■茅銘晨

（作者系浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院教授）

“‘揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪’，浙江省建立防止利益沖突制度，就是要通過體制性改革阻斷公職人員以權(quán)謀私的渠道，使公共權(quán)力與私人利益相分離，從而達(dá)到有效預(yù)防腐敗的目的。”

浙江省直某單位，在系統(tǒng)內(nèi)部工作人員和被管轄企業(yè)從業(yè)人員中，就“利益沖突”進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查問卷。調(diào)查結(jié)果顯示：56.8%的該系統(tǒng)內(nèi)工作人員和32.4%的系統(tǒng)外人員認(rèn)為該系統(tǒng)存在利益沖突現(xiàn)象。

用更通俗的話來解讀這個(gè)結(jié)果，就是“沾親帶故好辦事，朝中有人好做官”。在中國這樣一個(gè)很講人情世故的社會(huì)，有如此心理的不在少數(shù)。然而，這樣的心理在現(xiàn)實(shí)生活中往往成為腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。

為此，2010年底，浙江省在全國率先出臺(tái)了《浙江省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》，探索如何把親情、熟人關(guān)系與公共權(quán)力隔離開來。

為什么是浙江？利益沖突又該如何防范？相關(guān)制度如何建立？一年多來，浙江的實(shí)踐走得如何？

為什么是浙江？

2011年10月，“反腐敗:防止利益沖突的理論與實(shí)踐”專題研討會(huì)暨第四屆“西湖·廉政論壇”在浙江杭州舉行。在這次研討會(huì)上，浙江省委書記趙洪祝稱，浙江省已經(jīng)初步形成了以《暫行辦法》為主、其他單項(xiàng)制度為補(bǔ)充的防止利益沖突制度體系。

顯然，防止利益沖突在反腐敗中的重要性日益受到?jīng)Q策層和學(xué)界的重視時(shí)，浙江在這一領(lǐng)域走在了全國前列。

那么，為什么是浙江？

這既有共性問題，也有浙江的個(gè)性問題。

就共性問題而言，許多腐敗問題都存在利益沖突根源。

中央一直強(qiáng)調(diào)，反腐敗要“更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。”“利益沖突”很可能就是我們一直在尋找的重要腐敗源頭，至少是重要腐敗源頭之一。

正如浙江省委常委、紀(jì)委書記任澤民所說：“我國現(xiàn)階段許多腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生都是由于對(duì)權(quán)力缺乏有效約束和監(jiān)督，導(dǎo)致黨員干部利用手中掌握的公權(quán)力為家人親友謀取私利。‘揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪’，浙江省建立防止利益沖突制度，就是要通過體制性改革阻斷公職人員以權(quán)謀私的渠道，使公共權(quán)力與私人利益相分離，從而達(dá)到有效預(yù)防腐敗的目的?！?/p>

此外浙江能先人一步，也是其具體省情決定的。

浙江是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，公職人員遇到利益沖突的情形相對(duì)比較多。例如，近年來，浙江省家庭從業(yè)行為多元化明顯，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女、近親屬經(jīng)商辦企業(yè)或從事其他經(jīng)營活動(dòng)的“一家兩制”現(xiàn)象比較普遍。

溫州市紀(jì)委副書記徐有平曾介紹說：“從溫州市這兩年查處的案件來看，不少機(jī)關(guān)干部都栽在‘熟人’關(guān)系上，當(dāng)講關(guān)系、重人情侵入行政領(lǐng)域，協(xié)作共贏便被異化成了結(jié)黨營私、權(quán)錢交易?！闭憬膶?shí)際促使浙江率先考慮制定防止公職人員利益沖突的制度。

更重要的是，浙江在防范利益沖突方面具有理論與實(shí)踐的雙重優(yōu)勢(shì)。

多年來，浙江一直重視對(duì)反腐敗理論的研究。一個(gè)典型的例子是，浙江已連續(xù)4年每年召開全國性的、甚至是國際性的“西湖·廉政論壇”，對(duì)反腐敗有一定的前瞻性認(rèn)識(shí)。這為《暫行辦法》的出臺(tái)，乃至防止利益沖突制度體系的建設(shè)提供了理論依據(jù)。

同時(shí)，在浙江一些地區(qū)，已經(jīng)率先進(jìn)行了相關(guān)的嘗試，提供了一些經(jīng)驗(yàn)。例如，溫州市在2009年就出臺(tái)了《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》，杭州市在2010年7月出臺(tái)了《關(guān)于防止國家工作人員在公共資源交易、公共產(chǎn)品采購、公共資產(chǎn)管理中發(fā)生利益沖突的若干規(guī)定（試行）》。

浙江省委正是在對(duì)有關(guān)市防止利益沖突的實(shí)踐進(jìn)行深入調(diào)研，并借鑒國內(nèi)外有效制度的基礎(chǔ)上出臺(tái)這部《暫行辦法》的。

利益如何隔離？

作為率先出臺(tái)防止公職人員利益沖突制度的省份，浙江省這一《暫行辦法》本身在總體上就是一個(gè)創(chuàng)新。同時(shí)，在具體內(nèi)容上也有不少亮點(diǎn)。

比如，鑒于近年來領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女移居國（境）外越來越多的現(xiàn)象，《暫行辦法》對(duì)此引起了高度重視，規(guī)定：“配偶、子女移居國（境）外的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，其分管或辦理的公共事務(wù)，涉及其配偶、子女移居國家和地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)按干部管理權(quán)限向組織（人事）部門報(bào)告。”

同時(shí)，《暫行辦法》還從6 個(gè)方面為官員劃定了“禁區(qū)”：

禁止公職人員在與其本人或利害關(guān)系人利益相關(guān)的事項(xiàng)上采取任何行動(dòng)；禁止公職人員或其利害關(guān)系人與公職人員所在單位或受其監(jiān)管的單位發(fā)生交易行為；要求公職人員在擔(dān)任職務(wù)或者執(zhí)行公務(wù)之前說明所涉及事項(xiàng)是否關(guān)聯(lián)到個(gè)人利益，并主動(dòng)申請(qǐng)回避；要求公職人員及時(shí)處理本人或利害關(guān)系人所擁有的可能構(gòu)成利益沖突的資產(chǎn)；要求公職人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；限制離職后的從業(yè)行為。同時(shí)，依照黨紀(jì)條規(guī)明確了違反規(guī)定的處理辦法。

這其中，回避制度可以視為隔離利益鏈條的重要機(jī)制。

前不久，瑞安市新區(qū)建設(shè)管委會(huì)準(zhǔn)備對(duì)一個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，負(fù)責(zé)招標(biāo)的一位中層干部提出要“回避”，原因是他有一位從事工程建設(shè)的親戚準(zhǔn)備參加招投標(biāo)。

這也許是出自該位官員的自覺意識(shí)。但將一個(gè)制度體系建立在個(gè)人自覺的基礎(chǔ)上，顯然是不可靠的。

為此，防止利益沖突機(jī)制建立后，浙江省各地各單位普遍建立了干部利益沖突信息登記制度，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部向組織報(bào)告有可能產(chǎn)生利益沖突的各個(gè)重要事項(xiàng)，有的還在單位內(nèi)部或向社會(huì)公示，從而督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺自愿進(jìn)行利益沖突回避。

一個(gè)典型例子是溫州市國土資源局。該局將涉及全部2000 余名工作人員的工作履歷、家庭成員、主要社會(huì)關(guān)系等內(nèi)容的干部利益沖突信息表掛在局域網(wǎng)上，任何一名工作人員都可以查閱，使防止利益沖突成為預(yù)防腐敗的有效途徑。

2009年以來，該局有15 名工作人員因利益沖突被調(diào)整了崗位，13 名工作人員主動(dòng)申請(qǐng)了利益沖突回避，成功避免了10 名工作人員可能因利益沖突引發(fā)職務(wù)犯罪，違法違紀(jì)人員從2007年的35 人降低到2010年的3 人。

這只是浙江《暫行辦法》施行一年多一個(gè)方面的效果。雖然總體上說，浙江利益沖突防范機(jī)制現(xiàn)在還處于進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)階段，但也已經(jīng)取得了一些局部性和階段性成果。

例如，寧波市根據(jù)《暫行辦法》的新要求，在“三重一大”（即重大項(xiàng)目、重大決策、重點(diǎn)部門和大額資金）保廉體系建設(shè)中加強(qiáng)了有效防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利益沖突的制度設(shè)計(jì)，總投資148 億元的杭州灣大橋招投標(biāo)沒有一件有效投訴，沒有發(fā)現(xiàn)一起違法違紀(jì)案件，竣工驗(yàn)收質(zhì)量評(píng)分獲97.02 的高分。

還需哪些探索？

浙江省作為在全國率先出臺(tái)防止利益沖突制度的省份，既有它的亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)，對(duì)全國具有示范意義，也不可避免地會(huì)由于沒有先前的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，因而存在一些需要進(jìn)一步探索與發(fā)展的問題。

筆者認(rèn)為，隨著反腐敗斗爭的進(jìn)一步深入，總結(jié)《暫行辦法》實(shí)施取得的經(jīng)驗(yàn)，下列幾個(gè)方面存在進(jìn)一步探索與發(fā)展的空間。

首先，利益沖突問題不僅可能發(fā)生在縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身上，也可能發(fā)生在低于縣（處）級(jí)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、甚至非黨員普通公職人員身上。所以，從長遠(yuǎn)看，防止利益沖突肯定要拓展至全體公職人員。因此，目前《暫行辦法》將適用對(duì)象限于縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，雖然抓住了重點(diǎn)對(duì)象，但只是一個(gè)過渡。

與此相適應(yīng)，從長遠(yuǎn)看，防止利益沖突的制度也會(huì)突破黨紀(jì)范疇上升到法律層面；從地方層面上升到國家法律層面。

由于《暫行辦法》的制定主體是中共浙江省委，因而，《暫行辦法》對(duì)違反防止利益沖突規(guī)定的行為只能規(guī)定黨紀(jì)處罰，不能設(shè)定法律責(zé)任。由于違反防止利益沖突規(guī)定的行為在性質(zhì)和嚴(yán)重程度上往往可能超出黨紀(jì)邊界，而觸及違法犯罪，因而，《暫行辦法》的威懾力和懲罰力都比較有限。

從國外的經(jīng)驗(yàn)看，加拿大是全球較早制定防止利益沖突法律的國家，它于1994年制定的《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》對(duì)各國（地區(qū)）在反腐敗中關(guān)注防止利益沖突的制度建設(shè)發(fā)揮了積極影響。迄今，美國、澳大利亞、哥倫比亞、墨西哥、我國臺(tái)灣地區(qū)等都制定了防止利益沖突的法律法規(guī)。制定防止利益沖突法律是必然趨勢(shì)。只有依靠法律才能最大限度地防止利益沖突。

此外，縱觀世界各國治理公職人員利益沖突的經(jīng)驗(yàn)，回避制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、從業(yè)限制和公職人員離職后的行為限制是公職人員利益沖突規(guī)避的四大制度?！稌盒修k法》涉及了回避制度、從業(yè)限制和公職人員離職后的行為限制，但未涉及財(cái)產(chǎn)申報(bào)。既然《暫行辦法》的制定具有將過去分散的有關(guān)防止公職人員利益沖突的單行政策性規(guī)定集中于一個(gè)文件之中的初衷，宜將財(cái)產(chǎn)申報(bào)也納入其中，以體現(xiàn)《暫行辦法》內(nèi)容的全面性和完整性。

《暫行辦法》對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可能引發(fā)利益沖突的社會(huì)關(guān)系只注意到其配偶、子女，至多擴(kuò)大到子女的配偶，這個(gè)范圍過窄?！豆珓?wù)員法》早已將公務(wù)員的配偶、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親納入公職人員可能引發(fā)利益沖突的社會(huì)關(guān)系范疇，因此，《暫行辦法》應(yīng)當(dāng)從我國國情出發(fā)進(jìn)一步擴(kuò)大這個(gè)范圍。對(duì)于影響重大、社會(huì)敏感、公正性要求強(qiáng)的公務(wù)之回避，甚至有必要擴(kuò)大至師生關(guān)系、師徒關(guān)系、同事關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系等。

最后，《暫行辦法》雖然專章規(guī)定了利益回避的監(jiān)督，但對(duì)如何進(jìn)行有效的監(jiān)督尚缺乏具體操作性辦法。

利益沖突引發(fā)的腐敗具有高度的隱蔽性，監(jiān)督乏力、乏策，必然影響執(zhí)行效果。應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)主動(dòng)檢查權(quán)和無案因調(diào)查權(quán)，使得監(jiān)督機(jī)關(guān)在無論案發(fā)與否的情況下均有權(quán)對(duì)公職人員主動(dòng)進(jìn)行日常檢查、調(diào)查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)，提高腐敗行為的案發(fā)風(fēng)險(xiǎn)率。

賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)主動(dòng)檢查權(quán)和無案因調(diào)查權(quán)，既非先例，也并不突破制度底線，并不構(gòu)成對(duì)公職人員權(quán)利的漠視或侵害。傳統(tǒng)上，其他不少公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)普通公民和社會(huì)組織早已擁有主動(dòng)檢查權(quán)和無案因調(diào)查權(quán)。例如，交警部門對(duì)駕駛行為、環(huán)保部門對(duì)污染物排放行為、質(zhì)監(jiān)部門對(duì)特種設(shè)備的生產(chǎn)和使用、衛(wèi)生部門對(duì)食品的生產(chǎn)和經(jīng)營等均有權(quán)主動(dòng)進(jìn)行日常的、非案發(fā)情況下的公開或秘密監(jiān)督檢查。對(duì)傳統(tǒng)上被認(rèn)為與國家存在“特別權(quán)力關(guān)系”的公職人員而言，其理應(yīng)承擔(dān)比普通公民更多的義務(wù)，更不應(yīng)該具有超越普通公民的特權(quán)。