐，深海技術(shù)裝備的發(fā)展直接決定了深海資源勘探開發(fā)活動(dòng)的廣度、深度和精度。 參見劉峰、劉予等：《中國深海大洋事業(yè)跨越發(fā)展的三十年》，載《中國有色金屬學(xué)報(bào)》2021年第10期，第2613-2623頁。美國在其國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)在保持海洋探測(cè)、深海礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)世界領(lǐng)先地位的基礎(chǔ)上，參見王曉靜、朱鵬飛等：《美國水下戰(zhàn)發(fā)展新思路》，載《現(xiàn)代軍事》2017年第Z1期，第215-218頁。進(jìn)一步確立海洋勘探國家戰(zhàn)略，并加大投資力度，擴(kuò)充對(duì)深海和外洋的觀測(cè)能力，開展深海底調(diào)查研究和高新技術(shù)研發(fā)。參見李雙建、陳韶陽：《深海資源：新一輪國際爭(zhēng)奪的目標(biāo)》，載《領(lǐng)導(dǎo)之友》2015年第2期，第55頁。歐盟國家積極參與國際海底礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)，在國際海底管理局授權(quán)下已在國際海底指定區(qū)域從事礦產(chǎn)勘探開發(fā)活動(dòng)。歐盟海洋探測(cè)觀測(cè)相關(guān)政策和系列戰(zhàn)略規(guī)劃的有效落實(shí)與穩(wěn)步推進(jìn)，以及海洋技術(shù)裝備能力的不斷提升，使歐盟海洋探測(cè)觀測(cè)體系不斷發(fā)展和完善。尤其是自實(shí)施“歐盟海洋知識(shí)2020”戰(zhàn)略以來，海洋探測(cè)觀測(cè)取得了重大進(jìn)展，包括建立了統(tǒng)一的歐洲海洋觀測(cè)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，技術(shù)裝備研發(fā)能力顯著提升等。未來，歐盟將繼續(xù)鞏固優(yōu)勢(shì)及拓展新興領(lǐng)域，包括建立更加完善的泛歐海洋探測(cè)觀測(cè)體系，發(fā)展高精度探測(cè)技術(shù)，以及推動(dòng)創(chuàng)建歐洲海洋數(shù)字孿生等。參見蔣成竹、張濤等：《歐盟海洋探測(cè)和觀測(cè)體系構(gòu)建現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》，載《自然資源情報(bào)》2023年第6期，第31-34頁。俄羅斯在深海高新技術(shù)方面，尤其是載人深潛器如“波塞冬”“大鍵琴”“替代者”等技術(shù)，一直處于領(lǐng)先地位。參見王強(qiáng)：《大型無人潛航器的發(fā)展與軍事用途》，載《數(shù)字海洋與水下攻防》2019年第4期，第33-39頁。日本一直是深海礦產(chǎn)資源開發(fā)最為積極的國家，早在20世紀(jì)70年代初，日本政府就采納了相關(guān)機(jī)構(gòu)提出的進(jìn)行深海礦產(chǎn)資源開發(fā)的提議，并將其列為一項(xiàng)基本的礦業(yè)政策。日本政府制定了面向21世紀(jì)的“海洋開發(fā)推進(jìn)計(jì)劃”，提出加速海洋開發(fā)和提高國際競(jìng)爭(zhēng)力的基本戰(zhàn)略，促使日本在深海技術(shù)設(shè)備方面取得許多突破性進(jìn)展。近年來，日本政府開始致力于航運(yùn)去碳化技術(shù)的深度研發(fā)，海洋戰(zhàn)略呈現(xiàn)出尋求與海洋共生的態(tài)勢(shì)。參見馬俊宇、陶金：《現(xiàn)代日本海洋戰(zhàn)略發(fā)展過程考析》，載《水上安全》2023年第5期，第5頁。韓國作為深海礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的后起之秀，在20世紀(jì)80年代試圖依靠全球一體化的進(jìn)程，從國外獲得技術(shù)，短期內(nèi)在深海礦產(chǎn)資源開發(fā)方面趕超發(fā)達(dá)國家。在深海資源技術(shù)開發(fā)方面成功研制了6 000米水下無人機(jī)器人，在采礦技術(shù)方面，韓國海洋研究開發(fā)院已經(jīng)完成了海底采礦集礦機(jī)—管道提升系統(tǒng)的概念設(shè)計(jì)，并著重加強(qiáng)對(duì)海底集礦機(jī)的研究。參見王江濤、李雙建：《韓國海洋機(jī)構(gòu)與戰(zhàn)略變化及對(duì)我國影響淺析》，載《海洋信息》2012年第1期，第63頁。

通過以上分析可見，不少國家在出臺(tái)全球深海資源政策時(shí)充分結(jié)合相應(yīng)的技術(shù)支持政策，將本國向深海獲取資源利益的能力提升作為全球海洋戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)，涉?？萍碱I(lǐng)域的發(fā)展和進(jìn)步，能促進(jìn)深海開發(fā)與保護(hù)的協(xié)同，對(duì)推進(jìn)可持續(xù)海洋政策有較大的支撐作用，這也是中國深度參與全球海洋治理、構(gòu)建系統(tǒng)性深海政策的重要參考。

（二）深海資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求被高度重視

隨著《BBNJ協(xié)定》的談判落定，《開發(fā)規(guī)章》制定成為當(dāng)前深海資源政策的關(guān)鍵事項(xiàng)。但隨著《開發(fā)規(guī)章》制定進(jìn)入關(guān)鍵階段，國際上對(duì)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)可能帶來的環(huán)境影響愈發(fā)關(guān)注，一些國家和非政府組織呼吁在充分了解有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和確保有效保護(hù)海洋環(huán)境之前，應(yīng)暫停開發(fā)規(guī)章制定及深海采礦，如英國、德國、比利時(shí)等發(fā)達(dá)國家通過前期項(xiàng)目資助和工業(yè)實(shí)踐，在制度研究、開采技術(shù)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面具有優(yōu)勢(shì)，傾向于出臺(tái)具有較高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)規(guī)章，非洲國家無力從事“區(qū)域”資源開發(fā)，希望通過開發(fā)規(guī)章的制定來敦促先驅(qū)投資者早日進(jìn)入開發(fā)階段，以便坐享“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的收益，其更為關(guān)注“區(qū)域”資源開發(fā)帶來的收益分配問題，希望出臺(tái)開發(fā)規(guī)章前優(yōu)先解決收益分享機(jī)制等問題。還有個(gè)別反對(duì)深海采礦的國家和相關(guān)國際環(huán)保組織，希望通過提高《開發(fā)規(guī)章》的環(huán)保要求和門檻，防止《開發(fā)規(guī)章》過快出臺(tái)，進(jìn)而達(dá)成凍結(jié)“區(qū)域”資源的開發(fā)的目的?？梢?，在“保護(hù)和保全海洋環(huán)境”問題上，各代表團(tuán)對(duì)環(huán)境影響評(píng)估及監(jiān)測(cè)所要求的主題事項(xiàng)、范圍和內(nèi)容，公眾協(xié)商，臨近沿海國的權(quán)利，環(huán)境補(bǔ)償基金等也存在很多分歧。

（三）中國深海資源的政策短板仍舊明顯

中國自2005年開始參與聯(lián)合國框架下《BBNJ協(xié)定》的討論和磋商，同時(shí)也積極參與了國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章等深海規(guī)則的制定。相比其他海洋發(fā)達(dá)國家，目前中國的深海勘測(cè)開發(fā)技術(shù)發(fā)展在核心技術(shù)上存在短板，在深海裝備制造能力、環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估方法、海試經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證和應(yīng)用等領(lǐng)域存在較多不足。一是中國現(xiàn)行的《深海法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》在跨國合作、海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用方面存在短板，缺乏對(duì)國際合作和多方利益相關(guān)者參與的明確規(guī)定和指導(dǎo)，沒有詳細(xì)規(guī)定履行義務(wù)的具體要求。參見劉海江：《中國參與國家管轄外生物多樣性國際談判的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第2期，第150頁。從2021年《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》的修訂征求意見過程來看，公眾和相關(guān)利益方對(duì)于深海資源開發(fā)的法律框架并未有充分認(rèn)知。此外，現(xiàn)有法律在環(huán)境影響評(píng)估的明確要求、海洋生物多樣性保護(hù)的具體規(guī)定以及海洋資源可持續(xù)利用的明確指導(dǎo)方面存在一定不足，可能會(huì)影響中國在深海資源勘探開發(fā)方面的國際合作和全球競(jìng)爭(zhēng)力。二是與歐美發(fā)達(dá)國家相比，中國在深海開發(fā)技術(shù)裝備、環(huán)境保護(hù)能力等方面還存在一定差距，在開發(fā)國際規(guī)則制定話語權(quán)特別是環(huán)境保護(hù)規(guī)則制定方面，仍處于相對(duì)被動(dòng)和弱勢(shì)地位。歐美國家經(jīng)過多年的技術(shù)積累，在環(huán)保技術(shù)和能力方面具有優(yōu)勢(shì)，要求將區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃作為開發(fā)活動(dòng)的前提，部分國家在深海采礦技術(shù)方面具有優(yōu)勢(shì)，正著力推動(dòng)國際海底管理局制定強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，甚至試圖以此推動(dòng)將本國的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐升級(jí)成為“國際標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)此，中國需要加大國際合作與溝通，加快研究中國的深海相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)全球海洋事務(wù)參與上的被動(dòng)和不足。

四、《BBNJ協(xié)定》下優(yōu)化中國深海資源政策的現(xiàn)實(shí)路徑

在關(guān)注全球深海事業(yè)發(fā)展大背景、審視中國深海政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確《BBNJ協(xié)定》下中國深海資源政策方向，開展現(xiàn)有政策評(píng)估，關(guān)注深海資源勘探開發(fā)與環(huán)境保護(hù)，完善深海立法，促進(jìn)深海產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的政策體系，積極參與深海資源勘探開發(fā)事務(wù)的國際合作，為全人類海洋可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，對(duì)于這些問題的回答和解決，都迫切需要有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)全局的整體性的政策措施。

（一）明確《BBNJ協(xié)定》下中國深海資源政策面臨的突破方向

受到“世界海洋大變局”的沖擊，中國深海事業(yè)的發(fā)展從理論到實(shí)踐、從理念到政策構(gòu)建上都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。國際海底管理局成立后，中國作為管理局理事會(huì)重要成員，為“區(qū)域”治理體系建設(shè)、“區(qū)域”資源的可持續(xù)利用、“區(qū)域”環(huán)境的保護(hù)、發(fā)展中國家能力建設(shè)以及管理局的組織建設(shè)和各項(xiàng)業(yè)務(wù)的有序開展作出了重要貢獻(xiàn)。

《BBNJ協(xié)定》簽署后中國深海資源政策的優(yōu)化需關(guān)注下列三方面的問題。

其一，《BBNJ協(xié)定》已經(jīng)開放簽署，全球海洋治理在部分領(lǐng)域?qū)π聠栴}已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，從全球角度看，隨著各國加大碳中和的努力，預(yù)計(jì)對(duì)某些關(guān)鍵礦物的需求可能在未來幾十年內(nèi)大幅增加，深海資源有助于滿足全球?qū)﹃P(guān)鍵礦物的迫切需求。中國作為主要的談判參與國和簽字國，應(yīng)當(dāng)從價(jià)值判斷、構(gòu)成要素以及關(guān)聯(lián)問題等方面在國際上作出有效回應(yīng)。其二，全球各國在深海資源《開發(fā)規(guī)章》修訂開始后，不斷提出諸如開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題，世界海洋國家對(duì)深海資源開發(fā)的態(tài)度不一，需要在理論上構(gòu)建深海資源開發(fā)與保護(hù)的分析框架。其三，深海資源勘探開發(fā)具有特殊性，《深海法》規(guī)定的深海海底資源開發(fā)區(qū)域是在國家管轄范圍以外的海域和國際海底區(qū)域，作為“人類共同繼承遺產(chǎn)”，其資源權(quán)屬具有公共性，且勘探開發(fā)難度大、技術(shù)要求高，中國的深海資源政策需要從系統(tǒng)理論視角展開，關(guān)注人類命運(yùn)共同體理念，建立國內(nèi)法治和涉外法治協(xié)同的政策體系。

（二）開展全球規(guī)則的影響研判和中國深海資源政策適應(yīng)性評(píng)估

需要研究《公約》《BBNJ協(xié)定》《開發(fā)規(guī)章》及其配套標(biāo)準(zhǔn)、指南等對(duì)深海科學(xué)考察、深?？碧胶贤男?、參與國際海底事務(wù)、發(fā)展深?？萍家约吧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的規(guī)定，評(píng)估國際法對(duì)深海資源勘探開發(fā)和海洋可持續(xù)發(fā)展的影響。跟蹤全球海洋國家在深海資源勘探開發(fā)領(lǐng)域國內(nèi)立法的進(jìn)展，分析其戰(zhàn)略定位，預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)，評(píng)估其深海資源勘探開發(fā)對(duì)全球海洋治理的影響。分析中國提交遵守的國際法律文件，以及參與國際海底事務(wù)相關(guān)談判的情況，明確中國在國際規(guī)則框架內(nèi)構(gòu)建深海資源勘探開發(fā)的政策，基于優(yōu)化深海資源勘探開發(fā)政策視角，提出中國積極參與全球海洋治理、推進(jìn)深海資源勘探開發(fā)戰(zhàn)略方案和政策落實(shí)的重點(diǎn)方向和行動(dòng)空間。

面對(duì)不斷變化的世界海洋格局，中國深海政策的適應(yīng)性評(píng)估成為必要的選擇。應(yīng)基于全球海洋治理理念發(fā)展、全球和各國海洋政策變化，對(duì)中國深海資源政策需要開展適應(yīng)性和發(fā)展?jié)摿υu(píng)估，明確政策體系的適當(dāng)調(diào)整，識(shí)別深海資源勘探開發(fā)政策中科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵要素，以及為支撐和保障需要的戰(zhàn)略布局、深海立法、國際合作等措施；同時(shí)應(yīng)研究深海資源勘探活動(dòng)進(jìn)展、深海資源開發(fā)政策，關(guān)注海洋環(huán)境保護(hù)、深海資源承載力、國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況等諸多因素的相互作用機(jī)制，分析深海資源勘探開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾和訴求，建立深海資源開發(fā)與保護(hù)耦合協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）完善中國深海制度，促進(jìn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同性

保護(hù)環(huán)境是“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)不可或缺的組成部分，是人類的共同繼承遺產(chǎn)原則的應(yīng)有之義，也是“區(qū)域”治理的重要內(nèi)容?！豆s》第192條規(guī)定，各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)。這項(xiàng)全面義務(wù)包括：防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，監(jiān)測(cè)污染的風(fēng)險(xiǎn)或影響，評(píng)估其管轄或控制下可能對(duì)海洋環(huán)境造成大量污染或重大和有害變化的活動(dòng)的潛在影響。參見《公約》第194條、第204條和第206條。締約國尤其必須采取措施保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境。各國還應(yīng)防止、減少和控制由于在其管轄或控制下使用技術(shù)而造成的海洋環(huán)境污染，或由于故意或偶然在海洋環(huán)境某一特定部分引進(jìn)外來的或新物種。參見《公約》第194條第5款、第196條第1款。《公約》第209條規(guī)定，締約國應(yīng)制定補(bǔ)充性法律和規(guī)章，以防止、減少和控制由懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記或在其權(quán)力下經(jīng)營的船只、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和其他裝置所進(jìn)行的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成的海洋環(huán)境污染。這種法律和規(guī)章的效力應(yīng)不低于管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序。對(duì)此中國需要采取以下應(yīng)對(duì)措施。

一是在《BBNJ協(xié)定》落實(shí)深海資源開采過程中，中國要積極參與修訂完善《開發(fā)規(guī)章》。由于各國對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視，需要梳理全球性組織、各國在深海資源勘探開發(fā)的政策導(dǎo)向，分析深海資源勘探開發(fā)（尤其是履行開發(fā)合同過程）中，如何實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的平衡。在將“區(qū)域”作為“人類共同繼承遺產(chǎn)”的基礎(chǔ)上，如何實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展，需要充分研究深海采礦對(duì)海洋環(huán)境、生物多樣性和人類活動(dòng)的影響以及相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合技術(shù)政策、操作規(guī)程的制定開展系統(tǒng)性研究。全球環(huán)境治理數(shù)十年的實(shí)踐證明，國際組織和各國政府在深海資源開采中示范作用的發(fā)揮是維系資源開采和保護(hù)環(huán)境平衡的關(guān)鍵。近年來，人類開發(fā)國際海底步伐加快等使全球海洋環(huán)境治理陷入復(fù)合困境，中國在進(jìn)入國際水域勘探開發(fā)過程中需要采取科學(xué)客觀的方法，最終建立深海資源勘探開發(fā)相關(guān)的具有系統(tǒng)性、長效性的環(huán)境管理政策。

二是結(jié)合《開發(fā)規(guī)章》的新規(guī)定和新要求，統(tǒng)籌構(gòu)建中國深海法律法規(guī)體系，以《深海法》為基礎(chǔ)，逐步建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理、與中國法律體系相協(xié)調(diào)的“區(qū)域”資源開發(fā)和保護(hù)法律體系。抓緊制定和出臺(tái)《深海法》相關(guān)實(shí)施條例，補(bǔ)充和細(xì)化面向深海資源開發(fā)的配套法律法規(guī)，完善擔(dān)保國責(zé)任、繳費(fèi)機(jī)制、環(huán)境責(zé)任、檢查機(jī)制、環(huán)境基金和責(zé)任保險(xiǎn)等配套制度。結(jié)合《開發(fā)規(guī)章》配套標(biāo)準(zhǔn)和指南的制定進(jìn)展，盡快建立中國深海礦產(chǎn)資源開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)體系。以《開發(fā)規(guī)章》談判為契機(jī)，引導(dǎo)和推動(dòng)國際社會(huì)形成資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)并重、全人類利益與開發(fā)者商業(yè)利益合理平衡的“區(qū)域”治理體系和資源開發(fā)制度。

三是不斷提升中國深海資源勘探開發(fā)的技術(shù)能力。深海的多數(shù)資源具有稀缺性，蘊(yùn)藏量豐富，是中國發(fā)展過程中不可多得的戰(zhàn)略性資源。整合科技力量加大研發(fā)深海裝備，加強(qiáng)深海工程等原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技攻關(guān)是一種時(shí)代責(zé)任。

隨著《BBNJ協(xié)定》的開放簽署及下一步實(shí)施，中國的深海資源勘探開發(fā)將會(huì)在符合國際法律、維護(hù)生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著更加開放、合作和高效的方向發(fā)展。

（四）促進(jìn)適應(yīng)《BBNJ協(xié)定》框架的深海相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在《公約》框架下，深海資源被認(rèn)為屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，包含任何國家不得侵占國家管轄范圍以外的深海海底、共同管理國家管轄范圍以外的海底礦產(chǎn)資源、分享資源開采的惠益。參見戴瑛：《總體國家安全觀視角下的BBNJ國際協(xié)定及中國應(yīng)對(duì)》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2023年第1期，第29頁?！禕BNJ協(xié)定》的簽署既要求各國聚焦于生態(tài)環(huán)境在全球海洋事業(yè)發(fā)展中的重要作用，又同時(shí)分享海洋資源惠益，因此，協(xié)定的生效對(duì)中國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)、航運(yùn)、海洋生物產(chǎn)業(yè)以及深海事業(yè)可持續(xù)發(fā)展等均有較大影響。中國必須提早進(jìn)行前瞻性戰(zhàn)略布局，積極應(yīng)對(duì)全球海洋挑戰(zhàn)，調(diào)整和優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加快推進(jìn)在《BBNJ協(xié)定》下的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。重點(diǎn)是聚焦現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)核心層，做大做強(qiáng)海洋船舶、海洋新能源、海洋工程裝備等現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)，提檔升級(jí)海洋漁業(yè)、國際海洋交通運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)，培育壯大海洋生物醫(yī)藥、現(xiàn)代海洋服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、創(chuàng)新能力突出的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)集群以應(yīng)對(duì)《BBNJ協(xié)定》的影響。

一是海洋船舶工業(yè)?！禕BNJ協(xié)定》在“序言”中提出“認(rèn)識(shí)到需要協(xié)調(diào)一致地合作處理特別是由氣候變化、污染和非可持續(xù)利用導(dǎo)致的海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問題”等，對(duì)于現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，《BBNJ協(xié)定》實(shí)際是一把雙刃劍。一方面，《BBNJ協(xié)定》中的部分條款可能制定過于嚴(yán)苛的技術(shù)規(guī)范而導(dǎo)致國內(nèi)船舶制造囿于成本限制或技術(shù)壁壘，對(duì)未來海洋船舶產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定制約；另一方面，應(yīng)當(dāng)充分利用中國作為船舶制造第一大國的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)中國海洋船舶工業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。關(guān)于《BBNJ協(xié)定》簽署并生效實(shí)施后如何落實(shí)好國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題，《BBNJ協(xié)定》明確將部分國家管轄外海域劃設(shè)為海洋保護(hù)區(qū)，通過這些區(qū)域的船舶航行過程中的環(huán)境保護(hù)、生物多樣性養(yǎng)護(hù)等，均要求中國提前進(jìn)行戰(zhàn)略布局，加快推進(jìn)技術(shù)攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)領(lǐng)先，著力破解船舶制造上的“卡脖子”問題，研究新能源船舶技術(shù)，減少碳排放燃料使用等。

二是遠(yuǎn)洋漁業(yè)。作為《BBNJ協(xié)定》的核心議題，海洋保護(hù)區(qū)的劃設(shè)必定給公海捕撈與遠(yuǎn)洋漁業(yè)帶來諸多限制?；诋?dāng)前形勢(shì)，首先，應(yīng)加強(qiáng)國內(nèi)遠(yuǎn)洋漁業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)，確保漁業(yè)活動(dòng)符合國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。包括對(duì)捕撈船只、捕撈區(qū)域和捕撈數(shù)量進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)和管理。其次，應(yīng)結(jié)合《BBNJ協(xié)定》的相關(guān)要求以及全球公約、區(qū)域漁業(yè)組織對(duì)遠(yuǎn)洋捕撈的要求，制定遠(yuǎn)洋捕撈相關(guān)指引，引導(dǎo)遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)、漁船遵守公海捕撈最新要求，深入了解《BBNJ協(xié)定》對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的未來及后續(xù)影響。最后，應(yīng)投入更多資源進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)，包括使用環(huán)保型捕撈設(shè)備、開發(fā)新的漁業(yè)技術(shù)和研究海洋生物保護(hù)的新方法來提前進(jìn)行技術(shù)儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)未來不確定的風(fēng)險(xiǎn)。如強(qiáng)調(diào)對(duì)海洋動(dòng)物的保護(hù)，采取利用驅(qū)趕器和防撞設(shè)備等有效措施，加強(qiáng)對(duì)海洋哺乳動(dòng)物、海龜、海鳥、鯊魚等的保護(hù)。

三是海洋生物產(chǎn)業(yè)與相關(guān)深海事業(yè)。海洋遺傳資源獲取和惠益分享機(jī)制成為《BBNJ協(xié)定》的重要內(nèi)容之一。協(xié)定的簽署對(duì)拓展中國的海洋生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有較大的促進(jìn)作用。因此，中國通過前期的勘探開發(fā)，對(duì)于國際海底區(qū)域收集的深海生物基因資源可以適當(dāng)盤活利用。另外，在確定《BBNJ協(xié)定》的獲取和惠益分享模式這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，加快國內(nèi)現(xiàn)有的海洋遺傳資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，趕在《BBNJ協(xié)定》的相關(guān)制度出臺(tái)之前，或者獲取和惠益分享相關(guān)決定達(dá)成一致之前，盡可能推動(dòng)海洋生物產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)向海洋領(lǐng)域進(jìn)發(fā)，大力發(fā)展海洋創(chuàng)新藥物、功能食品、醫(yī)用生物材料產(chǎn)業(yè)。中國需要加大產(chǎn)品研發(fā)力度，持續(xù)提升海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，力爭(zhēng)在國際市場(chǎng)形成行業(yè)優(yōu)勢(shì)。

五、結(jié)語

深海資源開發(fā)已經(jīng)得到聯(lián)合國、國際海洋組織、相關(guān)海洋國家的普遍關(guān)注，并成為被持續(xù)推進(jìn)的重要議題。由于深海資源開發(fā)問題的復(fù)雜性、全局性和公共性，需要全面分析《公約》《BBNJ協(xié)定》等全球性海洋規(guī)則對(duì)深海資源開發(fā)方面的相關(guān)規(guī)定，對(duì)美國、日本、歐盟等海洋國家與地區(qū)的深海資源政策進(jìn)行梳理研究及案例探討，同時(shí)關(guān)注發(fā)展中國家逐漸強(qiáng)化的深海資源開發(fā)的國內(nèi)立法，為構(gòu)建中國深海資源政策體系提供背景資料與經(jīng)驗(yàn)啟示。

2023年以來，《BBNJ協(xié)定》開放簽署并將批準(zhǔn)實(shí)施，極大程度影響著深海資源開發(fā)政策的推進(jìn)。在《BBNJ協(xié)定》等制度實(shí)施的背景下，中國深海資源勘探開發(fā)政策在積極拓展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、深度參與全球海洋治理中發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用，進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策體系顯得尤為重要。中國從加入《公約》開始就已經(jīng)著手構(gòu)建本國的相關(guān)深海政策，并從20世紀(jì)90年代開始從事深海事業(yè)的實(shí)踐。黨的十八大以來，在加快推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)的大背景下，深海資源政策研究有了進(jìn)一步發(fā)展。近年來，中國積極參與深海資源勘探開發(fā)，全面參與“區(qū)域”事務(wù)，在聯(lián)合國框架下，參與了《開發(fā)規(guī)章》等涉海規(guī)則的制定，倡議發(fā)起了“深海生境發(fā)現(xiàn)計(jì)劃”，落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，這對(duì)于維護(hù)海洋安全、加快海洋強(qiáng)國建設(shè)具有重要作用和意義。在未來的政策完善過程中，中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步參與推動(dòng)國際深海資源勘探開發(fā)制度變革，充分挖掘中國深海資源勘探開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和發(fā)展?jié)摿?。在?shí)施路徑上秉承人類共同繼承遺產(chǎn)原則，明確《BBNJ協(xié)定》下中國深海資源政策方向，開展現(xiàn)有政策評(píng)估，關(guān)注深海資源勘探開發(fā)與環(huán)境保護(hù)，完善深海立法，構(gòu)建深海產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的政策體系，加強(qiáng)深海資源勘探開發(fā)中的國際合作，幫助提升發(fā)展中國家能力建設(shè)，為全球海洋可持續(xù)發(fā)展作出中國貢獻(xiàn)。

The Development Direction of Global Deep-Sea Resources Policy and China’s Path：From the Perspective of the BBNJ Agreement

QUAN Yongbo

（School of Economics and Management，Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China）

Abstract：The high seas and international seabed areas hold abundant marine resources. In the era of global ocean governance and shared marine resource management， international organizations and maritime powers have made strategic deployments and policy arrangements for the exploration and exploitation of deep-sea resources through international conventions and domestic legislation. Given the significant shifts and challenges in global oceanic conditions， conducting policy research on the exploration and exploitation of deep-sea resources can facilitate collaborative efforts among all nations to safeguard the shared marine inheritance and ecological environment. Such endeavors can provide a unified direction towards the sustainable development of the world’s oceans and seas. From a legislative perspective， the United Nations Convention on the Law of the Sea has made clear provisions on the exploration and exploitation of resources in the international seabed area. Countries such as the United States， the United Kingdom， France， and Japan enacted legislation on deep-sea mineral resources in the early 1980s. Subsequently， developing countries began enacting their own legislation for the exploration and exploitation of deep-sea resources. As a core arrangement in global ocean governance， the Agreement Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction （referred to as BBNJ Agreement） has gained widespread international recognition. It was opened for signature on September 20， 2023， providing a significant cooperative framework for global ocean governance and its ratification and implementation will likely indirectly affect the development and management of deep-sea resources. However， there are certain challenges in the current global deep-sea governance process. Many countries heavily rely on corresponding technological support policies when formulating deep-sea resources policies， viewing the enhancement of their own ability to access deep-sea resources as the starting point for their global ocean strategies. Furthermore， there is a high emphasis on the requirements for ecological environment protection in deep-sea resources development. The BBNJ Agreement specifically regulates the protection of biodiversity beyond national jurisdiction and imposes normative requirements for marine sustainable development. The development of deep-sea mineral resources is a crucial step towards addressing China’s long-term reliance on strategic mineral resources. Since 2005， China has been participating in discussions and negotiations under the United Nations framework for the BBNJ Agreement and actively engaged in the formulation of international rules for deep-sea mineral resources development， among other deep-sea regulations. In comparison to other maritime developed countries， China currently faces deficiencies in the development of core technologies for deep-sea survey and development. There are significant shortcomings in areas such as deep-sea equipment manufacturing capabilities， environmental monitoring and assessment methods， sea trial experience， certification of innovative products， and their applications. By tracking the technological developments， legislative advancements， and practical progress in deep-sea resources exploration and exploitation of international organizations and maritime nations， valuable insights can be gained for a comprehensive scientific analysis of China’s deep-sea resources policy. For China， it is essential to clarify the policy direction for deep-sea resources under the BBNJ Agreement， conduct evaluations of existing policies， focus on deep-sea resources exploration， exploitation， and environmental protection， optimize deep-sea legislation， establish a policy framework in areas such as deep-sea industry development， and actively participate in international cooperation on deep-sea resources exploration and exploitation. By doing so， China can contribute to the sustainable development of the ocean for all humanity.

Key words：deep-sea policy；international conventions；domestic legislation；environmental synergies；industrial development

基金項(xiàng)目：2022年度國家社科基金重大研究專項(xiàng)（22VHQ010）

作者簡介：全永波，男，浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授。