摘要：海洋環(huán)境保護法律的域外適用對于一國有效保障本國海洋環(huán)境權(quán)益，以及通過規(guī)則輸出參與全球海洋環(huán)境治理具有重要的意義和作用。這一過程需要同時滿足“行為主體是國家”以及“合法的域外管轄權(quán)”兩個前提。然而，由于域外適用的立法規(guī)定不明確、國家之間的管轄權(quán)沖突以及國內(nèi)法與國際法之間的沖突等問題的存在，海洋環(huán)境保護法律的域外適用并不易實現(xiàn)。通過橫向比較美國和歐盟等不同國家和地區(qū)有關(guān)海洋環(huán)境保護法律域外適用的實踐，有助于厘清中國海洋環(huán)境保護法律域外適用中存在的問題。應(yīng)以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的二次修訂為基礎(chǔ)，進一步完善域外適用規(guī)定，并向國際社會就海洋環(huán)境保護法律的域外適用提供中國智慧及方案。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境保護法律；域外適用；國家實踐；管轄沖突；海洋命運共同體

中圖分類號：D922.68" 文獻標志碼：A"文章編號：2096-028X（2024）02-0039-14

一國國內(nèi)法的空間效力范圍不應(yīng)超出其本國領(lǐng)土的范圍，這是多數(shù)國家在長期法律實踐中普遍遵守的規(guī)則。但在“蓮花號案”中，常設(shè)國際法院首次提出“領(lǐng)土原則并非法律適用的一項絕對原則，在不違反國際法規(guī)定的情況下，國家可以突破領(lǐng)土原則的限制對域外的行為加以管轄”。Lotus Case（France v. Turkey）， PCIJ， the Judgment of 7 September 1927， p.20.此后，單純依據(jù)屬地原則的法律適用隨著條約法和一般國際法的發(fā)展發(fā)生了根本變化，多種域外管轄權(quán)的演化使一國法律產(chǎn)生廣泛的域外效力成為可能。各國海洋環(huán)境保護法律正是法律域外適用實踐中位于前沿的一類。由于以《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）為代表的國際法機制僅為海洋環(huán)境保護和保全提供了一個基礎(chǔ)的框架，各國在保護海洋環(huán)境中所對應(yīng)的實體性和程序性權(quán)利義務(wù)并不明確。James Harrison， Saving the Oceans Through Law： The International Legal Framework for the Protection of the Marine Environment， Oxford University Press， 2017， p.301.因此，國內(nèi)法依然是各國實現(xiàn)海洋環(huán)境保護和保全過程中重要的法律依據(jù)。此外，考慮到海洋的高流動性和一體性的自然屬性，國內(nèi)法必須具有一定的域外適用能力才能有效保護本國海洋環(huán)境。近年來海洋大國亦在逐年加大自身對未來海洋治理規(guī)則話語權(quán)的競爭，參見張志洲：《增強中國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)》，載《人民日報》2017年2月17日，第7版。國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律的域外適用在這一過程中扮演了規(guī)則輸出和規(guī)則競爭的先鋒角色。出于以上原因的考量，國家有充分的現(xiàn)實理由維系和擴大其國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律的適用范圍，使之具有域外適用效力，從而能夠通過本國法律域外適用這一單邊行為實現(xiàn)其既定目標。

在中國，海洋環(huán)境保護法律主要是指以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海環(huán)法》）為核心的一系列法律、法規(guī)和部門規(guī)章所組成的體系，這一體系的域外適用不僅需要完成保護和保全自身海洋環(huán)境的任務(wù)，還承載著海洋命運共同體理念和海洋強國建設(shè)要求下進行規(guī)則輸出、參與全球海洋環(huán)境治理的重要目標。然而長期以來，中國海洋環(huán)境保護法律的域外適用難以有效滿足海洋治理的實際需求。如何進一步推動中國海洋環(huán)境保護法律的域外適用，并使其域外適用與中國當下和未來海洋治理的目標相契合，是亟待實現(xiàn)突破的命題。以2023年10月24日正式完成的《海環(huán)法》二次修訂為基礎(chǔ)，筆者通過剖析海洋環(huán)境保護法律域外適用的依據(jù)，借鑒不同國家和地區(qū)的域外適用實踐，厘清不同模式下海洋環(huán)境保護法律域外適用所面臨的主要困境，并為中國未來進一步完善海洋環(huán)境保護法律的有效域外適用提供合理方案。

一、海洋環(huán)境保護法律域外適用的依據(jù)與特征

海洋環(huán)境保護法律是一國法律體系的組成部分，在滿足法律制定和法律實施層面相關(guān)要求的情況下，國家可適用本國的海洋環(huán)境保護法律調(diào)整域外的人、物或行為等客體，從而去實現(xiàn)其特定的法律或政治目標?？梢哉J為，海洋環(huán)境保護法律的域外適用是一國積極行使域外管轄權(quán)的行為。該行為既具有單邊性和國際性兩大國家法律域外適用的共有特征，也具有公益性這一獨有特征。

（一）海洋環(huán)境保護法律域外適用的依據(jù)

法律的域外適用是指“國家將具有域外效力的法律適用于其管轄領(lǐng)域之外的人、物和行為等客體的過程”。參見廖詩評：《國內(nèi)法域外適用及其應(yīng)對——以美國法域外適用措施為例》，載《環(huán)球法律評論》2019年第3期，第167-168頁。這一過程需要滿足兩個前置條件，即“行為主體是主權(quán)國家”以及“在法律制定和實施過程中，國家享有相對應(yīng)的域外管轄權(quán)”。域外管轄權(quán)是指“國家對其基于屬地原則所產(chǎn)生的管轄領(lǐng)域外的行為或事項進行規(guī)制的權(quán)限，包括法律制定層面的立法管轄權(quán)，以及法律實施層面的執(zhí)法管轄權(quán)和司法管轄權(quán)”。參見霍政欣：《域外管轄、“長臂管轄”與我國法域外適用：概念厘定與體系構(gòu)建》，載《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2023年第2期，第74頁。值得注意的是，此處的“管轄領(lǐng)域”需要同國家的領(lǐng)土主權(quán)相互區(qū)別。對于海洋環(huán)境保護法律而言，依據(jù)《公約》第56條第3款的規(guī)定，沿海國就海洋環(huán)境保護與保全的管轄權(quán)可以延伸到毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域，這些區(qū)域雖然不屬于一國的領(lǐng)土主權(quán)范圍之內(nèi)，但是沿海國卻依法享有基于屬地原則的管轄權(quán)，一國對本國毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域適用本國海洋環(huán)境保護法便不屬于法律的域外適用。Yoshifumi Tanaka， The International Law of the Sea （3rd ed.）， Cambridge University Press， 2019， p.145.基于這一標準，法律的域外適用一般是指公法的域外適用，如刑法、反壟斷法、環(huán)境法等，而私人主體基于意思自治或者沖突規(guī)范的指引適用一國私法的情形均不屬于“法律的域外適用”。參見廖詩評：《國內(nèi)法域外適用及其應(yīng)對——以美國法域外適用措施為例》，載《環(huán)球法律評論》2019年第3期，第168頁。

海洋環(huán)境保護法律能否實現(xiàn)域外適用，首先需要考察在法律制定過程中，一國立法機關(guān)對法律域外適用的直接規(guī)定，而立法機關(guān)的意圖對此后法律實施將產(chǎn)生直接約束力。參見章晶：《美國公法域外適用的司法路徑》，載《南大法學》2023年第3期，第135頁。在美國，聯(lián)邦法律域外適用的先決條件在于國會具有使該法實現(xiàn)域外適用的意圖。Callahan M. Connor， Transboundary Pollution and Cercla Liability： International Manufacturers’ Ability to Exploit Aerial Depositions， Idaho Law Review， Vol.54：145， p.151（2018）.在歐盟，多項環(huán)境保護條例在立法層面也均直接表現(xiàn)出具有域外適用的資格。Robert Dover amp; Justin Frosini， The Extraterritorial Effects of Legislation and Policies in the EU and US， Policy Commons（16 May 2012）， https：//policycommons.net/artifacts/1334206/the-extraterritorial-effects-of-legislation-and-policies-in-the-eu-and-us/1939444. 在中國，多數(shù)法律在總則部分會明確其是否具有域外適用的效力，如1982年正式頒布的《海環(huán)法》便在總則部分明確該法具有域外適用效力?！逗－h(huán)法》（1982年）第2條第3款規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域以外，排放有害物質(zhì)，傾倒廢棄物，造成中華人民共和國管轄海域污染損害的，也適用于本法?！?/p>

除去滿足法律制定層面的要求外，海洋環(huán)境保護法律在域外實施過程中也需要得到合法域外管轄權(quán)的支持。一般國際法認為國家可以通過屬人管轄權(quán)、保護性管轄權(quán)和普遍性管轄權(quán)在域外實施其本國法律。與此同時，效果原則成為了近年來國際社會法律域外適用的另一個重要的管轄權(quán)依據(jù)。Najeeb Samie， The Doctrine of “Effects” and the Extraterritorial Application of Antitrust Laws， Lawyer of the Americas，Vol.14：23， p.23（1982）.效果原則并不需要考慮具體行為本身發(fā)生在何處，只要該行為對一國造成了不利的影響，便可以基于屬地管轄原則觸發(fā)該國的管轄權(quán)。James Crawford， Brownlie’s Principles of Public International Law （9th ed.）， Oxford University Press， 2019， p.447.如美國在第4版《對外關(guān)系法重述》中規(guī)定“若領(lǐng)域外的行為已經(jīng)或者試圖對領(lǐng)域內(nèi)造成實質(zhì)性影響，那么國家便可以依法行使管轄權(quán)”，Restatement （Fourth） of Foreign Relations Law， § 402.便是對效果原則的典型運用。

此外，各國還可以基于條約規(guī)定實現(xiàn)國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律的域外適用。條約之所以能夠成為國內(nèi)法域外適用的依據(jù)，原因在于國內(nèi)法的域外適用建立在締約國一致同意的基礎(chǔ)之上。如為解決特定的爭端，國家之間可以簽訂臨時性質(zhì)的“特別協(xié)定”，并規(guī)定國內(nèi)法作為定分止爭的依據(jù)。在“特雷爾冶煉廠案”中，美國和加拿大作為爭端雙方在“特別協(xié)定”中規(guī)定“仲裁庭可以適用美國的國內(nèi)法以及國際法對該案作出裁決”。Convention for Settlement of Difficulties Arising from Operation of Smelter at Trail， B.C， Article IV.而對于不局限于具體個案的其他條約，如果存在有關(guān)締約國國內(nèi)法域外適用的相關(guān)規(guī)定，則其在該條約生效的時間和空間范圍內(nèi)便能夠成為締約國國內(nèi)法域外適用的合法依據(jù)，盡管這些依據(jù)很大程度上是一般國際法在條約中的延伸?！豆s》“船旗國的義務(wù)”“緊追權(quán)”“海底電纜和管道的破壞或損害”等規(guī)定均在不同程度上賦予締約國在域外適用其國內(nèi)法的資格；參見《公約》第94條、第111條、第113條。其他如《對公海上發(fā)生油污事故進行干涉的國際公約》授權(quán)締約國“可在公海上采取必要措施，防止、減輕或者消除由于海上事故，或同此事故有關(guān)的行動所產(chǎn)生的海上油污或油污威脅對它們的海岸線或有關(guān)利益的嚴重和緊迫的危險”；參見《對公海上發(fā)生油污事故進行干涉的國際公約》第1條?！斗乐勾霸斐晌廴緡H公約》規(guī)定“任何違反本公約要求的事件，不論其發(fā)生在何處，應(yīng)根據(jù)有關(guān)船舶主管機關(guān)的法律，予以禁止，并給予制裁”。參見《防止船舶造成污染國際公約》第4條。可見，在符合相關(guān)條約規(guī)定的情況下，各國能夠以條約規(guī)定為依據(jù)，將其本國法律在條約規(guī)定的時間和空間范圍內(nèi)對域外的主體、客體和行為加以適用。

（二）海洋環(huán)境保護法律域外適用的特征

盡管“蓮花號案”所確立的規(guī)則為法律的域外適用提供了依據(jù)，但法律的域外適用依然屬于少數(shù)情況，主要原因在于法律域外適用具有“單邊性”和“國際性”兩大特征，而兩特征的同時存在極易引發(fā)復雜爭端。單邊性主要是指法律域外適用的過程是出于一國的意志以及處于本國的實際控制之下，即法律的域外適用是由該國而非其他國家或國際社會所主導的行為；而國際性則表明法律域外適用將會對其他國家的利益乃至國際社會的共同利益產(chǎn)生一定的影響。Anna Mihneva-Natova， The Relationship Between United Nations Convention on the Law of the Sea and the IMO Conventions， United Nations（12 March 2014）， https：//www.un.org/depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/natova_0506_bulgaria.pdf.在海洋法發(fā)展歷史上，由于規(guī)則供給長期不能滿足現(xiàn)實需要，各國國內(nèi)法的域外適用這一單邊行為極大推動了海洋法的發(fā)展與完善。如以美國和拉美國家為代表的諸多沿海國出于減輕自然資源保護的壓力和分享更多源自海洋的財富的目的，通過國內(nèi)法的單邊主張擴大了本國的海上管轄權(quán)，這也成為了《公約》中“專屬經(jīng)濟區(qū)”等法律制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)。Syma A. Ebbin， Alf Hkon Hoel amp; Are K. Sydnes eds.， A Sea Change： The Exclusive Economic Zone and Governance Institutions for Living Marine Resources， Springer， 2005， p.4.然而，法律域外適用過程中單邊性和國際性能夠有效相容的情況并不多見，更常見的情況則是單邊性和國際性之間的沖突，典型的表現(xiàn)形式便是沿海國擴大海洋環(huán)境保護管轄權(quán)與其他國家的航行自由權(quán)之間的沖突。LI Shuo， Unilateral Actions in the Development of the Law of the Sea， Marine Policy，Vol.153：105658， p.105658（2023）.

除去單邊性和國際性以外，海洋環(huán)境保護法律的域外適用往往還具有公益性的特征。盡管在《公約》問世以后，海域的劃分有了更加明確的依據(jù)和參照，但從海洋的自然屬性上來講，海洋不會因為海域的劃分而產(chǎn)生物理上的分隔，全世界任何一處的海洋都是緊密連接在一起的。James Harrison， Saving the Oceans Through Law： The International Legal Framework for the Protection of the Marine Environment， Oxford University Press， 2017， p.301.因此，海域的劃分并不影響海洋作為一種典型的“共同品”抑或“公共資源”存在，即“海洋作為特定的物或資源，不具有排他性，但是卻具有競爭性”。Emma Sabzalieva amp; José Antonio Quinteiro， Public Goods， Common Goods and Global Common Goods： A Brief Explanation， UNESCO（10 April 2022）， https：//www.iesalc.unesco.org/en/2022/04/10/public-goods-common-goods-and-global-common-goods-a-brief-explanation.排他性指主體在使用特定的物品時，有權(quán)阻止其他主體使用該物品；競爭性指主體使用特定的物品會導致其他主體無法再使用相同物品或使用相同物品的效力受到減損。參見＼[美＼]曼昆：《經(jīng)濟學原理·微觀經(jīng)濟學分冊》（第7版），梁小民、梁礫譯，北京大學出版社2015年版，第234頁。這意味著，一方面海洋由所有國家共同擁有和使用，而另一方面所有國家也將共同承擔海洋污染以及生態(tài)破壞的后果。與之相對應(yīng)，無論一國出于什么目的將其海洋環(huán)境保護法律在域外適用，都會產(chǎn)生顯著的正外部性，即不僅實現(xiàn)了對本國利益的有效維護，也直接或間接實現(xiàn)了對其他國家乃至人類共同利益的保護。公益性的特征也使得國家海洋環(huán)境保護法律的域外適用往往更容易獲得道義上或倫理上的支持。一些國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律的域外適用甚至被認為對推動國際法的完善具有重要的積極意義。Natalie L. Dobson amp; Cedric Ryngaert， Provocative Climate Protection： EU ‘Extraterritorial’ Regulation of Maritime Emissions， International amp; Comparative Law Quarterly，Vol.66：295， p.331（2017）.

二、海洋環(huán)境保護法律域外適用的國際實踐

海洋作為一個統(tǒng)一的、流動的整體，即便污染本身發(fā)生在一國領(lǐng)域外，流動的海水也極易將污染擴散至其管轄水域之中。因此，若刻板地將法律適用范圍嚴格局限在域內(nèi)，往往會導致污染無法得到有效控制，最終嚴重損害本國的海洋權(quán)益。再者，對于大量海洋環(huán)境治理的前沿問題，國際社會尚未完全達成共識，海洋環(huán)境保護法律的域外適用也有助于推動國際法體系的發(fā)展和完善。在這樣的背景下，沿海國——尤其是海洋大國，有充分的理由賦予其海洋環(huán)境保護法律域外適用的效力。以美國和歐盟為代表的國家和地區(qū)具有相對豐富的海洋環(huán)境保護法律域外適用的實踐經(jīng)驗，而這些國際實踐也將為中國海洋環(huán)境保護法律的域外適用提供具有價值的借鑒。

（一）美國海洋環(huán)境保護法律域外適用現(xiàn)狀

美國海洋環(huán)境保護法律可以產(chǎn)生域外適用效力的情況主要分為兩類：一是域內(nèi)的行為造成了域外的損害，抑或反之；二是一些行為構(gòu)成了對全人類共同利益的損害，但因國際環(huán)境法缺乏規(guī)制能力，因此需要美國適用國內(nèi)法加以補充和完善。Jeffrey B. Groy amp; Gail L. Wurtzler， International Implications of US Environmental Laws， Natural Resources amp; Environment， Vol.8：7， p.7（1993）.換言之，美國海洋環(huán)境保護法律的域外適用同時出于保護本國利益和規(guī)則輸出兩方面的考量。無論是哪種類型，在法律制定層面，作為立法機關(guān)的國會都應(yīng)當清晰表明相關(guān)立法具有在域外適用的意圖。Randall S. Abate， Dawn of a New Era in the Extraterritorial Application of US Environmental Statutes： A Proposal for an Integrated Judicial Standard Based on the Continuum of Context， Columbia Journal of Environmental Law， Vol.31：87， p.102（2006）.按照這一標準，美國的《國家環(huán)境政策法》（The National Environmental Policy Act）、《清潔空氣法》（The Clean Air Act）、《清潔水法》（The Clean Water Act）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》（The Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act）、《公海干預法》（The Intervention on the High Seas Act）、《海洋哺乳動物保護法》（The Marine Mammals Protection Act）、《瀕危物種法》（The Endangered Species Act）等聯(lián)邦法案均被認為可以具有全部或部分域外適用的資格。

在法律實施層面，海洋環(huán)境的保護與保全主要是美國海岸警衛(wèi)隊（簡稱海岸警衛(wèi)隊）的職責。United States Coast Guard and United States Environmental Protection Agency Revised Protocol on Referrals Under Marpol Annex VI， as Implemented by the Act to Prevent Pollution from Ships， United States Environmental Protection Agency（July 2019）， https：//www.epa.gov/sites/default/files/2019-07/documents/annexvifonarrevreferralprotocolfinaljointexecuted.pdf.根據(jù)《美國海岸警衛(wèi)隊海洋環(huán)境的應(yīng)對和準備手冊》的規(guī)定，海岸警衛(wèi)隊在執(zhí)行所有具有域外適用要求的聯(lián)邦法律時，均需要對潛在的域外環(huán)境損害問題作出應(yīng)對并承擔執(zhí)法的相關(guān)責任。U.S. Coast Guard Marine Environmental Response and Preparedness Manual， Chapter 2.例如，根據(jù)《公海干預法》的要求，海岸警衛(wèi)隊被認為可以采取任何被認為必要的行動，包括直接控制任何公海上的非軍用船舶，以防止、減輕或消除公海海上事故造成的石油等污染威脅。此外，如《海洋哺乳動物保護法》所規(guī)定的“除特殊情況外，禁止美國公民在公海上捕獲海洋哺乳動物”，以及《清潔空氣法》規(guī)定的“對潛在的因油污和有毒有害物質(zhì)排放所引發(fā)的空氣污染的應(yīng)對和處理”等內(nèi)容均可觸發(fā)海岸警衛(wèi)隊在美國管轄海域外進行執(zhí)法活動。U.S. Coast Guard Marine Environmental Response and Preparedness Manual， Chapter 2.

除去基于域外管轄權(quán)為了保護本國環(huán)境利益以及人類共同利益實現(xiàn)法律的域外適用以外，美國海洋環(huán)境保護法律的另一個特色便是部分法案還為外國主體在遭受本國主體行為侵害時提供了救濟的途徑，在司法層面上進一步拓寬了法律的域外適用范圍。如在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》中，外國主體提起行政訴訟的條件包括：（1）危險物質(zhì)的釋放是在通航水域或者索賠人所屬國的領(lǐng)海或者臨近海岸線中；（2）索賠人的損失沒有得到其他賠償或補償；（3）危險物質(zhì)是由上述水域中通航的船只所排放，抑或根據(jù)《外大陸架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act）所規(guī)定的行為所產(chǎn)生；（4）美國和該國之間存在互惠協(xié)議或者該國為美國提供了類似的待遇。Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act， § 115， 42 U.S.C. § 9611 （1）.

《清潔空氣法》和《清潔水法》等其他法案也具有類似的域外適用條件，這為日后美國開展環(huán)境保護的國際合作，進而將本國的海洋環(huán)境保護法律上升為國際規(guī)范留下了發(fā)展空間。

（二）歐盟海洋環(huán)境保護法律域外適用現(xiàn)狀

歐盟有關(guān)海洋環(huán)境保護與保全的規(guī)則既包括不具有自執(zhí)行性，需要各歐盟成員國依據(jù)其國內(nèi)法加以實現(xiàn)的指令，即《海洋戰(zhàn)略框架指令》（Directive 2008/56/EC）；也包括作為統(tǒng)一的實體法直接約束成員國的條例，如調(diào)整海運排放的《海運二氧化碳排放監(jiān)測、報告和認證條例》（Monitoring，Reporting and Verification of Carbon Dioxide Emissions from Maritime Transport，簡稱EU MRV），EU MRV也是當前海洋環(huán)境保護法律域外適用實踐的一個典型代表。該條例規(guī)定，所有5 000噸以上的船舶，無論是否懸掛歐盟旗幟，其到達歐盟成員國港口前的最后一段航程以及從歐盟成員國港口出發(fā)后的下一段航程，均歸入條例的調(diào)整范圍之中；EU MRV， Article 2（1）.只有船舶的申報符合條例的規(guī)定，船舶所屬公司才能夠獲得證明文件，EU MRV， Article 17（3）.進而獲得進出歐盟管轄港口的資格。EU MRV， Article 18.此外，為了確保條例能夠有效施行，每個歐盟成員國均需要制定并提交有效、相稱和具有勸誡性的懲罰措施。EU MRV， Article 20.2023年5月，歐洲議會針對EU MRV進行了修訂，除去增加了一些技術(shù)性的表述外，甲烷和一氧化二氮兩種典型的溫室氣體亦被納入EU MRV的監(jiān)控范圍之中。Regulation （EU） 2023/957 of the European Parliament and of the Council of [STBX]10 May 2023， Amending Regulation （EU） 2015/757 in Order to Provide for the Inclusion of Maritime Transport Activities in the EU Emissions Trading System and for the Monitoring， Reporting and Verification of Emissions of Additional Greenhouse Gases and Emissions from Additional Ship Types， Article 1（c）.

時至今日，由于船舶溫室氣體排放被視為海洋環(huán)境污染已成為共識，SHI Yubing， Are Greenhouse Gas Emissions from International Shipping a Type of Marine Pollution？， Marine Pollution Bulletin，Vol.113：187，p.190（2016）.因此可以說EU MRV在海洋環(huán)境保護與保全領(lǐng)域史無前例地將域內(nèi)海洋環(huán)境保護法律的觸角伸向全球的每一個角落。通過EU MRV的施行，歐盟得以掌控全球絕大部分海運排放的數(shù)據(jù)，從而掃清將海運排放納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EU Emissions Trading System，簡稱EU ETS）的所有障礙。Dobson L. Natalie amp; Cedric Ryngaert， Provocative Climate Protection： EU ‘Extraterritorial’ Regulation of Maritime Emissions， International amp; Comparative Law Quarterly，Vol.66：295， p.296（2017）.

盡管EU MRV的出臺以及將海運業(yè)納入EU ETS對全球溫室氣體減排具有顯著的積極作用，然而從法律域外適用層面考量，歐盟的實踐已經(jīng)超出了現(xiàn)有一般國際法和《公約》等條約授權(quán)的域外管轄權(quán)的范圍。

因此該條例的出臺無論是對現(xiàn)行國際法還是對歐盟以外大量第三國的立法而言都是一次大的沖擊。但不可否認的是，EU MRV在客觀上促使國際海事組織加速開展海運排放數(shù)據(jù)收集的工作，并推動了《防止船舶造成污染國際公約》的進一步完善。EU MRV的實踐更揭示出海洋環(huán)境保護法律的域外適用完全不必僅局限于維護國家或地區(qū)自身的利益，也不必只局限于少數(shù)國家和地區(qū)之間的合作，而是可以在特定領(lǐng)域國際法規(guī)則尚不完善之際，嘗試探索法律域外適用的邊界，并以此實現(xiàn)規(guī)則輸出，推動國際法的發(fā)展。

（三）其他國家和地區(qū)海洋環(huán)境保護法律域外適用簡述

對于其他國家和地區(qū)而言，盡管一般不具備如美國和歐盟在海洋環(huán)境保護與保全方面的國際影響力，但是依然有許多獨具特色的海洋環(huán)境保護法律實現(xiàn)了域外適用。如加拿大1970年頒布的《北極水污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act）規(guī)定了寬度達到100海里的“海洋禁止污染區(qū)”，而彼時《公約》尚未生效，各國原則上僅對至多不超過24海里范圍內(nèi)的水域享有管轄權(quán)?！侗睒O水污染防治法》的域外適用也對《公約》第234條“冰封區(qū)域”的立法起到了至關(guān)重要的推動作用。參見王澤林：《〈極地規(guī)則〉生效后的“西北航道”航行法律制度：變革與問題》，載《極地研究》2022年第4期，第488頁。再如澳大利亞和新西蘭在確認其多部本國國內(nèi)海洋環(huán)境保護法具有域外適用效力的同時，還專門建立了用于處理環(huán)境爭端的環(huán)境法庭，從而為本國海洋環(huán)境保護法律的域外適用提供更加有效的支持。

三、海洋環(huán)境保護法律域外適用所面對的主要挑戰(zhàn)

從上文對以美國和歐盟為代表的國家和地區(qū)的海洋環(huán)境保護法律域外適用的實踐梳理中可以看出，國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律域外適用的原因或動機主要表現(xiàn)為“保護和保全本國海洋環(huán)境”以及“規(guī)則輸出或規(guī)則競爭”。無論依據(jù)哪種法律域外適用模式，在法律制定和實施過程中都不可避免地需要面對一系列現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。在中國開展相關(guān)實踐活動之前，有必要未雨綢繆，提前設(shè)計好應(yīng)對措施，為海洋環(huán)境保護法律的域外適用鋪平道路。

[BT2]（一）以保護和保全海洋環(huán)境為目的的法律域外適用

保護和保全本國海洋環(huán)境，使其不受域外海洋污染、生態(tài)破壞等行為的損害是多數(shù)國家在域外適用本國海洋環(huán)境保護法律的主要目的。但在法律制定層面，由于大量海洋環(huán)境保護法律往往并非專門為域外適用所設(shè)計，因此法律是否具有域外適用資格以及法律域外適用的范圍往往存在爭議，對于不同類型的海洋污染或者生態(tài)破壞還可能存在缺乏實體性規(guī)則的情況；在法律實施層面，域內(nèi)管轄權(quán)沖突以及域外管轄權(quán)沖突也容易導致保護和保全本國海洋環(huán)境的目標無法實現(xiàn)。[HTK]

1.海洋環(huán)境保護法律域外適用效力的不確定性

海洋環(huán)境保護和保全的問題由來已久，包括中國、美國、加拿大、澳大利亞、印度在內(nèi)的多數(shù)國家的海洋環(huán)境立法都已有超過40年的歷史，部分法律生效時間甚至遠早于《公約》的生效時間，因彼時立法技術(shù)、立法目的以及其他主客觀條件的限制，這些海洋環(huán)境保護法律可能存在拒絕域外適用或者域外適用效力不明確等情形。這不可避免地導致法律的域外適用遭受質(zhì)疑，進而難以達到保護和保全本國海洋環(huán)境的目的。

為了避免不確定性影響海洋環(huán)境保護法律的域外適用，國家往往需要定期通過法律解釋以及法律修正等手段明確和完善法律域外適用的規(guī)定。在美國等判例法國家，對法律是否有域外適用效力的解釋職責往往由法院承擔，而法院裁判本身也可以作為正式法律淵源直接引導和約束此后的國家實踐。如美國《國家環(huán)境政策法》的域外適用效力便得到了“Environmental Defense Fund， Inc. v. Massey案”Environmental Defense Fund， Inc." v. Massey， 986 F.2d 528 （1993）.與“NRDC v. United States Dep’t of the Navy案”NRDC v. United States Dep’t of the Navy， 2002 U.S. Dist. LEXIS 26360 （2002）.中法庭的支持。但是在另一些案件中，法院對法案域外適用效力的解釋卻可能直接與國家現(xiàn)有的法律域外適用實踐相沖突，如“United States v. Mitchell案”United States v. Mitchell， 553 F.2d 996 （1977）.和“Committee for Humane Legislation， Inc. v. Richardson案”Committee for Humane Legislation， Inc. v. Richardson， 540 F.2d 1141 （1976）.均否決了《海洋哺乳動物保護法》的域外適用效力，但此后海岸警衛(wèi)隊和美國商務(wù)部卻并未遵循兩案對該法案的解釋，并持續(xù)通過執(zhí)法活動實現(xiàn)該法案的域外適用。時至今日，《海洋哺乳動物保護法》的域外適用效力依然存在部分爭議。

對于成文法國家而言，若立法被否認具有域外適用效力，抑或域外適用的范圍被作出了明確限制，則這一狀況的改變一般需要立法機關(guān)對法律直接加以修正。但是，這一過程往往相對漫長，立法的滯后性也會造成法律域外適用的實際效果不盡如人意?！逗－h(huán)法》的修正、修訂過程便能體現(xiàn)出這些問題。在1982年的最初版本中，法律域外適用的范圍僅限于域外“排放有害物質(zhì)”和“傾倒廢棄物”兩類造成域內(nèi)海洋環(huán)境污染的情形。參見《海環(huán)法》（1982年）第2條第3款。在該法1999年的第一次修訂中，上述兩個前提才被取消，改為任何“造成中華人民共和國管轄海域污染”的情形。參見《海環(huán)法》（1999年修訂）第2條第3款。這一規(guī)定在2013年、2016年和2017年的修正版，以及2023年10月正式通過的《海環(huán)法》（2023年修訂）中幾乎沒有實質(zhì)性變化，在《海環(huán)法》（2023年修訂）中，第2條第3款額外加入了“生態(tài)破壞”的情形。但與當今國際主流立法以及部分國家和地區(qū)的實踐相較，風險預防原則依然無法有效作為《海環(huán)法》（2023年修訂）域外適用的依據(jù)。參見高之國、錢江濤：《日本福島核廢水排海涉及的國際法原則和問題》，載中國海洋法學會主辦：《中國海洋法年刊（2021）》，法律出版社2021年版，第485-487頁。

2.缺乏具體規(guī)定作為法律域外適用的依據(jù)

即便海洋環(huán)境保護法律本身被明確具有域外適用效力，但依然有可能因為缺乏實體性條款的支持，使得發(fā)生在域外的海洋環(huán)境損害行為無法進入法律的調(diào)整范圍之中。

就類別而言，海洋環(huán)境污染的種類主要包括陸地來源的污染（簡稱陸源污染）、船舶來源的污染、海洋傾倒源污染、海底開發(fā)活動造成的污染以及來自大氣層或者通過大氣層的污染，參見《公約》第207條至第212條。其中陸源污染和船舶來源的污染是最主要的兩大污染源。參見薛桂芳主編：《海洋法學》，海洋出版社2018年版，第191-192頁。盡管這一污染劃分方法相對簡潔明了且得到了廣泛的適用，但是在每一種劃分類別下，實際上還存在其他更為細致的劃分標準，如作為多數(shù)國家船舶來源的污染立法依據(jù)的《防止船舶造成污染國際公約》將船舶來源的污染又進一步劃分為具體的六個子類，Anna Mihneva-Natova， The Relationship Between United Nations Convention on the Law of the Sea and the IMOConventions，UnitedNations，https：//www.un.org/depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/natova_0506_bulgaria.pdf.但和全面涵蓋各種船舶來源的污染的目標依然有很大的距離，近年來出現(xiàn)的船舶海洋噪聲、船舶撞擊造成海洋動物傷亡、船舶攜帶外來海洋生物入侵等新型船舶來源的污染便沒有被納入現(xiàn)有的防止船舶造成污染的公約體系之中。James Harrison， Saving the Oceans Through Law： The International Legal Framework for the Protection of the Marine Environment， Oxford University Press， 2017， p.135.因此在法律制定過程中窮盡各種類型的海洋環(huán)境污染具有較大的現(xiàn)實困難——對立法存在滯后性的成文法國家更是如此。如果缺乏對域外具體的污染行為的規(guī)定，那么通過法律的域外適用實現(xiàn)保護與保全本國海洋環(huán)境的目的將難以實現(xiàn)。

此外，一國海洋環(huán)境保護法律就不同類型污染源域外適用的規(guī)則本身可能存在較大差異，這使得域外主體可能利用域外適用的不同法律規(guī)定預先作出規(guī)避法律適用的舉措。對中國海洋環(huán)境保護法律來說，當前只有防治船舶來源的污染的相關(guān)規(guī)定的域外適用能夠較好地得到《海環(huán)法》（2023年修訂）和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章的支持，如《海環(huán)法》（2023年修訂）第90條第2款規(guī)定：“對在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施，國家海事行政主管部門有權(quán)采取與實際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施。”《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第36條第1款規(guī)定：“船舶在中華人民共和國管轄海域發(fā)生污染事故，或者在中華人民共和國管轄海域外發(fā)生污染事故造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域污染的，應(yīng)當立即啟動相應(yīng)的應(yīng)急預案，采取措施控制和消除污染，并就近向有關(guān)海事管理機構(gòu)報告?！标懺次廴?、海洋傾倒源污染等則缺乏具體的域外適用的條款規(guī)定。因此域外污染行為主體若想規(guī)避中國海洋環(huán)境保護法律的適用，只需要避免實施船舶來源的污染行為即可。如日本在2023年8月24日正式實施核污染水排海行動，參見《2023年8月24日外交部發(fā)言人汪文斌主持例行記者會》，載中華人民共和國外交部網(wǎng)站2023年8月24日，https：//www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202308/t20230824_11132235.shtml。由于日本政府和東京電力公司通過離岸管道實現(xiàn)陸源污染排海，Basic Policy on Handling of the ALPS Treated Water， Ministry of Economy， Trade and Industry（13 April 2021）， https：//www.meti.go.jp/english/earthquake/nuclear/decommissioning/pdf/202104_bp_breifing.pdf.當前中國便難以依據(jù)國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律規(guī)制這一域外污染行為。

3.域內(nèi)、域外管轄權(quán)沖突對法律域外適用的現(xiàn)實阻礙

除去海洋環(huán)境保護法律自身的規(guī)定可能難以支持其域外適用外，法律實施過程中的管轄權(quán)沖突問題同樣無法回避。此處的管轄權(quán)沖突包括域內(nèi)管轄權(quán)沖突和域外管轄權(quán)沖突兩種情形，二者都可能導致海洋環(huán)境保護法律域外適用的目標無法實現(xiàn)。

首先是域內(nèi)管轄權(quán)沖突，即域內(nèi)不同行政主體存在職責或權(quán)能的重疊，進而出現(xiàn)重復管轄或者無人管轄等情況，導致法律無法得到有效實施。由于海洋環(huán)境保護法律涉及的法律關(guān)系相對多樣和復雜，很難由單一部門在其職權(quán)范圍內(nèi)完整覆蓋，因此在法律的具體實施過程中往往需要多個執(zhí)法部門的分工和合作，在法律域外適用過程中還需要專門機關(guān)和外國主管機關(guān)進行溝通和協(xié)調(diào)，故而域內(nèi)執(zhí)法權(quán)能的重疊或空缺對海洋環(huán)境保護法律域外適用的實現(xiàn)是不容忽視的現(xiàn)實阻礙。為避免這一情況出現(xiàn)，應(yīng)以法律明確劃分部門之間的職權(quán)，且相關(guān)部門彼此之間也需作出協(xié)調(diào)。以美國為例，美國環(huán)保局（Environmental Protection Agency）作為聯(lián)邦政府機關(guān)統(tǒng)籌境內(nèi)陸地、空氣和水域環(huán)境的保護，并作為聯(lián)邦環(huán)境法案的實施主體存在。Our Mission and What We Do， United States Environmental Protection Agency（23 May 2023）， https：//www.epa.gov/aboutepa/our-mission-and-what-we-do.然而，由于海洋環(huán)境的保護與保全可能涉及對船舶尤其是外國籍船舶的檢查、扣押等活動，而這些活動均屬于海岸警衛(wèi)隊管轄的范圍；Implementation of Compliance/Enforcement Policy for MARPOL Annex VI Regulation 14， Including IMO 2020 Sulfur Cap， United States Coast Guard（13 January 2020）， https：//www.dco.uscg.mil/Portals/9/DCO%20Documents/5p/CG-5PC/CG-CVC/CVC_MMS/CVC-WI-022_signed.pdf.因此，美國環(huán)保局必須同海岸警衛(wèi)隊明確各自的職權(quán)劃分，并開展充分的合作，從而實現(xiàn)具體法案的有效實施。如在《清潔水法》的實施問題上，美國環(huán)保局和海岸警衛(wèi)隊明確任何源自海域內(nèi)或者沿岸的污染，均屬于海岸警衛(wèi)隊的管轄范圍，反之，美國環(huán)保局則負責管轄任何源自內(nèi)陸地區(qū)的污染，同時雙方需履行相互合作等義務(wù)。在《防止船舶造成污染國際公約》附件六以及《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》的實施問題上，雙方以及其他行政機關(guān)同樣就執(zhí)法規(guī)范的制定、信息交換、執(zhí)法合作等職權(quán)分配事項簽署了備忘錄。Memorandum of Understanding Between United States Coast Guard and United States Environmental Protection Agency Regarding Enforcement of Annex VI as Implemented by the Act to Prevent Pollution from Ships， United States Environmental Protection Agency（27 June 2011）， https：//www.epa.gov/sites/default/files/documents/annexvi-mou062711.pdf; Memorandum of Understanding Among the Environmental Protection Agency， United States Coast Guard， Department of Commerce， Department of the Interior， Department of Agriculture， Department of Defense， Department of Energy， and Department of Justice Concerning the Exercise of Authority Under Section [STBX]106[STBZ] of the Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act， United States Environmental Protection Agency（October 2013）， https：//www.epa.gov/sites/default/files/2013-10/documents/mou-exauth-mem.pdf.若缺乏相對明確的職權(quán)劃分，域內(nèi)管轄權(quán)沖突必然會極大限制法律域外適用的實際效力。

其次是域外管轄權(quán)沖突對法律實施的阻礙。由于域外管轄權(quán)的連接點并不具有排他性，多個國家可能基于相同或不同的連接點均有權(quán)管轄同一案件。隨著效果原則在海洋環(huán)境保護與保全領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，以及多個國際海事組織公約和《公約》的出臺，更加豐富的管轄權(quán)類型和更低的管轄權(quán)行使門檻使得國家之間就同一域外海洋環(huán)境損害案件發(fā)生管轄權(quán)沖突的可能性被進一步放大。Jensen ystein， Coastal State Jurisdiction and Vessel Source Pollution： The International Law of the Sea Framework for Norwegian Legislation， Insight Non Destructive Testing amp; Condition Monitoring， Vol.51：6， p.11（2009）.如在《對公海上發(fā)生油污事故進行干涉的國際公約》中，沿海國和船旗國就公海上石油污染事故的管轄權(quán)沖突問題便沒有得到明確的指引，公約只是要求各國就管轄權(quán)沖突問題加以協(xié)商；The International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties， Article 3.在《防止船舶造成污染國際公約》中，沿海國的地位和對外國籍船舶的管轄權(quán)始終沒有被確定，因此便可能引發(fā)港口國、船旗國和沿海國在船舶污染管轄上的沖突。HUANG Jie amp; HU Jiaxiang， Can Free Trade Agreements Enhance MARPOL [STBX]73/78[STBZ] Compliance？， Tulane Maritime Law Journal， Vol.43：59， p.68（2018）.若各國無法就管轄權(quán)沖突問題的解決達成合意，法律的域外適用便將遇到極大阻礙，保護和保全本國海洋環(huán)境的目標也將因此被蒙上一層陰影。

（二）以規(guī)則輸出為目的的域外適用

結(jié)合美國和歐盟的海洋環(huán)境保護法律域外適用實踐可以看出，部分具有較強國際影響力的國家和地區(qū)還可以通過海洋環(huán)境保護法律的域外適用實現(xiàn)規(guī)則輸出，以此來完善現(xiàn)有國際法之規(guī)定，并競爭未來規(guī)則制定的話語權(quán)和主導權(quán)。這些法律往往是專門為域外適用而設(shè)計，或至少有相對明確的域外適用條款，但如果其具體規(guī)定缺乏科學性與合理性，在域外適用過程中便很難得到國際社會的支持。此外，若法律的域外適用與現(xiàn)行國際法存在沖突，則利益相關(guān)國也可能以國際法為武器對相關(guān)法律的域外適用發(fā)起挑戰(zhàn)。

1.規(guī)則應(yīng)符合科學性與合理性的要求

以EU MRV為代表的規(guī)則輸出型海洋環(huán)境保護法律的制定往往是建立在現(xiàn)有國際法缺乏對某些領(lǐng)域的有效規(guī)制或國際法的規(guī)定不明確的基礎(chǔ)之上；而結(jié)合現(xiàn)有的認知水平，若人類社會依然不作出特定的應(yīng)對，則人類社會整體的長期利益都會受到不利影響，故基于“可持續(xù)發(fā)展原則”“風險預防原則”等海洋環(huán)境保護和保全的基本原則的要求，相關(guān)國家和地區(qū)先行通過國內(nèi)法加以規(guī)制，并基于自身影響力鼓勵甚至“迫使”更多國家接受或遵從國內(nèi)法之規(guī)定。這樣的舉措一方面可以作為有效的國家實踐從而推動習慣國際法的形成，另一方面可以作為對國際法的補充解釋。LI Shuo， Unilateral Actions in the Development of the Law of the Sea， Marine Policy， Vol.153：105658， p.105658（2023）. 然而這一過程若想順利推進，不致遭到國際社會共同的反對，各國必須就國內(nèi)法規(guī)定的內(nèi)容先達成基本的共識——而科學性和合理性則是共識達成的必要前提。

科學性意味著海洋環(huán)境保護法律的制定和實施應(yīng)當以一定的科學依據(jù)作為支撐，除非遇到嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害之情形，否則不應(yīng)采取缺乏科學依據(jù)支持的舉措。科學性早已成為各國制定和實施海洋環(huán)境保護法律的內(nèi)在條件之一，《公約》第119條“公海生物資源的養(yǎng)護”、第200條“研究、研究方案及情報和資料的交換”、第201條“規(guī)章的科學標準”、第204條“對污染危險或影響的監(jiān)測”、第234條“冰封區(qū)域”均要求各國在立法和法律實施過程中嚴格貫徹科學性；與海洋環(huán)境保護和保全有關(guān)的其他條約或者協(xié)定，如《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures），同樣將科學性作為各國采取衛(wèi)生措施的前提條件。參見《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》第2條第2款。盡管國際海洋法法庭海底爭端分庭就“擔保國在‘區(qū)域’內(nèi)活動的責任和義務(wù)”發(fā)表的咨詢意見表明，基于風險預防原則，各國可以在缺乏足夠科學依據(jù)的情況下采取預防措施保護海洋環(huán)境，參見《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》原則15；ITLOS， Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area（Request for Advisory Opinion Submitted to the Seabed Disputes Chamber）， Advisory Opinion of 1 February 2011， paras.126-136.然而，這只是在“遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅”時的例外情形，且“缺乏科學依據(jù)”也并不意味著可以在完全拋棄科學性的前提下制定和實施法律規(guī)范。從另一個角度來講，缺乏科學依據(jù)的立法和法律實施也更難形成國際社會的共識，從而無法實現(xiàn)規(guī)則輸出的目的。

除去科學性以外，合理性也是以規(guī)則輸出為目的的海洋環(huán)境保護法律域外適用過程中需要著重考量的因素。此處的合理性主要是指：一方面，法律的制定和實施應(yīng)當符合成本效益的要求，不應(yīng)僅為實現(xiàn)某一特定的環(huán)境保護目標而采用完全不具有經(jīng)濟可行性，抑或以嚴重犧牲經(jīng)濟發(fā)展以及其他社會生活正常秩序為代價的措施；另一方面，依據(jù)《公約》第202條、第203條之規(guī)定，法律的制定和實施也應(yīng)適當顧及發(fā)展中國家的利益和需求，并對其作出一定的區(qū)別對待和安排，而這也是合理性原則的應(yīng)有內(nèi)涵之一。

2.現(xiàn)行國際法對法律域外適用的限制

《維也納條約法公約》第27條規(guī)定，一當事國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約；此外，“蓮花號案”所確立的國內(nèi)法域外適用規(guī)則也必須建立在不違反國際法的基礎(chǔ)之上。因此，現(xiàn)行國際法體系對一國法律的域外適用——尤其是對以規(guī)則輸出為目的的法律域外適用而言，同樣可能構(gòu)成極大限制。當一國法律的域外適用對其他國家的利益產(chǎn)生不利的現(xiàn)實影響時，利益相關(guān)國將以現(xiàn)有的與該國法律規(guī)定相矛盾的國際法規(guī)范作為應(yīng)對武器。

國際貿(mào)易規(guī)則是海洋環(huán)境保護法律域外適用過程中最主要的挑戰(zhàn)。環(huán)境保護與自由貿(mào)易的目標在一定程度上存在互斥性，且為了確保環(huán)境保護規(guī)則能夠得到更多國家的遵守，美國和歐盟等主要的規(guī)則輸出地還往往以自身強大的市場作為后盾，通過限制貿(mào)易等措施“迫使”其他國家遵守其國內(nèi)法——而這一般構(gòu)成對國際貿(mào)易規(guī)則的違反。如美國曾以保護全球海龜為目的修改了《瀕危物種法》的條款，美國商務(wù)部以此限制或禁止進口不符合該法要求的國家的海蝦制品。這一法律的域外適用很快遭到印度、巴基斯坦、馬來西亞、泰國的共同抵制，四國通過WTO規(guī)則對美國提起訴訟，即著名的“海龜與海蝦案”。盡管美國試圖以保護海洋生態(tài)為由，援引《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條（g）款“貨物貿(mào)易的一般性例外”等規(guī)定加以抗辯，但是最終沒有得到專家組和上訴法庭的完全支持。United States—Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products， World Trade Organization（12 October 1998）， https：//docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx？language=Eamp;CatalogueIdList=58544amp;CurrentCatalogueIdIndex=0amp;FullTextHash=amp;HasEnglishRecord=Trueamp;HasFrenchRecord=Trueamp;HasSpanishRecord=True.此前美國在域外適用《海洋哺乳動物保護法》的過程中也遭到了墨西哥、歐盟的前身歐共體以及荷蘭等國家和地區(qū)的強烈抵制，與之相關(guān)的一系列案件在性質(zhì)上幾乎是“海龜與海蝦案”的翻版。參見李仁真、秦天寶、李勛：《WTO與環(huán)境保護》，湖南科學技術(shù)出版社2006年版，第64-68頁。

對于同樣以規(guī)則輸出為主要域外適用目的的歐盟而言，EU MRV等條例和國際法沖突的情況更為棘手。盡管EU MRV在現(xiàn)階段還未遭受太多挑戰(zhàn)，但與EU MRV相類似的《歐盟航空減排指令》（Directive 2008/101/EC）在實施過程中因涉嫌違反包括《國際民用航空公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》在內(nèi)的規(guī)定，遭到中國、

美國、俄羅斯和印度等國以及國際民航組織等組織通過外交或者司法程序在不同層面對該指令的實施發(fā)起的挑戰(zhàn)，參見宋錫祥：《歐盟強征航空碳排放稅機制及我國的法律應(yīng)對策略》，載《東方法學》2013年第6期，第116頁。并最終迫使歐盟就《歐盟航空減排指令》的實施作出了讓步。EU Agrees Text of “Stop the Clock” Aviation Law， Reuters（13 March 2013）， https：//www.reuters.com/article/eu-icao/eu-agrees-text-of-stop-the-clock-aviation-law-idUKL6N0C4FFM20130312.EU MRV所面臨的法律風險與《歐盟航空減排指令》并無二致，該條例因不加區(qū)別地對所有國家施加了相同的現(xiàn)時和未來義務(wù)，因此涉嫌同時違反《公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》等若干條約法規(guī)定，受到該條例不利影響的國家亦有權(quán)通過上述條約法的爭端解決機制對EU MRV的域外適用發(fā)起挑戰(zhàn)。

四、中國海洋環(huán)境保護法律域外適用的完善建議

對于中國而言，盡快實現(xiàn)海洋環(huán)境保護法律的域外適用不僅是順應(yīng)潮流的必要舉措，也是中國重要的階段性目標之一。構(gòu)建海洋命運共同體是中國針對全球海洋治理提出的中國理念、中國方案，受到國際社會的高度評價和關(guān)注，是世界百年未有之大變局下人類有效應(yīng)對海洋治理挑戰(zhàn)的必然選擇。中國不僅需要通過現(xiàn)有法律制度有效保護自身的利益，更需要將全球海洋視為一個整體，從維護全人類的整體利益、共同價值出發(fā)，尋求全球海洋治理思路、方案，完善全球海洋治理體系。參見王軍敏：《堅持海洋命運共同體理念推進全球海洋治理》，載《學習時報》2023年2月15日，第A1版?！靶纬赏覈C合國力和國際地位相匹配的國際話語權(quán)”已經(jīng)作為中國重要的發(fā)展目標被正式提出。參見《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022年10月26日，第1版。這使得中國以《海環(huán)法》為主干的海洋環(huán)境保護法律體系已經(jīng)同構(gòu)建海洋命運共同體和建設(shè)海洋強國以及中國全面參與全球海洋環(huán)境治理的目標深度綁定，因此現(xiàn)階段無論是基于保護和保全自身的海洋環(huán)境，還是出于規(guī)則輸出的目的，都應(yīng)對中國海洋環(huán)境保護法律的域外適用加以完善。

《海環(huán)法》（2023年修訂）對域外適用問題進行了修改，該法的域外適用效力有望因此得到加強，但也依然存在可完善的空間。筆者結(jié)合前述海洋環(huán)境保護法律域外適用的理論、國際實踐以及主要問題，提出以下應(yīng)對現(xiàn)有困境和推進海洋環(huán)境保護法律域外適用的建議與可行方案。

（一）法律制定層面的完善意見

中國海洋環(huán)境保護法律的域外適用無法完全滿足國家的現(xiàn)實需求，截至2023年10月18日，通過“北大法寶”司法案例檢索、行政處罰檢索以及中國海警局公開的行政執(zhí)法信息檢索，未檢索到任何一起依據(jù)《海環(huán)法》第2條第3款開展司法活動和域外執(zhí)法活動的記錄。最直接的根源便在于立法過程中對法律域外適用問題持謹慎態(tài)度。未來應(yīng)進一步嘗試擴大《海環(huán)法》（2023年修訂）的域外適用范圍，并對具體條款以及與該法相配套的其他法律、法規(guī)和部門規(guī)章作出調(diào)整，使《海環(huán)法》的域外適用能夠更好地契合中國的現(xiàn)實目標。

1.結(jié)合現(xiàn)實需要進一步擴大《海環(huán)法》域外適用范圍

在《海環(huán)法》（2023年修訂）中，域外適用條款為第2條第3款，表述為“在中華人民共和國管轄海域以外，造成中華人民共和國管轄海域污染、生態(tài)破壞的，適用本法相關(guān)規(guī)定”。盡管這一規(guī)定相較于此前的《海環(huán)法》（2017年修正）融入了部分海洋生態(tài)環(huán)境保護的理念，但依然具有一定的可完善空間。

首先是與風險預防理念的銜接有待構(gòu)建。在1982年《海環(huán)法》頒布之際，由于彼時中國面臨的海洋環(huán)境污染形勢已經(jīng)極為嚴峻，其多數(shù)條款都是基于污染治理理念所制定，即采取適當?shù)拇胧┍苊?、消除或減輕已經(jīng)發(fā)生的污染損害后果。參見高之國、賈宇：《簡論我國“海洋環(huán)境保護法”的修改與完善》，載《資源·產(chǎn)業(yè)》2000年第3-4期，第35頁。近年來國際社會整體已經(jīng)意識到污染治理會帶來更高的時間成本和金錢成本，而且海洋環(huán)境一旦遭到損害也極難再恢復原狀，參見于文軒：《風險預防原則的生態(tài)環(huán)境法治意蘊及其展開》，載《吉林大學社會科學學報》2023年第3期，第37頁。因此出于更好地保護海洋環(huán)境、推動人與自然的和諧共生以及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念等考量，國際法以及多國實踐都逐漸從“污染治理”轉(zhuǎn)向“風險預防”，并降低海洋環(huán)境保護法律域外適用的管轄門檻。在“風險預防原則”已經(jīng)上升為《海環(huán)法》（2023年修訂）的基本原則的情況下，在《海環(huán)法》（2023年修訂）中，第3條被修改為：“海洋環(huán)境保護應(yīng)當堅持保護優(yōu)先、預防為主、源頭防控、陸海統(tǒng)籌、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則?！?《海環(huán)法》域外適用條款也有待在未來作出對應(yīng)的調(diào)整。待時機成熟之時，可進一步將“可能造成中華人民共和國管轄海域環(huán)境污染、生態(tài)破壞”這一情形擴充至域外適用條款之中。這一表述不僅能更好地契合風險預防原則，同時也能夠與該法現(xiàn)有分則中的條款更好地呼應(yīng)和銜接。如《海環(huán)法》（2023年修訂）分則第31條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域以外，造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域環(huán)境污染、生態(tài)破壞的，有關(guān)部門和機構(gòu)有權(quán)采取必要的措施?！钡?1條與總則第2條第3款之間存在表述上的沖突，進而使主管機關(guān)在可能造成中國管轄海域環(huán)境污染、生態(tài)破壞的情形下能否采取措施存在不確定性。

其次是現(xiàn)有域外適用條款范圍依然偏小，部分情況下可能影響中國履行自身所肩負的國際法義務(wù)。從該條款的表述來看，基本上僅限于“保護性管轄”這一單一連接點，對于屬人管轄權(quán)等其他管轄權(quán)類型則缺乏規(guī)定。然而在《公約》中，各國有義務(wù)為“在公海上因懸掛本國船旗的船舶的海難或航行事故造成海洋環(huán)境嚴重損害”的情形出臺國內(nèi)法律和規(guī)章并加以管轄，參見《公約》第94條第7款。因此國內(nèi)海洋環(huán)境保護法律應(yīng)當對基于屬人管轄權(quán)的域外適用作出明確規(guī)定。

最后則是缺乏對部分致力于維護人類共同利益的國際法規(guī)則的銜接。以《南極條約》及《南極條約環(huán)境保護議定書》為例，其涉海環(huán)境保護義務(wù)大都需要通過締約國國內(nèi)法的實施方能履行，這也意味著國內(nèi)法須具有對應(yīng)的域外適用效力。

參見《南極條約環(huán)境保護議定書》第3條、第6條至第8條。作為上述條約的締約國，為更好地履行條約義務(wù)，以及出于進一步深度參與和主導未來全球海洋治理方面的考量，中國在此后的修法活動中可進一步將“域外發(fā)生的，已經(jīng)或有較大概率對其他國家以及人類共同海洋環(huán)境利益造成不利影響，且對其加以管轄不會違反現(xiàn)有國際法之規(guī)定”這一情形納入《海環(huán)法》之中，從而將屬人管轄以及維護人類共同利益的情形納入其中，進而更好地契合保護和保全中國海洋環(huán)境、全面履行國際法義務(wù)以及參與全球海洋環(huán)境治理的目標。

2.完善分則條款以落實《海環(huán)法》的域外適用

在《海環(huán)法》（2023年修訂）中，分則部分主要按照“海洋生態(tài)保護”“陸源污染物”“工程建設(shè)項目污染”“廢棄物傾倒污染”以及“船舶及有關(guān)作業(yè)活動污染”五個主要部分加以劃分。除了“船舶及有關(guān)作業(yè)活動污染”部分有明確的域外適用規(guī)定，其他部分依然存在規(guī)定不清、缺乏域外適用條件等情況。即便是船舶及有關(guān)作業(yè)活動污染，也只有“海難事故”可以與現(xiàn)有域外適用規(guī)定較好地結(jié)合。參見《海環(huán)法》（2023年修訂）第90條第2款。其他類型的船舶及有關(guān)作業(yè)活動污染，如含有毒有害物質(zhì)污水排放以及壓載水排放等，法律的效力范圍依然只能局限在中國管轄海域內(nèi)，參見《海環(huán)法》（2023年修訂）第77條第1款。相關(guān)規(guī)定與總則域外適用條款的銜接同樣存在不足。

針對分則規(guī)定難以有效支持法律域外適用的現(xiàn)狀，在不違反國際法規(guī)定，且符合科學性和合理性的前提下，《海環(huán)法》還應(yīng)進一步明確分則部分中不同的海洋環(huán)境保護和保全具體規(guī)定的域外適用效力，尤其是對只能在中國管轄海域內(nèi)適用的條款作出擴大適用范圍的調(diào)整，使其能夠更好地與總則中的法律域外適用規(guī)定相協(xié)調(diào)，落實中國所肩負的國際義務(wù)，并以此豐富國家實踐。此外，對于一些典型域外海洋污染行為，如當前日本已經(jīng)實施的核污染水排海行動，亦可進一步出臺具有針對性的域外適用安排，從而在國內(nèi)法層面能夠?qū)θ毡疚廴竞Ｑ蟮男袕郊右詰?yīng)對。此舉不僅有助于更好地實現(xiàn)對中國海洋環(huán)境的保護與保全，也可以視為中國為保護全人類共同海洋利益、推動陸源污染的國際法發(fā)展作出的極具價值的努力。

3.明確其他配套法律、法規(guī)和規(guī)章的域外適用效力

除《海環(huán)法》以外，中國海洋環(huán)境保護法律體系還包括《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）、《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）、《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》（簡稱《防治陸源污染條例》）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等配套的法律、法規(guī)和規(guī)章。這些配套的法律、法規(guī)和規(guī)章負責具體落實《海環(huán)法》中確立的一系列污染防治和生態(tài)保護的標準、行政機關(guān)的職權(quán)，以及不同主體在海洋環(huán)境保護法律中所享有的權(quán)利和肩負的環(huán)保義務(wù)等?？梢哉J為，這些與《海環(huán)法》的實施密切相關(guān)的配套法律、法規(guī)和規(guī)章直接決定著《海環(huán)法》的適用效力，其域外適用自然也需要《海環(huán)法》的支持。

然而，這些配套的法律、法規(guī)和規(guī)章同樣大都缺乏關(guān)于域外適用的規(guī)定。除了《刑法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》等少數(shù)法律、法規(guī)和規(guī)章對域外適用保持了一個相對開放的態(tài)度以外，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第2條規(guī)定：“防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染中華人民共和國管轄海域適用本條例?！痹撘?guī)定是否意味著條例具有域外適用效力，對此當前尚沒有任何有效的解釋或研究；《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》第2條第2款規(guī)定：“船舶在中華人民共和國管轄海域外發(fā)生污染事故，造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域污染的，其應(yīng)急防備和應(yīng)急處置，也適用本規(guī)定。”其他法律、法規(guī)和規(guī)章依然將其適用范圍嚴格限縮在中國管轄海域的范圍之內(nèi)，如《海上交通安全法》《防治陸源污染條例》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關(guān)的活動，適用本法。”《防治陸源污染條例》第3條第1款規(guī)定：“本條例適用于在中華人民共和國境內(nèi)向海域排放陸源污染物的一切單位和個人?！薄斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)從事海洋工程污染損害海洋環(huán)境防治活動，適用本條例?！币虼耍壳芭涮椎姆?、法規(guī)和規(guī)章進一步限制了中國海洋環(huán)境保護法律的域外適用范圍和效力。

毫無疑問，無論是出于保護中國自身的海洋權(quán)益，還是推動中國參與全球海洋環(huán)境治理的目的，除去《海環(huán)法》自身，其他配套法律、法規(guī)和規(guī)章在法律域外適用的環(huán)節(jié)中都將起到不可或缺的作用。因此，在完善《海環(huán)法》中域外適用規(guī)定的同時，也應(yīng)當對這些配套法律、法規(guī)和規(guī)章的域外適用規(guī)定一并作出調(diào)整，明確配套法律、法規(guī)和規(guī)章具有域外適用效力，并適當擴大各自域外適用的范圍，使整個法律體系能夠更好地協(xié)調(diào)和銜接。

（二）法律實施層面的完善意見

海洋環(huán)境保護法律在域外適用過程中還會面臨相對復雜的域內(nèi)管轄權(quán)和域外管轄權(quán)沖突問題。在國內(nèi)層面，應(yīng)進一步明確不同行政機關(guān)的職權(quán)范圍。在應(yīng)對國家管轄權(quán)沖突的問題時，中國可以基于海洋命運共同體理念，通過國際合作機制以及互惠原則等措施有效化解難題。

1.明確域內(nèi)海洋環(huán)境保護與保全執(zhí)法機構(gòu)的職權(quán)劃分

由于海洋環(huán)境保護與保全往往涉及多個行政機關(guān)的職權(quán)，因此不同行政機關(guān)首先需要明確各自的職權(quán)范圍，并對可能出現(xiàn)職權(quán)交叉的情況作出預先安排，以避免域內(nèi)管轄權(quán)沖突阻礙法律的域外適用。

在《海環(huán)法》（2023年修訂）中，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海警機構(gòu)等中央機關(guān)以及沿?？h級以上地方人民政府等均作為《海環(huán)法》的執(zhí)法機關(guān)存在。參見《海環(huán)法》（2023年修訂）第4條至第8條。但相關(guān)規(guī)定除了對執(zhí)法機關(guān)職權(quán)劃分得不夠清晰外，還存在明顯的職權(quán)重疊問題。如根據(jù)職權(quán)劃分，生態(tài)環(huán)境部負責生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管，自然資源部負責海洋資源和海洋生態(tài)保護修復。兩部門在實際工作中其實很難截然區(qū)分職權(quán)范圍，進而存在管轄權(quán)重疊的問題。參見張海文：《〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉發(fā)展歷程回顧及展望》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第4期，第84頁。此外，生態(tài)環(huán)境部同海警機構(gòu)之間、不同地方行政機關(guān)之間等也存在職權(quán)重疊的問題。

為有效解決域內(nèi)管轄權(quán)沖突問題，并避免其對法律的域外適用帶來阻礙，建議《海環(huán)法》在此后修法過程中，應(yīng)就不同中央機關(guān)以及不同地方層級的執(zhí)法機關(guān)各自的職權(quán)范圍進行更加細致的劃分；對于存在職權(quán)重疊的情形，應(yīng)在具體條文中明確不同機關(guān)之間的職權(quán)分配，并要求行政機關(guān)在實施法律過程中進行密切合作。此外，還應(yīng)當在《海環(huán)法》與《中華人民共和國海警法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)之間建立動態(tài)聯(lián)系，規(guī)定中央機關(guān)之間以及地方行政機關(guān)之間的管轄范圍與執(zhí)法邊界，明確相應(yīng)的執(zhí)法程序，從而有效避免因管轄權(quán)沖突問題阻礙法律的域外適用。

2.以海洋命運共同體理念為指導完善海洋環(huán)境保護與保全的國際合作機制

在海洋環(huán)境保護法律的域外適用中，為避免重蹈此前美國和歐盟的覆轍，中國應(yīng)當充分依托國際合作機制，而海洋命運共同體理念在此可以提供關(guān)鍵性的助力。

依據(jù)海洋命運共同體理念，各國在海洋環(huán)境保護與保全的過程中并不存在根本性沖突，保護海洋環(huán)境是各國共同的責任，因此，無論從短期還是長期來看，構(gòu)建國家之間海洋環(huán)境保護與保全的執(zhí)法合作機制都是一條必由之路。CHANG Yenchiang， On Legal Implementation Approaches Toward a Maritime Community with a Shared Future， China Legal Science， Vol.8：3， p.27（2020）.通過與臨近沿海國在海洋環(huán)境保護方面展開執(zhí)法和司法合作，有助于協(xié)同國家之間的環(huán)境保護目標，并避免國家之間因管轄權(quán)沖突產(chǎn)生矛盾?？梢?，有效的國際合作機制是海洋環(huán)境保護法律域外適用中不可或缺的一環(huán)。對于中國而言，構(gòu)建域外海洋環(huán)境保護與保全合作機制還能夠進一步避免海洋環(huán)境保護法律的域外適用被外界解讀為具有領(lǐng)土主張及海域主權(quán)主張等海洋環(huán)境保護與保全以外的目的。應(yīng)當以海洋命運共同體理念為指引，將以《海環(huán)法》為核心的海洋環(huán)境保護法律的域內(nèi)域外執(zhí)法、司法活動與區(qū)域合作深度綁定，將單邊行為與區(qū)域合作機制相結(jié)合，將中國海洋環(huán)境保護法律中的規(guī)定與區(qū)域環(huán)保訴求相融合，以避免國家之間的管轄權(quán)沖突，從而更好地落實法律域外適用并實現(xiàn)海洋環(huán)境保護和保全的目標。

3.通過互惠原則保障海洋環(huán)境保護法律的域外適用

隨著中國海洋環(huán)境保護法律域外適用范圍的進一步擴大，以及中國不斷融入全球海洋環(huán)境治理體系并加快規(guī)則輸出的步伐，在法律域外適用的過程中，中國也將不可避免地與更多國家發(fā)生碰撞?；セ菰瓌t可以作為在國家之間缺乏合作機制時，有效應(yīng)對管轄權(quán)沖突問題，進而落實法律域外適用效力的補充。

互惠原則即“一國可以承認另一國家在特定法律關(guān)系中適用其本國法律所產(chǎn)生的效力，但應(yīng)當建立在另一國家為自己提供相同或者相似的待遇之上”，指出了國家之間權(quán)利的平等以及相互尊重。Principle of Reciprocity， OAS， https：//www.oas.org/ext/Portals/33/Files/MLA/Ven_multla_otros_eng.pdf.基于這種理解，各國可以基于利益相關(guān)程度進行管轄權(quán)之間的比較與衡量，從而避免管轄權(quán)的沖突。具體而言，國家所管轄的事項須與國家的領(lǐng)土利益或其他合理利益之間存在真實聯(lián)系，在判斷管轄權(quán)基礎(chǔ)是否充分時，不僅要考慮本國利益，還要考慮其他相關(guān)國家的利益。James Crawford amp; Ian Brownlie， Brownlie’s Principles of Public International Law （[STBX]9[STBZ]th ed.）， Oxford University Press， 2019， p.441， 468.一個在域外發(fā)生的行為或事項與國家的聯(lián)系越緊密、越真實，對其主張域外管轄權(quán)的合理性和合法性就越強。行使域外管轄權(quán)的國家與行使管轄權(quán)的行為或事項之間如果沒有任何直接的和真實的聯(lián)系，管轄權(quán)的行使便缺乏法律依據(jù)。參見＼[英＼]奧本海著，＼[英＼]詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法（第一卷第一分冊）》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1995年版，第333-334頁。如果不同國家對同一案件均享有管轄權(quán)，如船旗國的屬人管轄權(quán)、沿海國和港口國的保護性管轄權(quán)或基于效果原則行使的管轄權(quán)等，上述基于利益相關(guān)程度的管轄權(quán)之間的衡量便顯得尤為重要，當一國的利益相關(guān)程度明顯更高，且該國的管轄不會對其他國家的主權(quán)和根本利益產(chǎn)生不利影響，則其他國家應(yīng)當基于互惠原則承認該國的管轄權(quán)，進而承認該國法律的域外適用。

從互惠原則的引入可以看出海洋環(huán)境保護法律的域外適用并非一個單向擴張的過程，也需要強調(diào)適當?shù)摹笆湛s”。如果各國能夠遵守互惠原則，盡管在特定案件中一國可能部分或全部失去對案件的管轄權(quán)，但是在另一些案件——尤其是與本國利益高度相關(guān)的案件中，該國的管轄權(quán)也將被其他遵守互惠原則的國家所尊重，從而更加有效地實現(xiàn)法律的域外適用。在中國海洋環(huán)境保護法律域外適用的實踐過程中，互惠原則這一隱性條件應(yīng)當引起行政機關(guān)和司法機關(guān)的重視，從而減少法律域外適用過程中的阻礙。

五、結(jié)語

海洋環(huán)境保護法律的域外適用，可以更加有效地實現(xiàn)對本國海洋環(huán)境的保護與保全，海洋大國還可以借此實現(xiàn)規(guī)則輸出的目的。然而，當一國將國內(nèi)法的觸手伸至域外，并對其他國家的現(xiàn)實利益構(gòu)成影響之時，法律的域外適用并不會一帆風順。顯然，海洋環(huán)境保護法律的域外適用是中國在當下乃至未來都不可回避的一個問題。導致中國海洋環(huán)境保護法律域外適用難以實現(xiàn)的根源在于，法律在制定過程中幾乎沒有對域外適用進行針對性設(shè)計，且中國在長期法律實施過程中亦缺乏對域外適用問題的重視。因此，要解決海洋環(huán)境保護法律域外適用的困境，也應(yīng)當從這兩方面著手。

對于中國而言，《海環(huán)法》的二次修訂為擴大海洋環(huán)境保護法律的域外適用打下了良好基礎(chǔ)，但依然具有一定的待完善空間。除去需要對總則部分法律域外適用條款本身作出改變、增加不同連接點的適用以及在分則中增設(shè)具體實施條款外，還需要通過完善配套法律、法規(guī)和規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合有效的合作機制和互惠原則等，如此才能夠真正落實海洋環(huán)境保護法律的域外適用，從而更好地實現(xiàn)對海洋環(huán)境的保護和保全，并推進海洋命運共同體的構(gòu)建和海洋強國的建設(shè)。通過以《海環(huán)法》為核心的海洋環(huán)境保護法律的域外適用實踐，中國也能獲得寶貴的經(jīng)驗，通過法律的域外適用擴大自身的話語權(quán)、影響力，實現(xiàn)規(guī)則輸出的目的，有效推動中國海洋法治的建設(shè)和發(fā)展。

Extraterritorial Application of China’s Marine Environmental Protection Laws：International Practices，Major Issues，and Feasible Suggestions

GAO Zhiguo1，LIU Ziheng2

（1.Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China；2.School of International Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：As the formal maritime legislation of China， the Marine Environmental Protection Law has made remarkably pioneering contributions in numerous areas. Among these， its clear extraterritorial application clauses stand out as a particularly noteworthy innovation. Despite undergoing two major revisions and three amendments to date， the extraterritorial application clauses of the Marine Environmental Protection Law have remained intact. Throughout the process of improving this law， as well as the whole legal system， efforts have been consistently made to lower the threshold for extraterritorial application， thus increasing the potential for legal extraterritoriality. Today， granting certain extraterritorial effect to marine environmental protection laws has become a common choice for many countries. This not only helps countries in more effectively protecting their own marine entitlements and interests but also offers valuable guidance for the improvement and future evolution of international marine environmental protection laws and regulations. However， from the perspective of China’s own practices， the situations regarding the extraterritorial application of marine environmental protection laws， particularly those centered around the Marine Environmental Protection Law， are far from optimistic in the past four decades. This is partly due to a lack of connection points in China’s extraterritorial application clauses for marine environmental protection laws， making it challenging to effectively meet practical needs in legislation. Additionally， various substantive laws lack targeted mechanisms for extraterritorial application. Moreover， unclear jurisdictional allocations within domestic law enforcement agencies and potential conflicts with rules of other countries and even international law hinder the realization of extraterritorial application of marine environmental protection laws. In this context， despite the institutional foundation for extraterritorial application provided by China’s marine environmental protection laws， the actual implementation of these laws has long been suboptimal in both enforcement and judicial practices. They have not only failed to effectively meet the basic requirements of protecting the country’s marine environmental rights and interests but also been unable to fulfill the long-term goals of rule output and competition. A comparative analysis of practices related to the extraterritorial application of marine environmental protection laws in different countries and regions， such as the United States and the European Union， can help identify existing problems and feasible improvement paths for China’s marine environmental protection laws. Additionally， China should promptly make corresponding adjustments to the extraterritorial application clauses and substantive provisions of the Marine Environmental Protection Law in line with the practical needs of its own marine environmental governance. Specifically， building on the second revision of the Marine Environmental Protection Law and relying on the basic concept of maritime community with a shared future， China should provide more connection factors to expand the extraterritorial jurisdiction foundation for the extraterritorial application clauses. Furthermore， updates should be made to the substantive provisions of the law and the provisions in other laws， regulations， and rules that complement it. This would ensure that legal formulation and implementation are effectively combined in extraterritorial application. Additionally， major issues such as potential jurisdictional conflicts should be addressed during the implementation of the law， relying on international cooperation mechanisms and the principle of reciprocity， so as to effectively achieve the overall extraterritorial application of marine environmental protection laws and provide Chinese wisdom and solutions to the international community regarding the extraterritorial application of marine environmental protection laws.

Key words：marine environmental protection laws；extraterritorial application；national practices；jurisdictional conflicts；maritime community with a shared future

基金項目：2022年度國家社科基金重大研究專項（22VHQ002）

作者簡介：高之國，男，大連海事大學首席智庫專家、法學院講座教授、特聘研究員，中國海洋法學會會長，國際海洋法法庭前法官;劉子珩，男，中國政法大學國際法學院國際法專業(yè)博士研究生。

該文系在高之國教授于2023年5月12日在全國人大立法機關(guān)“海洋環(huán)境保護法域外適用”講座文稿的基礎(chǔ)上整理而成。