余麗生

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310012）

針對居民收入分配結(jié)構(gòu)不合理，居民收入差距不斷擴(kuò)大的問題，黨的十七屆五中全會提出，提高居民收入占國民收入的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，即提高“兩個比重”。要提高“兩個比重”，必須對居民收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，而財稅政策是政府調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的重要手段。因此，選好著力點(diǎn)，發(fā)揮好財稅的職能作用，加強(qiáng)對居民收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整顯得尤為重要。

一、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要政府參與，又要市場調(diào)節(jié)，重在政府參與

生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)的一個整體，而分配又是生產(chǎn)過程的重要組成部分。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，勞動、資本、土地、技術(shù)等作為生產(chǎn)的基本要素，按照各自在生產(chǎn)過程中所發(fā)揮的作用和貢獻(xiàn)大小，獲取相應(yīng)的報酬。市場經(jīng)濟(jì)在市場機(jī)制的作用下，具有內(nèi)在的功能來調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，以確保市場經(jīng)濟(jì)正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，而人為地違背市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，必然會受到市場的懲罰。這幾年沿海地區(qū)出現(xiàn)的“招工難”就是生動的寫照。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如“珠三角”、“長三角”等地區(qū)出現(xiàn)的“招工難”，一方面是由于國家“西部大開發(fā)”、“東北振興”、“中部崛起”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，留住了本地的勞動力，不少人不需要外出“打工謀生計”，可以在家門口就業(yè)；另一方面，這些地區(qū)勞動力工資長期偏低，不少地區(qū)工資長年沒有調(diào)整，勞動力的價格沒有反映勞動力價值，“招工難”是市場機(jī)制內(nèi)在調(diào)節(jié)的自然反映。要解決這些地區(qū)的“招工難”問題，除了加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減少對勞動力的需求外，重在提高工資標(biāo)準(zhǔn)，提高勞動報酬在國民收入初次分配中的比重。但是，市場不是萬能的，市場機(jī)制有自身的缺陷。上世紀(jì)二、三十年代的大危機(jī)更是表明，市場經(jīng)濟(jì)不能拯救“資本主義”，而是政府干預(yù)的“凱恩斯主義”拯救了“資本主義”。在收入分配調(diào)節(jié)上，尤其需要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，把市場“無形的手”和政府“有形的手”結(jié)合起來。這幾年地方政府紛紛調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，推廣企業(yè)工資的集體協(xié)商，出臺政策治理企業(yè)“欠薪”等辦法來調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，尤其是從2008年起推行新的《勞動合同法》，更是從法的高度來規(guī)范和確保勞動者的合法權(quán)利，這些都是政府參與收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的有力舉措。

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，又要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，孰重孰輕，要因地制宜，根據(jù)需要作相應(yīng)的調(diào)整。改革開放以來，我國在收入分配上，一直強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”，鼓勵一部分地區(qū)、一部分人先富起來，注重市場自身的調(diào)節(jié)作用。政策導(dǎo)向的結(jié)果確實(shí)有利于發(fā)揮勞動力低成本競爭優(yōu)勢，推動了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也導(dǎo)致收入差距的不斷擴(kuò)大，財富的過度集中，這越來越不利于社會分配的公平，也不利于內(nèi)需的擴(kuò)大，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的，必然阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，在調(diào)節(jié)居民收入分配結(jié)構(gòu)上，我國更應(yīng)該重視政府的參與，發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用。按照“十二五”規(guī)劃提出的提高“兩個比重”要求，發(fā)揮政府財政的職能作用，積極主動地參與居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一方面，政府可以通過財政的轉(zhuǎn)移支付，將財力重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)傾斜，以改變區(qū)域發(fā)展的不平衡，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)的發(fā)展能力；另一方面，政府可以通過財政稅收政策，對困難家庭和貧困人口給予更多財政資金的補(bǔ)助，在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)上給予更多的稅收優(yōu)惠，從而逐步縮小貧富差距并實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，使社會從貧富差距較大的“啞鈴型”社會向以中產(chǎn)階級為主的“橄欖型”社會發(fā)展。

二、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要重視國民收入的初次分配，又要重視國民收入的再次分配，重在國民收入的再次分配

居民收入分配既是市場行為，又是政府行為，這其中又以市場為主，政府不能越俎代庖；而調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，政府的作用又舉足輕重，是彌補(bǔ)市場缺陷，發(fā)揮政府職能的所在。而政府調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，主要在國民收入的初次分配和再次分配兩個環(huán)節(jié)。國民收入的初次分配就是在國民收入“蛋糕”既定的前提下，如何處理好國家、集體和個人的分配關(guān)系，實(shí)質(zhì)是如何處理好積累和消費(fèi)的關(guān)系。這個關(guān)系處理的好壞直接關(guān)系到居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。改革開放以來，隨著國家減稅讓利和減政放權(quán)的推行，國民收入開始向個人傾斜，政府的財政收入占GDP的比重一度降到11.7%的最低點(diǎn)，直接影響了國家財政的調(diào)控能力。從1994年分稅制財政體制改革以來，國家明確提出要提高財政收入占GDP的比重。經(jīng)過十多年分稅制的改革，國民收入的分配結(jié)構(gòu)有了明顯的調(diào)整，財政收入占GDP的比重已超過20%，如果加上政府的各種基金收入和非稅收入，國民收入中政府財力集中度更高，已影響到國民收入分配和居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會上要求國民收入分配向個人傾斜以改善居民收入分配結(jié)構(gòu)的呼聲頗高。可見，國民收入分配的初次環(huán)節(jié)，既不能過多的向個人傾斜，以影響國家的宏觀調(diào)控能力，又不能過多地向國家集中，以影響社會消費(fèi)和居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國民收入的再次分配就是在國民收入初次分配的基礎(chǔ)上，通過政府財政對國民收入的重新分配，以調(diào)節(jié)國民收入分配的結(jié)構(gòu)，確保政府職能的實(shí)現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，財政支出主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財政屬于“建設(shè)財政”，財政的再次分配對居民收入調(diào)整的作用力度有限。改革開放以來，隨著國家財權(quán)的下放，國家財政集中度下降，財政的職能受到削弱，國家財政基本上屬于“吃飯財政”，國家財政再次分配對居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度有限。分稅制改革以來，尤其是黨的十六大以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，我國財政轉(zhuǎn)向公共財政，財政加大了對教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的投入，開始向民生傾斜。無論是中央財政，還是地方財政的60%以上，不少地方甚至70%以上的財政支出用于改善民生，財政成為名副其實(shí)的“民生財政”，財政對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整能力和力度大大增強(qiáng)。在西方發(fā)達(dá)國家，建立了“高稅收、高福利”的社會制度，主要是發(fā)揮了財政對國民收入再次分配的調(diào)節(jié)作用，以實(shí)現(xiàn)居民收入分配結(jié)構(gòu)的合理和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

從對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的立足點(diǎn)出發(fā)，國民收入初次分配固然重要，國家可以通過提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)等來對居民收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，但初次分配更多的是市場行為，應(yīng)堅(jiān)持“效率和公平兼顧”，國家既不能不干預(yù)，又不能過多的干預(yù)，否則，就會違背市場經(jīng)濟(jì)的分配原則，在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，國家對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度有限。國家應(yīng)把對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)放在國民收入的再次分配環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在，有一種聲音認(rèn)為，在國民收入中企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)太重了，政府集中太多了。企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)是否太重了，我們姑且不論，但就居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整來說，國民收入向政府集中有利于居民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因?yàn)樵诒睔W等高福利國家，企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，問題的關(guān)鍵是政府集中的國民收入如何使用。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國居民的社會福利不僅水平低，而且覆蓋面窄。因此，在國民收入再分配環(huán)節(jié)，國家要加大對民生的投入，尤其是對低收入家庭和低收入人群的扶持，增加低收入家庭和低收入人群的收入，解決低收入家庭和低收入人群的上學(xué)難、就業(yè)難、就醫(yī)難、住房難、養(yǎng)老難等社會問題，以緩解社會分配的不公問題。

三、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要保低，又要限高，重在保低

居民收入分配結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在居民收入差距過大，而居民收入差距過大不僅是個經(jīng)濟(jì)問題，也是個政治問題，嚴(yán)重了會導(dǎo)致政局的不穩(wěn)和社會的動蕩。2011年以來，北非、西亞的一些阿拉伯國家發(fā)生的社會變革，社會分配不公、貧富差距過大是個重要原因。美國發(fā)生的“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動”，也是因?yàn)樨毟徊罹噙^大，窮人要求改變社會分配現(xiàn)狀所發(fā)出的吶喊。要調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，緩解社會分配不公，目標(biāo)是既要保低，又要限高。保低主要是保障低收入者的收入，維護(hù)社會弱者的利益。國家采取的政策措施主要有提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，增加低收入者的社會保障等。2010年以來，我國不少地方政府紛紛調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，從2010年7月1日起，北京、河南、深圳、陜西、安徽、海南等多個省市同時提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，平均增幅都在20%以上，其中最高的浙江省把最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高到每月1310元、深圳市提高到每月1320元。限高主要是控制高收入者的收入，國家限制壟斷行業(yè)高管的收入標(biāo)準(zhǔn)，從2008年就開始要求年收入12萬元以上的高收入個人自行申報納稅，以增加高收入者的稅收，讓高收入者承擔(dān)更多的社會義務(wù)和責(zé)任，這些都是限高的舉措。

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)方向主要是調(diào)整兩頭，即調(diào)高的，抬低的，增加中間的，以實(shí)現(xiàn)社會和諧和穩(wěn)定。收入差距過大會引起社會的不穩(wěn)和公眾的不滿，但財富的積累又是創(chuàng)造社會財富、提高效率的需要。財富的平均雖然有利于社會的穩(wěn)定，但不利于社會財富的創(chuàng)造，我國有這方面的教訓(xùn)。鄧小平同志所說的“貧窮不是社會主義”就是這個道理。社會主義不等于貧窮，我國經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，已改變了貧窮落后的面貌，但我國仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，“人口多，底子薄，地區(qū)發(fā)展不平衡是我國的基本國情”，發(fā)展仍然是我國當(dāng)前和今后相當(dāng)一個時期的第一要務(wù)。調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)要限高，提高高收入者的稅收負(fù)擔(dān)，但調(diào)整的重點(diǎn)要放在抬低上，即增加低收入者的收入，以緩解社會分配不公和貧富差距的擴(kuò)大。增加低收入者的收入我國還是有許多政策可以采用的。我國雖然不少地方的最低工資標(biāo)準(zhǔn)有了提高，但最低工資標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。根據(jù)國際上最低工資衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要采用最低工資占人均GDP的比例，標(biāo)準(zhǔn)約為60%，目前我國不少地區(qū)低于這個標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整的空間還很大。各級地方政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，不斷提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，增加勞動報酬占GDP的比例。同時，對因價格因素造成的低收入者，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，國家應(yīng)不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的價格，使農(nóng)產(chǎn)品的價格反應(yīng)價值，緩解農(nóng)產(chǎn)品價格的“剪刀差”，以改變農(nóng)業(yè)增收不增效、農(nóng)民增產(chǎn)不增收局面。

四、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要減稅，又要增稅，重在減稅

稅收是調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的重要經(jīng)濟(jì)手段，在各種調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的手段中舉足輕重，有其他手段不可替代的作用，有時甚至可以起到立竿見影的效果。一般來說，用稅收手段調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，要么增加稅收，要么減少稅收。增加稅收主要是對高收入者增加稅收，因?yàn)楦呤杖胝哓?fù)擔(dān)稅收的能力強(qiáng)，是國家稅收的主要負(fù)擔(dān)者。美國“股神”巴菲特主動提出的“富人要給國家多繳稅”就是要求國家“對高收入者增加稅收”。高收入者也非常清楚由社會財富分配差距過大而引起的社會不穩(wěn)影響最大的是高收入者。對高收入者增加稅收，一方面，要對高收入者當(dāng)年的收入增稅，國家可以提高個人所得稅，可以采用累進(jìn)稅率。如我國2011年9月1日執(zhí)行的新的個人所得稅就體現(xiàn)了這種精神。同時，國家要加強(qiáng)對高收入者的稅收征管，防止高收入者偷稅和漏稅，我國在個人所得稅征收中就明確要求年收入超過12萬元的高收入者要主動申報納稅，就是國家對高收入者加強(qiáng)稅收征管的體現(xiàn)。另一方面，要對高收入者的財產(chǎn)收入增稅，國家可以開征房產(chǎn)稅，對高收入者擁有的房產(chǎn)征稅；國家也可以開征資本利得稅，對高收入者的投資收益征稅。同時，對高收入者的遺產(chǎn)或財產(chǎn)轉(zhuǎn)移征收遺產(chǎn)稅或贈與稅。減少稅收主要是對低收入者減稅，甚至免稅。因?yàn)榈褪杖胝呒{稅能力弱，國家對低收入者征稅的稅收成本也高。對低收入者減稅一方面是對低收入者的工資薪金收入減稅，主要是降低低收入者的個人所得稅。我國新的個人所得稅把免征額從月收入2000元提高到3500元，可以使我國6000萬低收入者免稅，稅收的政策性效應(yīng)非常明顯。另一方面是對低收入者的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)減稅，給那些吸收勞動力就業(yè)多、分布廣的個體工商戶和小微企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠，使更多的低收入者受益。

在我國國家運(yùn)用稅收手段調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，向高收入者增稅固然重要，但向低收入者減稅更為重要。經(jīng)過改革開放30多年的積累，我國2010年的財政收入已超過8萬億元，2011年突破10萬億元，已成為世界第二財政收入大國，稅收收入已連續(xù)多年以20%以上的速度增長，大大超過GDP的增速，國家具備減稅的財力條件。同時，社會上對國家減稅的呼聲也比較高，中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)比較重，不少企業(yè)經(jīng)營困難。在這種情況下，國家更應(yīng)把調(diào)節(jié)居民收入分配結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)放在減稅上。國家一方面要積極貫徹新的個人所得稅法，讓更多人享受到稅收優(yōu)惠，同時，國家也要不斷完善個人所得稅法，將來也可以采取美國的做法，以家庭為單位申報繳納個人所得稅，使個人所得稅負(fù)擔(dān)更合理。另一方面，國家要鼓勵就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，對個體工商戶和小微企業(yè)采取更低的稅收，提高個體工商戶和小微企業(yè)的增值稅或營業(yè)稅的免征額，以促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。

五、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要重視居民收入分配的公平，又要重視機(jī)會的均等，重在機(jī)會的均等

公平、公正、公開是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，公平分配國民收入、實(shí)現(xiàn)居民收入結(jié)構(gòu)的合理是公共財政對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的作用所在。但公平不等于平均主義，平均主義藐視公平，實(shí)質(zhì)是最大的不公平，因?yàn)檫@種公平是以犧牲效率為代價的，其結(jié)果是“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”。同樣，一味地強(qiáng)調(diào)效率也是不公平的，因?yàn)樾适墙⒃诠交A(chǔ)上的，否則效率是不可持續(xù)的。公平和效率是一對永恒的矛盾，需要把市場“無形的手”和政府“有形的手”很好的結(jié)合起來進(jìn)行調(diào)節(jié)。而機(jī)會均等也是一種公平，是公平的高級形式，它避免了出生、門第、等級等方面的限制，主要憑借能力和機(jī)會，這就為居民提供了奮斗的方向，避免了貧困的代際傳承，有利于社會的穩(wěn)定和和諧。從歷史的長河看，在四大文明古國中我國之所以能保持封建社會的長期性和相對穩(wěn)定性，就跟封建“科舉制度”有一定的必然聯(lián)系。因?yàn)榭婆e的“機(jī)會均等性”，使得社會知識分子和年輕人有奮斗目標(biāo)，有“朝為田舍郎，暮登天子堂”的可能性。建國以來，我國由于過度強(qiáng)調(diào)公平，結(jié)果造成分配的平均主義，導(dǎo)致全社會的貧困。改革開放就是從打破分配的平均主義和“鐵飯碗”入手，以解放生產(chǎn)力，提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，在此基礎(chǔ)上，國家重視居民收入分配的公平。

公共財政改革目標(biāo)確立以來，公共財政通過加大向農(nóng)村傾斜，建立農(nóng)村社會保障制度，為農(nóng)村困難學(xué)生提供免費(fèi)教育，擴(kuò)大農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，把農(nóng)村納入公共財政的供給范圍，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。公共財政通過向中西部傾斜，加大對中西部地區(qū)財政的轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)中西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，已基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。同時，國家也出臺政策，重視分配上的機(jī)會均等，國家逐步打破城鄉(xiāng)割裂的“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)，鼓勵農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移、向非農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移，政府對農(nóng)村勞動力免費(fèi)進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)，以增強(qiáng)農(nóng)村勞動力的勞動能力和就業(yè)技能，增加農(nóng)民的收入，在不少農(nóng)村地區(qū)，非農(nóng)收入已成為農(nóng)民收入的主要來源。對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的入學(xué)，也給予同等的待遇，使農(nóng)村學(xué)生也能享受城市的教育資源，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)機(jī)會的均等。

建立公平的分配制度是居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，但公平的收入分配是有限度的，不能以犧牲效率為前提，否則，公平是不能實(shí)現(xiàn)的。相對于公平，機(jī)會均等對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整尤為迫切，問題也更為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)重點(diǎn)高等院校的調(diào)查，在北大、清華等重點(diǎn)高校，2000年至今，考上北大的農(nóng)村子弟只占一成左右，清華大學(xué)農(nóng)村生源占總?cè)藬?shù)的比例只有17%。在地方的全國重點(diǎn)高校情況也不樂觀，農(nóng)村孩子比例在浙江大學(xué)大概也僅占三成左右。造成高校農(nóng)村學(xué)生比例偏低的原因是多方面的，深層次的原因是教育資源分配的不均衡，農(nóng)村雖然實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育，但教育條件、教師的素質(zhì)遠(yuǎn)不及城市，導(dǎo)致農(nóng)村教育水平低，農(nóng)村學(xué)生難以考上重點(diǎn)大學(xué)。如果任由這種局面發(fā)展，其結(jié)果是“農(nóng)村孩子難進(jìn)入重點(diǎn)大學(xué)，找不到好工作，不愿意讀書”，必然導(dǎo)致“新的讀書無用論”，進(jìn)而導(dǎo)致“窮者愈窮”“弱者更弱”的馬太效應(yīng)。因此，國家應(yīng)以調(diào)整居民分配的機(jī)會均等為己任，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，公共財政加大向農(nóng)村、向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，對農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，國家可以采取城鄉(xiāng)一體化的政策，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村”來帶動農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。通過政策的傾斜，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公共服務(wù)的差距，為農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供均等的機(jī)會。

六、調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)既要完善現(xiàn)有的制度，又要重視制度的頂層設(shè)計，重在制度的頂層設(shè)計

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)需要有制度為保障，沒有制度保障的居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整不可持續(xù)。我國從中央到地方各級政府對居民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度建設(shè)十分重視，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國不僅成功實(shí)現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度轉(zhuǎn)軌，調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的制度也從無到有、從少到多，逐步形成了較為完善的制度體系，如養(yǎng)老保險制度，我國先是建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，隨著城市化的推進(jìn)，許多郊區(qū)的農(nóng)民失去土地和生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家又推出失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度。近年來，國家隨著政府財力的增長，又推出農(nóng)村居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，建立了各種養(yǎng)老保險制度。但是，我國的收入分配制度在很多方面是碎片化的，缺乏頂層設(shè)計，僅養(yǎng)老保險國家就有城鎮(zhèn)職工、失地農(nóng)民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民等多種類型，而行政事業(yè)單位的干部職工養(yǎng)老保險至今尚未破題。同樣，醫(yī)療保險、最低生活保障等等也是按照身份的不同而多種多樣，缺少長遠(yuǎn)設(shè)計、長遠(yuǎn)規(guī)劃的制度安排，更多的是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，急功近利和實(shí)用主義。其中的弊端是顯而易見的，一方面，制度的制定和管理部門交叉，相互難以協(xié)調(diào)；另一方面，制度漏洞百出，出現(xiàn)“開寶馬領(lǐng)低?！?、“廉租房變成了高檔房”等現(xiàn)象，使調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的制度效應(yīng)大打折扣，甚至是制度形同虛設(shè)，難以執(zhí)行或發(fā)揮作用。

調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，既要完善現(xiàn)有已出臺的制度，更要重視制度的頂層設(shè)計，因?yàn)橹贫仍O(shè)計和建立需要成本，制度的轉(zhuǎn)軌同樣也需要成本，甚至難度和阻力更大，這其中涉及到利益的調(diào)整。當(dāng)前，我國一方面要對現(xiàn)有的制度進(jìn)行完善，嚴(yán)格制度的執(zhí)行，堵塞制度的漏洞，更重要的是要對制度進(jìn)行頂層設(shè)計，因?yàn)楝F(xiàn)有碎片化制度的調(diào)整，缺少頂層規(guī)劃的制度是不可持續(xù)的。如果不及早進(jìn)行調(diào)整，未來制度調(diào)整的成本更大。但有了改革開放30多年的基礎(chǔ)和積累，我國已經(jīng)有能力和有條件，站在市場經(jīng)濟(jì)的高度，充分吸收發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的社會主義初級階段的基本國情，在現(xiàn)行居民收入分配制度的基礎(chǔ)上，對調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)的制度進(jìn)行頂層設(shè)計，規(guī)范居民收入分配秩序。如養(yǎng)老保險制度，國家不應(yīng)人為劃分企業(yè)的性質(zhì)和居民的身份，應(yīng)建立統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一繳納比例和支付標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)可以根據(jù)企業(yè)的效益為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險，至于行政事業(yè)單位的公務(wù)人員，政府也可以為其建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險。同樣，其它的調(diào)整居民收入分配的制度也可以以此類推，從而確保制度的規(guī)范和制度的統(tǒng)一。