紀(jì)寶成

我國現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策是在特定歷史條件下根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情制定的政策。30多年來，在我們黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的高度重視和人民群眾的積極響應(yīng)下，計(jì)劃生育工作取得了良好的效果，從根本上扭轉(zhuǎn)了我國人口過快增長(zhǎng)的趨勢(shì)，人口增長(zhǎng)速度不斷下降，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新公布的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，在內(nèi)地31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，14周歲以下人口占16.60%，60歲及以上人口高達(dá)13.26%。與2008年我第一次提議調(diào)整生育政策時(shí)相比，青年人口比重繼續(xù)萎縮，老年人口比重不斷上升，人口結(jié)構(gòu)更為扭曲。我國目前的婦女總和生育率下降到1.6左右（平均每對(duì)夫婦生育1.6個(gè)孩子），已顯著低于維持人口世代延續(xù)所需的更替水平（平均每對(duì)夫婦生育2.1個(gè)孩子），而且這種局面已經(jīng)維持20多年。我國已步入世界上低生育率、低人口增長(zhǎng)率的國家行列。

新的人口數(shù)據(jù)和形勢(shì)表明，計(jì)劃生育政策執(zhí)行30多年來，已經(jīng)順利完成了其控制人口過快增長(zhǎng)的歷史使命，政策制定初期的人口困境已經(jīng)得到很大的緩解，現(xiàn)行生育政策的一些負(fù)面效果卻開始顯現(xiàn)，將導(dǎo)致人口老齡化加劇、勞動(dòng)力劇減、出生人口性別比失衡等嚴(yán)重社會(huì)問題。此外，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策由于存在一定的局限性，使得對(duì)富人和體制外的人較難管控，進(jìn)而引發(fā)了一種新的社會(huì)不公平——生育權(quán)上的不公平。富人海外生子成為社會(huì)不公的一個(gè)重要體現(xiàn)，已經(jīng)引發(fā)新的社會(huì)矛盾，并產(chǎn)生了惡劣的國際影響，嚴(yán)重影響到中國政府的國際形象，也在很大程度上傷害到遵紀(jì)守法的計(jì)劃生育家庭的心理感情。這種新的社會(huì)不公平是當(dāng)初沒有想到的新情況、新問題。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口形勢(shì)的變化，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策已經(jīng)引發(fā)了一系列社會(huì)問題。1980年的中央公開信中明確指出：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長(zhǎng)問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。公開信已發(fā)表31周年，我們有理由認(rèn)為，計(jì)劃生育政策應(yīng)當(dāng)針對(duì)目前新的人口形勢(shì)因時(shí)、因勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，繼續(xù)發(fā)揮其調(diào)控國家人口的重要作用，使其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

此外，現(xiàn)行生育政策體系結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，對(duì)不同地域、不同民族、不同人群采取不一致的政策。誠然，政策制定的初衷是考慮到各類人群的實(shí)際困難，且在生育水平較高的情況下對(duì)部分人群更為嚴(yán)格的管控也確實(shí)取得了好的效果。然而，在我國目前長(zhǎng)期低生育水平的現(xiàn)實(shí)情況下，繼續(xù)實(shí)行這種區(qū)分不同人群的有區(qū)別的生育政策，對(duì)整體生育水平的調(diào)控并沒有十分明顯的效果。在此情況下，完全可以實(shí)行“城鄉(xiāng)同策”、“同地同策”，在不造成劇烈人口波動(dòng)的情況下體現(xiàn)社會(huì)公平，且便于管理和實(shí)際操作。

基于人口形勢(shì)的變化和現(xiàn)行生育政策帶來的諸多負(fù)面影響，目前需出臺(tái)符合人口發(fā)展規(guī)律與現(xiàn)實(shí)國情的生育政策，即在穩(wěn)定低生育水平基礎(chǔ)上，三、五年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)“提倡生一個(gè)，允許生兩個(gè)，不準(zhǔn)生三個(gè)”，其中心是將現(xiàn)行生育政策調(diào)整為允許一對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子。由于人口本身存在的慣性和政策效應(yīng)的滯后性，調(diào)整政策時(shí)間的早晚對(duì)目前的人口形勢(shì)不會(huì)有太大影響，但會(huì)經(jīng)過數(shù)年的傳導(dǎo)使我國未來人口形勢(shì)產(chǎn)生巨大的差別。因此，生育政策調(diào)整已經(jīng)十分緊迫，刻不容緩。

當(dāng)然，為防止人口出現(xiàn)大的波動(dòng)，應(yīng)逐步調(diào)整完善生育政策，要考慮政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，處理好政策銜接和過渡問題，具體如下：

1.由于目前政策已經(jīng)允許雙方都是獨(dú)生子女的夫婦生育兩個(gè)孩子，生育政策調(diào)整路徑可以從“雙獨(dú)（夫妻雙方均是獨(dú)生子女的，可以生育兩個(gè)孩子）”走向“單獨(dú)（夫妻雙方有一方是獨(dú)生子女的，可以生育兩個(gè)孩子）”再走向“全面二孩（所有夫婦均可生育兩個(gè)孩子）”。

2.上述新的政策執(zhí)行后，各地要嚴(yán)格控制三胎，務(wù)必確保人口不出現(xiàn)大的波動(dòng)。少數(shù)民族地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況制定生育政策，不受此限制。政策調(diào)整后，計(jì)劃生育工作者的任務(wù)依然十分艱巨，要通過各種方式嚴(yán)格控制政策外生育，杜絕超生現(xiàn)象。

3.調(diào)整后的生育政策應(yīng)“城鄉(xiāng)同策”，充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和社會(huì)公平。

4.調(diào)整后的生育政策應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“同地同策”，即同一地區(qū)不分民族、不分人群（市民、農(nóng)民、牧民、漁民等），都實(shí)行統(tǒng)一的生育政策，既便于管理，也能充分體現(xiàn)社會(huì)公平。

5.政策調(diào)整過程中為使生育政策平穩(wěn)過渡、銜接，各省可分不同批次在不同年份對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，但各省間的時(shí)間間隔不宜過長(zhǎng)，以在3-5年內(nèi)全面完成調(diào)整為宜。在此期間，各省應(yīng)嚴(yán)格按照所處批次在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)調(diào)整政策，避免出現(xiàn)爭(zhēng)搶、擁擠現(xiàn)象。

6.在“單獨(dú)”政策全面實(shí)施后，馬上開始全面放開“二孩”的政策調(diào)整。

古人云：“變化因時(shí)，去就有序?！贝酥^也。綜上，在平穩(wěn)過渡原則下啟動(dòng)上述生育政策調(diào)整方案，是迫切的，也是可行的。它依然是在踐行計(jì)劃生育這一基本國策。只不過是適當(dāng)調(diào)整了實(shí)現(xiàn)方式。這種調(diào)整既可及早避免現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的負(fù)面影響，繼續(xù)發(fā)揮計(jì)劃生育政策對(duì)我國人口調(diào)控的重要作用，又可以避免人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的劇烈變化，有利于我國人口均衡發(fā)展?！?作者是全國人大代表、中國人民大學(xué)原校長(zhǎng))