● 張 麗

試論提高高等教育質(zhì)量與優(yōu)化資源配置的互動影響

● 張 麗

本文側(cè)重探討促進高等教育公平、效益、質(zhì)量聯(lián)動發(fā)展的有效途徑，提出變革資源配置的傳統(tǒng)方式成為時代需求的觀點，并且指出解決問題的關(guān)鍵在于資金來源渠道單一、資源配置框架中尚未納入地方、行業(yè)、企業(yè)和高校實體的發(fā)展需求和旨趣。

教育機會均等；高等教育質(zhì)量和效率；“帕累托改進”；我國教育資源配置機制／方式

提高質(zhì)量和增強服務(wù)地方的能力是現(xiàn)階段我國高等教育面臨的重要命題。實現(xiàn)教育公平在更廣范圍內(nèi)為提高質(zhì)量和地方主動性確立了發(fā)展目標和基礎(chǔ)支撐。充分挖掘高教財政資助制度所具有的地方性、多樣性、金融性和公益性（慈善性）等功能屬性，成為實現(xiàn)高質(zhì)、高效和公平聯(lián)動發(fā)展的高等教育的基礎(chǔ)保障和有效途徑。

一、高質(zhì)、公平和效益為資源配置變革提供多重發(fā)展目標和迫切需求

（一）提高質(zhì)量對實現(xiàn)教育公平的影響力

二戰(zhàn)后歐美國家由于實施福利國家政策，也加重了政府財政負擔，尤其是歐洲及日本相繼陷入了財政困境。近年來，西方發(fā)達國家人口老齡化所引發(fā)的醫(yī)療、養(yǎng)老費用增加及經(jīng)濟增長緩慢的趨勢，使得這些國家財政難以應(yīng)對21世紀世界范圍高等教育的新一輪擴招趨勢，如英國和法國政府不僅沒有隨著高校注冊生的增加而增加財政支出，而且還在相當程度上削減高等教育經(jīng)費。一方面，財政經(jīng)費在削減，另一方面高校注冊生規(guī)模還在擴大，因此，生均經(jīng)費的進一步降低顯得不可避免，而各高校為緩解財政緊張導(dǎo)致學費的水漲船高，使高等教育質(zhì)量的保證遭遇嚴峻形勢和壓力。例如，附屬美國聯(lián)邦教育部“斯佩林斯委員會”所發(fā)布的報告（Spellings Commission,2008），正反映了社會對高校學費上漲的強烈不滿。[1]在過去的二十年中，發(fā)展中國家的大學生數(shù)增長了三倍多，而同期，高等教育所獲得的公共資源僅僅增長了15%至20%（World Bank,1995）。據(jù)估算，大多數(shù)發(fā)展中國家實際的生均投入下降超過50%。

教育機會均等、尤其是高等教育機會平等是實現(xiàn)社會公平的主要途徑。教育公平指教育作為準公益事業(yè)本質(zhì)上帶有公平屬性，比如教育產(chǎn)品的非分割性。就高等教育機會平等而言，就是讓更廣泛的社會階層和家庭的子女享有高等教育權(quán)益，此類權(quán)益涉及起點公平、過程公平、結(jié)果公平，即入學機會平等、擴大課程選擇權(quán)、貧困生資助政策、就業(yè)機會平等，等等。簡言之包括兩方面關(guān)鍵內(nèi)容：一是通過構(gòu)建公平的競爭機制和評價標準，讓更廣泛的社會階層和人群享有高等教育權(quán)益；二是為實現(xiàn)發(fā)展機會平等，需要對低收入人群和弱勢群體實行補償，同時平等還意味著對有差異的群體給予不同待遇。

伴隨著擴招政策而來的是高校學費的不斷上漲，其對低收入和貧困家庭子女入學率產(chǎn)生了復(fù)雜影響。依據(jù)向高私人收益的專業(yè)（旨在就職于產(chǎn)生較高收入的社會職業(yè)的熱門專業(yè)）實行成本分擔，向低私人收益、同時顯著具有正外部性的專業(yè)（如師范專業(yè)、文史哲等基礎(chǔ)學科）實行免費和成本補償?shù)却胧?，顯然一定程度上造成來自社會各階層家庭的學生在高等教育起點上發(fā)生分流，收費高的專業(yè)為較高收入群體的家庭子女所占據(jù)，貧困家庭子女更加對免費專業(yè)、低收費和被補償?shù)膶I(yè)感興趣。將就業(yè)后的個人收益的差別作為實現(xiàn)社會公平的常規(guī)代價姑且擱置，那么，在這里提高高等教育質(zhì)量所發(fā)揮的顯著的公平效應(yīng)使的質(zhì)量問題成為全社會關(guān)注的焦點。優(yōu)秀質(zhì)量的保障，使得來自貧困家庭的子女通過接受高質(zhì)量的教育，與來自較高收入家庭的子女通過平等競爭又重新站在同一起點上。換句話說，優(yōu)質(zhì)高等教育是能夠有效調(diào)節(jié)由社會分流和貧富分化所產(chǎn)生的矛盾及沖突的重要杠桿，尤其對來自低收入家庭的大學生來說，等同于獲得再次競爭的發(fā)展機會，其涉及的權(quán)益除去高等教育起點公平之外，獲得過程的公平和結(jié)果的公平。

諸如此類的關(guān)涉質(zhì)量與公平的問題還有許多：比如，中國的教育收費在各種收費中比例最高。據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，中國城市家庭的教育開支占家庭消費開支的比重是65.5%，有56.5%的家長把孩子教育投資列為第一位。大城市每個家庭每月子女教育支出平均費用為500-800元，全國總的教育消費市場約為300億元的市場空間。[2]高等教育中的個人支出占家庭年收入的比重平均達到66%，美國高等教育中的個人支出占家庭年收入的比重平均為24%。[3]由此可見，我國高等教育的個人支出占家庭年收入的比重比世界平均值高出很多，說明較大比例的教育支出和高學費不僅成為讓許多貧困家庭的子女望學興嘆的重要原因，而且成為城鎮(zhèn)居民或中等收入的人群因?qū)W返貧和導(dǎo)致生活質(zhì)量下降的關(guān)鍵原因。

此外，依據(jù)已有的實證研究，獎助學金和助學貸款的多數(shù)比例由中高收入家庭的大學生群體所占據(jù)。來自世界銀行等國際組織的研究報告表明：“大多數(shù)發(fā)展中國家的中高收入群體以壓倒性優(yōu)勢獲取了最多的高等教育補助及附加利益?！迸e例說明：印度尼西亞收入最高的30%人口接受了83%的高等教育補助；在泰國，占全國人口69%的農(nóng)民擁有的大學入學份額只占3%。[4]

此類逆向效應(yīng)究其原因包括中學時期過早輟學，接受質(zhì)量較差的基礎(chǔ)教育，弱勢群體通常居住在偏遠地區(qū)、交通和食宿費用過高，和未讀大學前選擇就業(yè)。因此，事實上，高等院校擴招和學費上漲顯然加劇了“補助的逆向效應(yīng)”，高等院校增加的注冊生名額，就我國的情況其在各個社會階層分布比例而言，最大受益群體是來自中高收入家庭的子女。

實現(xiàn)教育機會平等的阻礙會有更多，但是保障優(yōu)質(zhì)教育和促進高等教育均衡發(fā)展勢必成為維護教育公平的關(guān)鍵杠桿和實現(xiàn)途徑。從社會學研究角度，高等教育具有推動社會成員在各個階層中流動及成層功能，相比其它教育階段，高等教育是社會成層功能的實現(xiàn)階段，因此，高等教育的專業(yè)訓練、學位、高校教師和大學生等在國民生活中是具有重要價值的事業(yè)和擁有較高地位的人群，此類價值和地位除了精神層面賦予的象征意義之外，還具有比如學位內(nèi)在標識一定水平的經(jīng)濟收入和地位等實在意義，以及比較容易獲得職業(yè)機會等價值。由此可見，高等教育機會平等對實現(xiàn)社會公平具有不可取代的重要意義。

（二）提高質(zhì)量對辦學效率的影響力

高等教育質(zhì)量和效率從概念分析上是一個范疇的兩個層面。質(zhì)量作為宏觀經(jīng)濟學概念，通常與質(zhì)量控制與質(zhì)量管理一并使用。教育學引入質(zhì)量范疇，對教育質(zhì)量的規(guī)定體現(xiàn)出不同領(lǐng)域?qū)|(zhì)量規(guī)定的共同特征：一是表示一類目標或標準，既有質(zhì)的目標也有量的目標，發(fā)展可視為質(zhì)與量的目標實現(xiàn)的綜合指數(shù)；二是指產(chǎn)品或服務(wù)實現(xiàn)目標或達到標準的滿意程度，是對消費者需求滿足程度，即產(chǎn)品或服務(wù)的達成度。相比質(zhì)量，效率屬于微觀經(jīng)濟學概念，在西方經(jīng)濟學領(lǐng)域是一個國民經(jīng)濟和財富體系的傳統(tǒng)的支撐性概念，通常與勞動生產(chǎn)率和管理效率一道使用。教育學引入“質(zhì)量”概念的同時也引進了“效率”概念。哈佛大學教授米歇爾．波特將“效率”分為“國家生產(chǎn)率”和“地區(qū)生產(chǎn)率”，他認為一國的競爭力只能唯一地表現(xiàn)為國家生產(chǎn)率，其關(guān)鍵成功指標包括較高的科技創(chuàng)新力，相對低的生產(chǎn)成本，及其所產(chǎn)生的比較優(yōu)勢等。由此可見，在波特教授那里，“效率”就是綜合競爭力和比較優(yōu)勢。顯然，“質(zhì)量”概念內(nèi)涵相比“效率”更為寬泛，尤其是指示產(chǎn)品競爭力優(yōu)劣的質(zhì)量標準，本身等同于較高的效率。如依照某種質(zhì)量目標和標準通過比較（如對投入和產(chǎn)出進行比較）評價，既可以獲得對“質(zhì)量”的認定，也是形成“效率”的來源。

就高等教育領(lǐng)域的質(zhì)量和效率關(guān)系而言，高等教育質(zhì)量具有多元整合特征，其關(guān)注焦點勢必集中在院校特色、辦學效益、教學和科研業(yè)績等方面的核心競爭力的構(gòu)建和發(fā)展方面。高等教育效率則表現(xiàn)出適用于績效評價的特點，集中反映辦學效率和資源利用效益等院校競爭力指標。高等教育效率作為多元質(zhì)量標準中的一項標準，是體現(xiàn)核心競爭力的關(guān)鍵指標。依據(jù)已有成果表明質(zhì)量和效率相關(guān)性具有復(fù)合特征：如通過生均成本和學校規(guī)模的函數(shù)關(guān)系的測算，在我國當前教育部直屬院校的辦學條件下，博士生培養(yǎng)規(guī)模為1000人左右，碩士生規(guī)模為4000人左右。即在我國當前高校辦學條件下，博士生低于1000人、碩士生低于4000人時，通過擴大規(guī)模而產(chǎn)生的生均成本的節(jié)約是比較顯著的；而當博士生和碩士生規(guī)模大于上述數(shù)值時，通過進一步擴大規(guī)模而產(chǎn)生的生均成本的節(jié)約將變得并不十分顯著。[5]由此可見，效率與質(zhì)量的關(guān)系一般不表現(xiàn)為直接關(guān)系，質(zhì)量通過規(guī)模等指標與效率掛勾，即一定程度的規(guī)模經(jīng)營可以節(jié)約成本、創(chuàng)造較高效率，但是，規(guī)模過大導(dǎo)致資源不足、生均成本降低及管理失效都是引發(fā)嚴重質(zhì)量問題的關(guān)鍵因素。

二、優(yōu)化資源配置成為實現(xiàn)高質(zhì)、公平、高效的高等教育的重要途徑

（一）從“帕累托改進”視角解析優(yōu)化資源配置的工具意義

整合高等教育的公平、質(zhì)量和效率是一個發(fā)展性問題，也是一個世界性問題。21世紀的高等教育再次產(chǎn)生世界范圍內(nèi)擴招趨勢，其中，隨著高校注冊生人數(shù)增長使更為廣泛的社會階層和人群從中受益是教育公平的基本指標，同時由于各國高校學費上漲和政府的財政支出削減，引發(fā)多種于教育公平具有不利影響的社會問題和矛盾。除此而外，還有其他因素對高等教育機會平等具有重要影響，包括招生考試、質(zhì)量保證、助學貸款和資助貧困生措施、學生管理和服務(wù)、及就業(yè)指導(dǎo)，等等。依據(jù)“帕累托改進”和“福利經(jīng)濟學”研究成果，導(dǎo)致市場失效和分配不公平的原因源自兩種社會行為——壟斷和外部性，為了讓發(fā)展成果使廣泛的階層和人群受益，需要從根本上解決社會財富總量持續(xù)擴大的難題，其實現(xiàn)途徑就是呼吁政府運用財政、誘導(dǎo)性政策和稅收等手段對資源配置進行調(diào)整，擴大社會福利保障體系——“在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好”——通過實現(xiàn)“帕累托改進”和采用“補償準則”，具體包括對喪失發(fā)展機會的弱勢群體進行補償或額外幫助，使其生存環(huán)境和基本權(quán)益獲得改善，從而有利于在宏觀層面實現(xiàn)國民財富總量的持續(xù)增加，同時讓更為廣泛的階層和人群因此受益。

顯然，在高等教育改革和發(fā)展中實現(xiàn)“帕累托改進”就意味著高等教育實現(xiàn)公平、高質(zhì)和高效的整合效應(yīng)。一是通過調(diào)整資源配置，推動各地區(qū)高等教育均衡發(fā)展和在更廣范圍內(nèi)提高質(zhì)量。二是通過頒布對貧困生的資助政策和實行多種社會援助，促進廣泛的社會階層及其家庭子女在高等教育擴大招生和規(guī)模經(jīng)營的過程中成為真正受益者。三是強調(diào)提高質(zhì)量和辦學效率被公認為重在程序機制上實現(xiàn)教育機會平等，這是大學生的平等權(quán)利的實現(xiàn)基礎(chǔ)。“帕累托改進”可以作為一國的政府行為效率的考核指標，同是也是高等教育制度好壞和高校辦學效率高低的評價指標。

（二）進行資源配置的調(diào)節(jié)，提高服務(wù)區(qū)域的能力

提高質(zhì)量、提高資源利用率、實行資源配置變革以增強服務(wù)地方的能力，是高等教育下一階段發(fā)展的主題線索和研究熱點。質(zhì)量管理和保障是一個復(fù)雜多維的系統(tǒng)工程，顯著表現(xiàn)為資源效應(yīng)和資源詛咒效應(yīng)同時并存，此類共存意味著：一方面，占據(jù)優(yōu)勢資源能夠有效提升一個地方和高校的核心競爭力，推行資源的均衡分布有利于促進區(qū)域高等教育的均衡發(fā)展；另一方面，某些占據(jù)優(yōu)勢資源的區(qū)域和高校通常并沒有創(chuàng)造出比較高的辦學效益，有的甚至出現(xiàn)負債和欠貸問題。還有為數(shù)不少的高校和科研單位由于立項過多而人員和科研力量不足導(dǎo)致草草結(jié)題，反而使科研質(zhì)量有所降低，等等。資源與發(fā)展的關(guān)系用一句俗話說：資源不是萬能的，沒有資源是萬萬不能的。

有學者經(jīng)過統(tǒng)計研究認為：我國的大行政區(qū)劃范圍內(nèi)相對經(jīng)濟發(fā)展而言高等教育的資源分布比較均衡[6]。還有文章就地方政府成為“資源大戰(zhàn)”中的主角進行研究指出：中央政府掌握的資源是稀缺的，不可能平均分配給地方，這就勢必造成地方政府之間的競爭。如圍繞招生指標分配展開的競爭，實質(zhì)上就是招生規(guī)模決定權(quán)在中央政府控制的前提下，地方政府之間爭奪中央政府控制資源的一種形式[7]。由此可見，資源配置如果不是高等教育發(fā)展的決定因素，至少是影響公平與效率一種不可或缺的要素。在高等教育資源不足的前提下，為獲得中央政府分配的資源各地方政府展開激烈競爭是預(yù)料中的事情。由于中央政府在績效管理方面尚處起步階段，其績效指標表現(xiàn)出單一、機械和偏好分層等缺點，使的弄虛作假和腐敗之風有了可乘之機，為什么要“弄虛作假”呢？因為學校達不到某些評估指標的要求，但還要得到一個優(yōu)秀的結(jié)論。[8]顯然，傳統(tǒng)的資源配置方式暴露出許多問題和利益沖突，成為我國高等教育發(fā)展陷入“既不公平也沒有效率”的困境的主要影響因素。

此外，我國政府在教育資源配置的機制／方式上表現(xiàn)出“編制配置”加“優(yōu)先配置”的特點。因此，從上個世紀80年代中期始，教育資助制度中采用的“綜合定額”加“專項補助”的辦法，定額配置的優(yōu)點是全國各院校在政府編制的框架內(nèi)按“定額”規(guī)模平等地獲得經(jīng)常性財政資助。其缺點是投資主體只有政府一家，且投入資金不足，難以適應(yīng)對不斷擴大的各地方高等教育的發(fā)展需求，其行政運作模式一定程度上對地方和院校挖掘有效資源的積極性及改革需求具有抑制作用。另外，中央財政為國家重點建設(shè)規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展的事業(yè)和工程配備了“專項資金”，尤其近年政府加大了專項力度，“專項資金”總量較以往有明顯增長。例如，投向高等教育領(lǐng)域的主要專項資金包括“211 工程”、“985 工程”、“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”、“重點學科建設(shè)”，以及“基礎(chǔ)學科拔尖學生培養(yǎng)試驗計劃”等。其中，由教育部和財政部實施的“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”具體包括多項子工程：國家精品課程建設(shè)、高等學校特色專業(yè)建設(shè)、國家級教學團隊建設(shè)和名師工程，及“人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)建設(shè)”等。

無論是國務(wù)院主管部門、還是教育部將大量經(jīng)費投向高等院校的學科建設(shè)、名師建設(shè)和人才培養(yǎng)基地等工程建設(shè)上。類似的質(zhì)量工程顯然已經(jīng)成為高等教育資源的重要構(gòu)成，已投放經(jīng)費是否能夠獲得預(yù)期效益不僅引起政府而且包括公眾輿論的關(guān)注，其重點在于：一是政府實施質(zhì)量保障的重點和方式，二是優(yōu)先標準的界定和選擇。隨著上述工程的進展，高等院校的課程和教師建設(shè)均獲得令人矚目的成績，但是學術(shù)界在某種程度上發(fā)出一些質(zhì)疑的聲音：比如，政府應(yīng)用統(tǒng)一的標準進行優(yōu)選資助，這些標準是否真正有助于獲取較高的辦學效益？是否實際上幫助擴大了低收入群體家庭的子女入學率和參與率？是否會對入學率擴大產(chǎn)生約束性影響，從而增加了非傳統(tǒng)學生獲得學位的困難程度？某種質(zhì)量保障方式，對優(yōu)秀教學、教學時間、教學資源、院校規(guī)劃及開發(fā)新課程能力的支持還會產(chǎn)生其他哪些影響？[9]

由此可見，政府誘導(dǎo)式政策和質(zhì)量保障方式對院校改革、人才培養(yǎng)和課程建設(shè)都產(chǎn)生了多方面影響。有些被選擇的高校、重點學科和重點實驗室在政府的大力扶持下獲得充裕經(jīng)費，培育比較優(yōu)勢，使學校的核心競爭力在短時間內(nèi)獲得顯著提升。此外，對大部分參評的高校來說實力變化并不明顯。這是因為中央政府和教育部投放的專項資金的評比標準和選擇機制帶有選優(yōu)特征，對大部分高校的課程、教師結(jié)構(gòu)的調(diào)整和建設(shè)產(chǎn)生較大的導(dǎo)向影響。一部分高校為追逐國家資源，依照統(tǒng)一的標準和符合政府需求模式建設(shè)各項質(zhì)量工程，與此同時卻忽略院校自身具有的優(yōu)勢特色建設(shè)，及忽略了對地方和企業(yè)界需求的關(guān)注和納入。因此，不僅資源利用效益上不去，而且院校普遍缺乏拓寬資金來源的主體積極性。但就國家資源配置自上而下的權(quán)力機制特點而言，重點建設(shè)和選優(yōu)資助都必須有一定數(shù)量的限制，如果優(yōu)秀標準過于寬泛，或選優(yōu)數(shù)量過多將導(dǎo)致失準和失信的危險。權(quán)力運作機制具有標準化影響和權(quán)威功能，適用于促進“優(yōu)質(zhì)教育”和培養(yǎng)“精英人才”，但行政機制特有的僵化和機械特點，對高校建設(shè)多樣化課程和提高服務(wù)地區(qū)的靈活適應(yīng)性來說顯然是不適用的。筆者認為，國家資源配置以行政機制為主體納入市場機制為協(xié)調(diào)和輔助，比如創(chuàng)辦和資助高等教育撥款委員會，或高等教育基金會等組織，再通過此類組織資助高校的課程和師資建設(shè)。相比政府，基金會機制具有更多的地方性、多樣性、慈善性和金融性，因而更加適合資助地方高校的教學和科研等各項事業(yè)，并且適合于激發(fā)地方高校創(chuàng)收的積極性。

值得人們深思的是，決定優(yōu)先政策獲得“榜樣效益”的關(guān)鍵依據(jù)在于其正面效應(yīng)是否符合公平原則，是否同時實施配套措施對沖其“負面效應(yīng)”。優(yōu)先發(fā)展來源于政府提高效率的需求，其本身帶有促進資源不均衡發(fā)展的負面影響，追求效率和兼顧公平在高等教育發(fā)展中表現(xiàn)為獎勵優(yōu)質(zhì)教育的“榜樣效益”和“勵志效應(yīng)”。相反，如標準界定或選拔機制上出現(xiàn)錯誤等都會導(dǎo)致公平性的喪失，而最終損害到資源利用效益的提高。因此，政府制定優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃同時需要設(shè)想對沖公平喪失的社會影響，實施配套措施以防止因?qū)W術(shù)造假和腐敗導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象的失控和泛濫。

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張 麗／教育學博士，天津市教育科學研究院，副研究員，專業(yè)方向為高等教育管理和高等教育理論

（責任編輯：陳培瑞）