松遼流域水資源保護局

作者：李志群，陳 軍，苗 瑩

松遼流域水資源保護事業(yè)伴隨著中國改革開放的步伐，自1978年開創(chuàng)以來，已經走過了30多年的光輝歷程。為適應經濟社會的發(fā)展需求，30年來流域水資源保護工作者堅持改革創(chuàng)新，銳意探索實踐，對水資源保護事業(yè)的特點和規(guī)律認識不斷深化，業(yè)務范圍不斷拓展，能力不斷加強，基本形成了松遼流域特色的水資源保護監(jiān)督管理體系，走出了一條成功的流域保護江河之路，為松遼流域水資源保護事業(yè)的發(fā)展打下了堅實基礎。

1 松遼流域水資源保護事業(yè)的誕生于發(fā)展

改革開放的30多年，給中國帶來了翻天履地的變化。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，資源環(huán)境矛盾日益突出，資源短缺，環(huán)境污染迅速而綜合地凸現(xiàn)出來。20世紀70年代初期，國家開始把環(huán)境保護工作擺上議程。1978年，黨和國家把環(huán)境保護列為社會主義現(xiàn)代化建設的重要組成部分，開辟了環(huán)保事業(yè)發(fā)展的新時代。松遼流域水資源保護事業(yè)也在這一年誕生了。

建國后，國家在東北建立了大批重化工業(yè)基地。這些企業(yè)大多數(shù)建立在松花江、遼河沿江河岸，隨著人口的急劇增加，工業(yè)的快速發(fā)展，對江河造成嚴重污染，在這樣背景下，松遼流域水資源保護事業(yè)應勢而生。1978年，吉、黑兩省人民政府為共同保護治理松花江母親河，分別向國務院報告，請示成立松花江水系保護領導小組，實行上下游省際間的統(tǒng)一組織領導，以便有效開展松花江水系的污染防治工作。1978年國務院批準成立松花江水系保護領導小組及其辦公室，負責全面組織開展松花江水系水污染防治工作。由此開啟了流域水資源保護和水污染防治的新時期。1984年經水利電力部、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部批準，將松花江水系保護領導小組并入松遼水利委員會，在松遼水利委員會內成立松遼流域水資源保護局，對流域水資源保護機構實行雙重領導。流域保護機構的成立，充分體現(xiàn)了國家對流域水資源保護監(jiān)督管理工作的重視，從國家管理層面上正式明確和完善了跨省區(qū)江河保護的流域管理體制。1986年經國務院環(huán)委會批準，將松花江水系保護領導小組擴大為松遼水系保護領導小組。至此，一個由國家有關部委、四省區(qū)人民政府和流域機構共同參與的流域水資源保護和水污染防治管理體制建立并有效運行，為遏制松遼流域水污染和保護水資源發(fā)揮了重要作用，做出了應有的貢獻。

松遼流域水資源保護管理體制的特點：松遼流域水資源保護和水污染防治管理體制有其獨特創(chuàng)新的特點，在國內被譽為“松遼管理模式”。在黨和國家方針政策指引下，在國家及有關部委的正確指導支持下，四省區(qū)人民政府通力合作，流域機構及地方管理部門盡職盡責，不斷地探索和實踐，在國內率先創(chuàng)立了流域與區(qū)域相結合，區(qū)域與區(qū)域相聯(lián)合，行業(yè)之間相聚合，部門之間相配合的一種全新有效的流域管理模式——松遼管理模式。這種模式符合國情和適應流域水資源保護和水污染防治的實際需要，大大提高了松遼流域水資源保護的綜合實力和管理實效，有力推動了松遼流域水資源保護事業(yè)的發(fā)展壯大。

“松遼管理模式”憑借條塊結合的管理優(yōu)勢、地方政府的權力影響力、流域機構的職能作用，在松遼流域水資源保護和水污染治理方面作出很多重要決策，在流域水資源保護和水污染防治工作中發(fā)揮了流域整體性、區(qū)域協(xié)調性、管理權威性的重要作用。

2 松遼流域水資源保護事業(yè)的主要成就

松遼流域水資源保護事業(yè)30多年來，從無到有，從小到大，在探索中前進，在創(chuàng)新中發(fā)展，走出了一條艱難創(chuàng)業(yè)的發(fā)展之路。30年風雨兼程，銘刻著流域水資源保護戰(zhàn)略思想和工作思路的不斷完善和深化。流域保護管理體制積極發(fā)揮組織協(xié)調、監(jiān)督指導的服務作用。在法規(guī)建設、規(guī)劃制定、監(jiān)督管理、水質監(jiān)測、綜合防控、生態(tài)修復、科學研究等各個方面，取得了豐碩成果和顯著成效。

1）建立完善流域管理法規(guī)體系。松遼水系保護領導小組成立之初，在當年國家和流域性水資源保護和水污染防治等相關法律法規(guī)不夠健全的情況下，結合松遼流域的特點，先后制定頒布了《關于加速解決松花江水系污染的決定》、《松花江水系保護暫行條例》、《松花江水系環(huán)境質量標準（暫行）》、《松遼流域水污染防治暫行辦法》、《松遼流域重大水污染事故上下游通報制度》等流域性保護和治理的法規(guī)制度。為加強流域水資源保護和水污染防治監(jiān)督管理提供了具體而有效的法規(guī)制度保障，積極有效地推動了流域保水治污工作。

2）對流域內重點污染源開展整治行動。為控制并減輕松花江、遼河水系污染，松花江水系保護領導小組、松遼水系保護領導小組會同黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區(qū)人民政府從1978年起，在流域內率先開展了企事業(yè)單位重點污染源限期治理，1978—1995年期間共同下達6批限期治理項目，6批限期治理項目歷經二十余年。限期治理促進了企業(yè)生產技術改造，節(jié)能減排，實行清潔生產，加快了污染治理進程，對改善松花江、遼河水質，減輕污染，促進經濟發(fā)展起到了良好的作用。這是自國務院批準成立松花江水系保護領導小組以來，開展流域水污染防治工作的一大特色。

3）組織開展松花江沿岸甲基汞污染專項治理。20世紀70年代末80年代初，松花江流域以汞為代表的重金屬污染和各種有毒有機物污染成為突出問題。松花江汞與甲基汞污染給沿江兩岸人民帶來了危害，得到了黨和國家的高度重視，1982的國家投巨資改造了吉化公司電石廠醛酸車間生產乙醛的舊工藝，切斷了汞源，結束了向松花江排汞的歷史。與此同時，松花江水系保護領導小組與吉、黑兩省人民政府組織流域內有關科研、環(huán)保、高等院校以及企業(yè)部門，開展了汞與甲基汞的綜合防治及科研工作，該項治理歷時5年，投資上百萬元，終于使松花江甲基汞污染得到有效控制，并取得一批重要的科研成果。

4）開展跨省界水污染監(jiān)督檢查工作。領導小組成立后，多年來一直都堅持在冰封枯水期或干旱、洪澇年份，以領導小組文件形式向流域內四省區(qū)發(fā)布“預防水質惡化的通知”。通知要求流域內各級政府的相關部門，認真履行職責，加強監(jiān)督檢查，采取有力措施做好水質惡化預防工作，嚴密監(jiān)視和準確掌握江河水質變化情況，及時通知情況做好應急準備，預防水污染事件的發(fā)生。

流域保護機構每年都組織四省區(qū)有關部門，開展不同時段的預防水質惡化和水污染事故的監(jiān)督檢查，對跨省區(qū)主要江河的主要污染段、重點城市、重點排污企業(yè)及易出現(xiàn)水污染的地方進行聯(lián)合檢查，形成了聯(lián)合檢查制度。多年來，聯(lián)合檢查收效很好，對防治水污染，預防水質惡化和水污染事故起到有效監(jiān)督作用。

5）加快推進重點流域水污染防治工作。松遼流域水污染嚴重，遼河、松花江流域都被列為國家重點治理流域。黨中央、國務院高度重視水污染防治工作，“九五”計劃實施以來，國務院將“三河三湖”作為國家治理的重點流域、“十五”期間又增加了松花江流域、三峽庫區(qū)及上游、南水北調水源地及沿線。松花江水污染事件發(fā)生后，黨和國家領導人高度重視松花江水污染防控工作，胡錦濤、溫家寶、李克強等領導對松花江水污染治理都作過重要批示。國家環(huán)境保護部主持召開了《松花江流域水污染防治工作會議》、《全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議松花江流域水污染專題會議》。流域內四省區(qū)人民政府，領導小組和流域機構對重點流域水污染防治工作給予了高度重視，將其納入重要工作日程。為了全面落實完成松遼流域水污染防治規(guī)劃目標和任務，流域內各省區(qū)都制定了加強水污染防治相應的管理條例、辦法等制度，并加強組織領導，落實目標責任制，加大節(jié)能減排工作力度，加快水污染防治項目建設，水污染防治工作取得了突破性進展。

6）科學應對松花江水污染事件。2005年11月，吉林市城區(qū)內的中國石油吉化公司雙苯廠苯胺裝置硝化單元發(fā)生爆炸事故，造成大量苯類污染物進入松花江水體，引發(fā)了流域重大水污染事件。污染事件發(fā)生后，吉、黑兩省人民政府及相關部門、松遼水系保護領導小組、流域機構等立即緊急行動起來，同時啟動應急處理預案，成立應急事件工作領導小組。流域保護機構按照《加強跨省水資源保護應急工作方案》要求，立即派出水質監(jiān)測隊伍到達現(xiàn)場，跟蹤連續(xù)監(jiān)測，按照上級部門和領導的指示要求，制定出《吉林省重大水污染事件跨省聯(lián)防應急工作方案》、《吉林省重大水污染事件應急監(jiān)測方案》。流域監(jiān)測中心嚴密監(jiān)控省界和國際界河斷面水質狀況，并成功地預測、預報了污染物遷移過程和影響范圍，對哈爾濱市躲避污染團保證城市供水安全及豐滿、尼爾基水庫加大放流稀釋污染物等措施的實施，提供了準確可靠的依據(jù)。流域保護機構及時開展了相應科研工作，經過一個多月的現(xiàn)場試驗，完成了國家環(huán)?？偩窒逻_的《松花江冰凍與消融過程中硝基苯殘留與融出規(guī)律研究》項目，該項目結論通過國務院新聞發(fā)布會向世界公布。

7）組織完成亞行《松花江流域水質及污染控制管理》技援項目。該項目是由亞行和國家財政部批準，在國家有關部委的指導下，松遼水系保護領導小組負責項目總協(xié)調，松遼水利委員會負責項目管理，由松遼流域水資源保護局負責項目的組織實施。歷時近兩年的時間，組織流域內黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區(qū)7個相關部門順利完成了亞行《松遼流域水質及污染控制管理》技援項目。

該項目的主要任務是以改善松花江的水質為目標，制訂松花江流域水質及污染控制近期及中長期戰(zhàn)略計劃，提出并確定適合外部援助的優(yōu)先項目及投資組合等。對編制“十一五”水資源保護和水污染防治規(guī)劃，推動重點流域治理，保護生態(tài)環(huán)境，保護國際河流具有積極的指導作用。并為今后松花江水污染治理提供國際投融資平臺。

8）規(guī)劃工作推進。松遼流域水資源保護局組織完成了《松花江流域水資保護規(guī)劃》、《遼河流域水資源保護規(guī)劃》編制工作。此外，還編制了《北水南調水資源保護規(guī)劃》、《松遼流域水功能區(qū)劃》、《松遼流域水資源保護“十五”計劃和2010年規(guī)劃》、《松遼流域水資源保護“十五”行動計劃》、《松遼流域綜合規(guī)劃中的水資源保護規(guī)劃》、《松花江流域尼爾基水庫水源地安全保障規(guī)劃》、《三江平原水資源保護規(guī)劃》、《霍林河流域水資源綜合規(guī)劃》、《松遼流域“十一五”水資源保護及與水相關生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》、《松遼流域“十一五”水資源保護管理專項規(guī)劃》、《松遼流域綜合規(guī)劃修編的水資源保護規(guī)劃》。這些規(guī)劃的編制，對松遼流域水資源保護及水污染防治起到了重要指導作用。

9）加強水功能區(qū)管理。組織流域內各省區(qū)水行政主管部門，結合流域及省區(qū)實際情況，完成《松花江水功能區(qū)劃》和《遼河區(qū)水功能區(qū)劃》。黑龍江省人民政府于2001年10月，吉林省人民政府和內蒙古自治區(qū)人民政府于2005年4月，遼寧省人民政府于2005年7月先后批復了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃報告。

為切實加強水功能區(qū)管理，組織各省區(qū)水行政主管部門編制完成了《松花江區(qū)水域納污能力及限排污總量意見報告》和《遼河區(qū)水域納污能力及限制排污總量意見報告》，并經水利部函送國家環(huán)保部，為制定《松花江流域水污染防治規(guī)劃》和《遼河流域水污染防治規(guī)劃》提供依據(jù)。

10）開展飲用水源地保護工作。按照水利部的工作部署和安排，組織各省區(qū)開展了本轄區(qū)供水水源地保護工作調查，形成了調查報告。此后，按照《全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》要求，流域保護機構組織開展了流域城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃編制工作，完成了《松遼流域城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》中飲用水源地保護項目的評估工作。組織開展松遼流域內重要飲用水水源地調研工作。在流域內四?。ㄗ灾螀^(qū)）水利廳的積極配合下，完成了松遼流域列入《全國重要飲用水水源地名錄（第一、二批）》和松花江、遼河流域水污染防治規(guī)劃中供水在20萬人以上的重要飲用水水源地調研工作。

11）開展入河排污口監(jiān)督管理。按照水利部的統(tǒng)一部署和安排，流域保護機構在開展入河排污口調查試點工作的基礎上，于2005年會同流域內黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古四省區(qū)水利廳，開展松遼流域現(xiàn)有入河排污口普查登記工作。共普查登記了入河排污口2 854個，獲取信息10.7萬個，拍攝圖片3 582張，獲得了大量的寶貴資料，并在全面掌握流域內入河排污口數(shù)量、分布及口門特征等信息的基礎上，首次探索性地完成了松遼流域入河排污口地理信息系統(tǒng)創(chuàng)建工作。為今后開展流域水資源保護工作奠定了基礎，也為深入開展水資源保護宏觀決策提供了可靠依據(jù)。

為加強松遼流域入河排污口監(jiān)督管理，根據(jù)《中華人民共和國水法》、《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等有關規(guī)定，編制完成并在松遼委門戶網站行政許可專欄發(fā)布了《松遼委入河排污口設置同意辦理程序》、《松遼委入河排污口設置同意辦事指南》、《松遼委入河排污口設置同意》行政許可辦理程序流程圖。 2009年7月松遼水利委員會制定印發(fā)了《松遼水利委員會實施＜入河排污口監(jiān)督管理辦法＞細則（試行）》。并于2009年9月召開了全流域水利行業(yè)及重點入河排污口設置單位參加的《松遼水利委員會實施＜入河排污口監(jiān)督管理辦法＞細則》宣貫會，對“細則”進行和學習、宣傳、貫徹、落實。明確了今后一個時期入河排污口監(jiān)督管理工作任務，促進了松遼流域入河排污口管理的深入開展。

12）水質監(jiān)測。水質監(jiān)測是水資源保護最重要的基礎工作和技術支撐。松遼流域已建成較為完整的多功能水質監(jiān)測網絡體系，全流域水利部門共有地表水監(jiān)測站點267個，其中，流域機構負責監(jiān)測的水質站47個，全流域共有地下水水質監(jiān)測站220個。近些年來松遼流域水環(huán)境監(jiān)測中心相繼開展了松花江及遼河流域省界斷面水質監(jiān)測，按月發(fā)布《松遼流域省界水體水環(huán)境質量狀況通報》；開展了黑龍江、烏蘇里江、興凱湖、綏芬河、瑚布圖河、圖們江、鴨綠江等國際界河水質監(jiān)測，按水期發(fā)布《松遼流域國際河流水體水環(huán)境質量狀況通報》；開展了國務院批準的《遼河流域水污染防治“九五”計劃及2010年規(guī)劃》中規(guī)定的省界斷面水質、水量同步監(jiān)測工作，按季發(fā)布《遼河流域省界水體水質水情分析》，此外還開展了重點城市供水水源地水質監(jiān)測及重點城市入河排污口水質監(jiān)督監(jiān)測，為松遼流域水資源保護的管理和規(guī)劃的編制提供科學依據(jù)。

13）水資源保護科學研究。1978年建立流域保護管理體制以來，流域保護機構圍繞著松遼流域水資源保護和水污染防治工作的需要，在流域內組織多部門、多學科積極開展水資源保護相關內容的科學研究。研究內容涉及到保護管理體制、法規(guī)標準制度建設、流域保護規(guī)劃、水功能區(qū)劃、限排意見、水質評價、水污染防治和水環(huán)境治理、水生態(tài)修復等專項研究，這些研究成果為松遼流域水資源保護做出了重要貢獻。

3 當前松遼流域水資源保護工作所面臨的形勢和工作要求

“十二五”開局以來，黨中央、國務院更加高度重視水利工作和環(huán)境保護工作，將其作為貫徹落實科學發(fā)展觀的重要內容，作為轉變經濟發(fā)展方式的重要手段，作為推進生態(tài)文明建設的根本措施。并相繼出臺了一系列的決策部署推動貫徹執(zhí)行。

2011年中央以一號文件形式出臺《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》、召開中央水利工作會議，出臺《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》。中央1號文件和中央水利工作會議指明了水利改革發(fā)展的前進方向，描繪了中國特色水利現(xiàn)代化的宏偉藍圖，明確了一系列支持水利的重大政策舉措，強調了水利是現(xiàn)代農業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。將水利提升到關系經濟安全、生態(tài)安全、國家安全，關乎治國理政、現(xiàn)代化建設、民族振興的高度。

2011年國務院出臺《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》和《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，召開第七次全國環(huán)境保護大會。這都集中體現(xiàn)了黨和國家對環(huán)境保護工作的重視，表明了環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位更加強化，環(huán)境保護的重點任務更加突出，環(huán)境保護的保障措施更加有力。

我們要深刻領會、全面把握和貫徹落實好黨中央、國務院的一系列決策部署，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，具體到流域水資源保護工作上，就要進一步強化流域水污染防治和水資源保護工作，嚴格水資源管理，讓江河湖泊等重要生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、建設生態(tài)文明流域。我們既要看到流域水污染防治、嚴格水資源管理、改善水環(huán)境質量問題的諸多挑戰(zhàn)和難題，更要看到和把握前所未有的機遇和動力。

當前，我國已進入改革開放和現(xiàn)代化建設的關鍵時期，全面建設小康社會取得重大進展。但也要看到，松遼流域面臨著環(huán)境與發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，經濟高速發(fā)展與環(huán)境保護壓力越來越大，流域水資源保護工作面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。

1）中央在科學發(fā)展觀指導下，提出了建設生態(tài)文明、推進環(huán)境保護歷史性轉變、讓江河湖泊等重要生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息等一系列戰(zhàn)略思想、方針和任務，成為環(huán)境保護的全新指導思想。歷史性轉變的提出，標志和預示著我國進入了以保護環(huán)境優(yōu)化經濟增長的新階段。特別是進入“十一五”以來，環(huán)保工作堅持全面推進重點突破，把污染防治作為環(huán)境保護的重中之重。重點流域水污染防治工作得到黨和國家及省區(qū)政府的高度重視，流域內四省區(qū)積極貫徹落實國家有關政策和規(guī)劃任務，區(qū)域水污染防治工作出現(xiàn)了良好勢頭，治理和保護取得了積極進展。

2）經過努力，近些年來水污染防治取得明顯成效，局部地區(qū)水環(huán)境質量有了較大改善，但是水污染惡化的趨勢總體尚未得到根本扭轉。一些地區(qū)的高污染負荷沒能得到有效控制，一些突出的流域性水污染問題沒有得到很好解決，重大水污染事件發(fā)生的風險依然存在，污染減排任務十分艱巨?！笆濉逼陂g，流域經濟社會發(fā)展勢頭將持續(xù)高速增長，城鎮(zhèn)化率將進一步提高，流域內能耗大、污染重的重化工行業(yè)仍將是主導產業(yè)，落后產業(yè)結構和粗放的經濟增長方式難以徹底改變?！笆晃濉逼陂g，為完成節(jié)能減排任務，各省區(qū)做了艱苦努力，但在后期壓力仍然很大?！笆濉逼陂g，又增加了兩項污染減排指標，要求更高了，要實現(xiàn)四項主要污染物減排8%～10%的目標，既要消化污染增量，又要削減污染存量，減排的空間在縮小，減排的壓力在增大，流域水污染防治正處于艱難的負重前行和優(yōu)化經濟增長的關鍵階段。“十二五”期間流域水污染防治任務將更為艱巨。

今后一個時期，松遼流域水資源保護工作的總體思路是：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，準確把握黨和國家新時期環(huán)保、水利工作方針和治水方略，大力推進生態(tài)文明建設，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，把水資源保護與推動經濟增長方式轉變、污染減排與促進經濟結構戰(zhàn)略性調整、水污染治理與保障改善民生更加有機地結合起來,要緊緊圍繞四省區(qū)經濟建設發(fā)展大局出發(fā)，以深入推進松花江、遼河流域水污染防治，實行最嚴格的水資源管理，改善流域水環(huán)境質量為目標，以流域主要污染物總量控制為抓手，以江河水功能區(qū)管理為主線，以飲用水水源保護為重點，以跨行政區(qū)域水質目標考核為手段，使重點污染江河段水環(huán)境有效改善，集中式飲用水水源地得到治理和保護，重點工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標排放，城鎮(zhèn)污水處理水平顯著提高，水污染物排放總量得到有效控制，流域水環(huán)境監(jiān)測及水污染預警和應急處置能力顯著增強，跨省界斷面水環(huán)境質量明顯改善。促進流域經濟社會和生態(tài)保護協(xié)調發(fā)展。

30多年來，松遼流域水資源保護事業(yè)沐浴著改革開放的春風，跨越二個世紀，經幾代人的不懈努力，推動著松遼流域經濟社會的協(xié)調發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展，為流域水資源保護事業(yè)做出了突出貢獻。保護者們遵循通力合作，聯(lián)合治污，造福人民的宗旨，積極探索具有流域特色的水資源保護發(fā)展道路，譜寫了一部服務四省區(qū)經濟建設，改善水環(huán)境，探索管理創(chuàng)新，推動社會進步充滿曲折而又波瀾壯闊的動人篇章。

回首過去，放眼未來，水資源保護工作任重而道遠。在新的歷史發(fā)展時期，面對新的使命和任務，我們要認清新形勢、新問題，探索新思路，迎接新挑戰(zhàn)，以科學發(fā)展觀為指導，進一步解放思想，繼續(xù)發(fā)揮“松遼管理模式”的優(yōu)勢，加強民主協(xié)商，推進流域水資源保護事業(yè)的發(fā)展，為流域經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻。