■顏昌武

(作者為暨南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

養(yǎng)老金監(jiān)管是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，是一場(chǎng)硬仗。作為全國首個(gè)邁出地方養(yǎng)老金市場(chǎng)化操作步伐的省份，廣東當(dāng)務(wù)之急是加速推進(jìn)基金管理運(yùn)營規(guī)范化、透明化和制度化建設(shè)。

“如果有一天，我老無所依，請(qǐng)把我留在那時(shí)光里”，一曲《春天里》，唱得整個(gè)中國淚流滿面。觸動(dòng)人們心靈的，不只是對(duì)農(nóng)民工當(dāng)下生存狀態(tài)的關(guān)注，更是對(duì)自身未來生活的憂慮。

2012年初春，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)發(fā)布消息稱：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000 億元。此舉被解讀為廣東開啟了地方管理的養(yǎng)老金入市的破冰之旅，廣東也因此成為全國首個(gè)邁出地方養(yǎng)老金市場(chǎng)化操作步伐的省份。這則消息再次引發(fā)了人們對(duì)未來的叩問：我們的“保命錢”能否從此走進(jìn)春天里？

廣東何以先行？

養(yǎng)老金作為人們的保命錢，向來備受矚目，關(guān)于“養(yǎng)老金能否入市”的話題也一直為各界所爭(zhēng)論不休。那么，廣東何以會(huì)在爭(zhēng)議聲中執(zhí)著先行呢？這首先要?dú)w因于廣東雄厚的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累。據(jù)中國社科院公布的《2011 中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》顯示：2010年，若剔除財(cái)政補(bǔ)貼，全國有15 個(gè)省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，缺口高達(dá)679 億元。其中，遼寧和黑龍江的缺口均超過100 億元，天津和吉林的缺口超過50 億元，其他省份的缺口在10 億元以上。與此形成鮮明對(duì)照的是，廣東作為社保基金收入總額和結(jié)余的全國雙料冠軍省，同年社?；鹗杖?539.15 億元，當(dāng)年結(jié)余599.34 億元，滾存結(jié)余3298.58 億元；至2011年，累計(jì)結(jié)余總額達(dá)4413 億元。

廣東雖然捧著一個(gè)金飯碗，但卻難逃養(yǎng)老金跑不贏CPI 的困境。長期以來，我國地方基金投資受限嚴(yán)格，主要用于存銀行和買國債，不利于養(yǎng)老金保值增值，造成巨額福利虧損。就全國范圍而言，2009年，CPI 是5.6%，養(yǎng)老金收益率不到2%，一年損失高達(dá)1000 億；2010年，CPI 為3.3%，養(yǎng)老金收益率仍不到2%，一年損失超過300 億。大環(huán)境如此，廣東也好不到哪兒去。2010年，廣東社?；鸺{入各級(jí)財(cái)政專戶管理的資產(chǎn)中，91.25%為銀行定期存款，1.63%為債券投資，其基金收益率僅為3.5%，低于同期5.0%的通脹率，呈現(xiàn)“隱形縮水”的困局。

要想金飯碗不貶成銅飯碗，廣東就要敢想敢試，戰(zhàn)勝通脹。如何戰(zhàn)勝通脹？或者靠財(cái)政補(bǔ)貼，或者靠市場(chǎng)贏利。無論是政策傾向，還是實(shí)踐運(yùn)作，似乎都表明：養(yǎng)老金離開資本市場(chǎng)，就難以實(shí)現(xiàn)有效的保值增值?！笆濉币?guī)劃提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老基金投資運(yùn)營”，從而給予了明確的政策引導(dǎo)。而從實(shí)際運(yùn)作來看，我國于1999年開始醞釀社會(huì)保險(xiǎn)基金入市。2005年，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出國家要制定個(gè)人賬戶基金管理和投資運(yùn)營辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值。2006年，養(yǎng)老金悄然借道入市，全國社?；鹄硎聲?huì)受托管理中央財(cái)政補(bǔ)助9 個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶資金。

廣東之所以委托全國社保理事會(huì)投資運(yùn)營，是看中了該會(huì)在社?；鸬谋Ｖ翟鲋瞪弦恢北３种锰飒?dú)厚的優(yōu)勢(shì)和驕人業(yè)績。由于長期的出色表現(xiàn)，社保理事會(huì)被譽(yù)為“國家隊(duì)”，并以精準(zhǔn)抄底和逃頂而著稱業(yè)界。從2000年成立以來，全國社保基金共實(shí)現(xiàn)投資收益2847 億元，年均收益率為8.41%；從2006年12月開始，該會(huì)受托管理中央財(cái)政補(bǔ)助天津、山西等9 個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶資金，年均投資收益率更是高達(dá)10.27%，比承諾收益率高出6.8 個(gè)百分點(diǎn)。此番廣東省牽手全國社保理事會(huì)，可謂“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)姻”。

高風(fēng)險(xiǎn)與高期待

保命錢的根本是安全。但在資本市場(chǎng)上，只要遭遇一次黑天鵝事件，就足以血本無歸。就全球范圍來看，養(yǎng)老金入市都面臨著重大的風(fēng)險(xiǎn)。特別是2008年金融危機(jī)，使得世界各地養(yǎng)老金賬戶資金都蒙受了不同程度的損失。如香港強(qiáng)制公積金縮水25%；瑞典賬戶資金縮水35%；加拿大2008 財(cái)年投資股市的養(yǎng)老基金損失34.41 億加元。

鑒于資本市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性與養(yǎng)老金本身能賺不能虧的高期待性，我國一直視養(yǎng)老金為高壓線。早在1998年，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基就警告說：“現(xiàn)在中央已規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不允許炒股票、搞房地產(chǎn)，自以為回報(bào)率高，其實(shí)風(fēng)險(xiǎn)很大，可能一下子就沒了。我們硬性規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)金只能買國庫券或存銀行，不能干別的，干別的就是違法。相關(guān)人員就要被撤職?！?001年，朱镕基再次要求：“社?；鹨€(wěn)健運(yùn)作。首要原則是安全性。寧肯少賺幾個(gè)錢，也不要賠本，要有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)?！?/p>

有鑒于此，此次廣東委托全國社保理事會(huì)投資運(yùn)營養(yǎng)老金，其無論是在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作初衷上，都始終把投資安全放在首要位置。首先，廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累結(jié)余較多，將1000 億元委托全國社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)運(yùn)營，不會(huì)影響當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的發(fā)放；其次，廣東采取的是委托運(yùn)營的方式，且委托是有期限的，明確規(guī)定為兩年；最后，投資運(yùn)營經(jīng)過嚴(yán)格的程序，經(jīng)過人社部和財(cái)政部的審核，并且報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)才實(shí)現(xiàn)委托。

代理方全國社保理事會(huì)也明確表示：此次受托投資運(yùn)營廣東省部分養(yǎng)老金，會(huì)采取更為審慎的投資方針，該項(xiàng)資金將主要投資于國債、銀行存款、企業(yè)債、金融債等有固定收益的產(chǎn)品，委托人可獲得不低于同期銀行定期存款利息的收益。為了消除人們對(duì)安全性的疑慮，該會(huì)還強(qiáng)調(diào)：不要把“委托投資運(yùn)營”誤讀為“委托入市”，更不能被誤讀為“入股市”。

雖然養(yǎng)老金投資的第一原則是安全至上，但是政府不應(yīng)該以此為理由把巨額資金僅用于存銀行和買國債，“隱形縮水”，無異于一種不負(fù)責(zé)任的資源浪費(fèi)。因而，廣東的當(dāng)務(wù)之急，是實(shí)施一種穩(wěn)健的投資方針，最大限度地實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

怎樣才算是穩(wěn)健呢？全國社保理事會(huì)理事長戴相龍對(duì)此作了明晰的解釋。雖然對(duì)于投入股市的比例，國務(wù)院、財(cái)政部、人社部規(guī)定的限額是40%，但在通常情況下，為保證資金安全，社?；鹜顿Y股市的比率會(huì)根據(jù)價(jià)位和市場(chǎng)來靈活掌握，在不同階段可能會(huì)出現(xiàn)30%、25%或28%的比例。

戴相龍說：“我相信我們會(huì)審慎地投資，大多數(shù)用于固定收益類，少部分用于股票，而且將升值后的價(jià)位來實(shí)行長期持有。我相信投資回報(bào)會(huì)高于設(shè)想的回報(bào)率，達(dá)到一個(gè)保值增值的目的?！彼€指出，“我們會(huì)按照審慎的方式來管理，會(huì)實(shí)行多元化的資產(chǎn)配置，會(huì)重點(diǎn)將這些金錢用于固定收益類的產(chǎn)品，保證它至少不會(huì)少于同期現(xiàn)金定期存款這個(gè)利息”。

質(zhì)疑聲不絕于耳

作為長期積累的基金，養(yǎng)老金肯定會(huì)受到諸如消費(fèi)水平提高、物價(jià)上漲等因素的影響，從而難避福利虧損的風(fēng)險(xiǎn)，其保值增值的意義自不待言。問題的關(guān)鍵是如何才能實(shí)現(xiàn)保值增值？入市是否保值增值的必然選項(xiàng)？如果要入市，入什么市？誰說了算？如果虧了，責(zé)任又是誰的？圍繞廣東試水養(yǎng)老金入市，業(yè)界及民眾的質(zhì)疑聲一直不絕于耳。如何有效地平息各種質(zhì)疑，恰恰是廣東省與全國社保理事會(huì)所亟需解決的難題。

將經(jīng)不起風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老金扔進(jìn)一個(gè)“熊”霸天下的“圈錢市”，是否是一種類似于“肉包子打狗”的自殺行為？眾所周知，中國現(xiàn)有的股市制度很不完善，重融資而不重投資人利益保護(hù)，具有自我封閉、投機(jī)過甚、股價(jià)波動(dòng)頻繁等特點(diǎn)，無論市場(chǎng)結(jié)構(gòu)還是運(yùn)行格局，都難以為入市的長線資金提供穩(wěn)定而可靠的回報(bào)，同時(shí)相關(guān)的各種專業(yè)管理機(jī)構(gòu)大都也沒有做好準(zhǔn)備。

全國社?；鹄硎聲?huì)過去10年的高速發(fā)展態(tài)勢(shì)能否繼續(xù)復(fù)制？過去10年全國社保基金理事會(huì)年均投資收益率達(dá)到9.17%，這就不得不讓人相信其投資行為背后政策紅利的支持。有專家質(zhì)疑，如果養(yǎng)老金真的投入股市，是否會(huì)違背市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)與公平的原則進(jìn)而挫傷股市信心？一旦數(shù)額龐大的保命錢入市，由于事關(guān)社會(huì)保障就貼上了穩(wěn)定壓倒一切的標(biāo)簽，可能會(huì)強(qiáng)化這種只能贏不能輸?shù)奶貦?quán)。而在保證養(yǎng)老金增值理由下，變相的內(nèi)幕交易將取得某種合理性，得到政策眷顧的資金會(huì)在市場(chǎng)形成群狼效應(yīng)。內(nèi)幕操作正是股市大忌，滋生不公平競(jìng)爭(zhēng)、不利于中國資本市場(chǎng)的制度建設(shè)和完善，

“我的養(yǎng)老金誰做主”？我國地方養(yǎng)老金的基本構(gòu)成是職工的個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)，廣大公眾是保命錢的“金主”。但在廣東養(yǎng)老金入市的全過程中，卻少有“金主”們的表達(dá)渠道。在2012年全國“兩會(huì)”上，有部分代表委員就養(yǎng)老金入市問題表達(dá)了擔(dān)憂，遺憾的是，這種擔(dān)憂未能上升到議案提案層面。因而，廣東養(yǎng)老金入市的消息一經(jīng)公布，各大網(wǎng)絡(luò)論壇就炸開了鍋。由于事關(guān)切身利益，不少網(wǎng)友大膽質(zhì)疑：事關(guān)能否老有所養(yǎng)的民生事情，不需要向公民解釋并取得同意嗎？如果有人不同意自己繳納的養(yǎng)老錢投入股市，可以撤回已交款項(xiàng)或者拒絕繼續(xù)繳納嗎？如果養(yǎng)老金入市被套牢或者出現(xiàn)貶值，公眾又該找誰去要保命錢？即使有補(bǔ)空機(jī)構(gòu)，那么補(bǔ)空資金的來源何在？如論者所指：倘若無視基金主人的基本權(quán)益，利用資本市場(chǎng)的不規(guī)范來贏取利益，這樣的贏利，又有多少意義？

“我的養(yǎng)老金誰做主”？我國地方養(yǎng)老金的基本構(gòu)成是職工的個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)，廣大公眾是保命錢的“金主”。但在廣東養(yǎng)老金入市的全過程中，卻少有“金主”們的表達(dá)渠道。

如何防范風(fēng)險(xiǎn)？

在海外成熟資本市場(chǎng)上，養(yǎng)老金一直扮演著“基石投資者”的角色。如歐洲股市中養(yǎng)老金持股占比達(dá)70%，美國有50%。為實(shí)現(xiàn)增值保值，美國養(yǎng)老金1980年入市，美國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是全國統(tǒng)籌，以“信托基金”形式存在，由聯(lián)邦政府直接掌管。截至2010年底，美國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總資產(chǎn)已達(dá)2 萬億美元，2010年美國退休老人能領(lǐng)取到退休金的人數(shù)也占退休老人總數(shù)的48.6%。因此，對(duì)中國來說，養(yǎng)老金入市不是一個(gè)該不該發(fā)生的問題，而是一個(gè)如何防范風(fēng)險(xiǎn)的問題。我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚不完善，拓寬運(yùn)用渠道勢(shì)在必行。從歐美等國的成功經(jīng)驗(yàn)來看，進(jìn)入股市需要良好的制度設(shè)計(jì)。

養(yǎng)老金的投資運(yùn)營，首先應(yīng)當(dāng)有一個(gè)政策規(guī)范，以確立養(yǎng)老金的法律地位、確立對(duì)繳納者的尊重、明確其投資范圍和運(yùn)行機(jī)制，厘清社會(huì)保險(xiǎn)基金中統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的管理人、受托人角色定位以及市場(chǎng)監(jiān)管和法律責(zé)任等。要確保養(yǎng)老金的安全，當(dāng)務(wù)之急，是必須抓緊出臺(tái)養(yǎng)老金入市的具體試點(diǎn)辦法；制定特別的投資決策和監(jiān)管以及遴選和更換基金管理人的制度，定期公布基金管理人的業(yè)績。

從積極的意義上講，數(shù)額龐大的養(yǎng)老金入市必然會(huì)對(duì)一國的資本市場(chǎng)產(chǎn)生影響，反過來，養(yǎng)老金所特有的使命和功能，必然會(huì)把一種穩(wěn)健性、追求長期性的經(jīng)營模式帶到資本市場(chǎng)中去。歐美等國的經(jīng)驗(yàn)也表明，養(yǎng)老體系與資本市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展，使大部分普通民眾得以分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。事實(shí)上，過去10年，我國的社保基金通過專業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)了年均9%左右的回報(bào)率，而當(dāng)期年均通脹率在2%—3%，這表明我國也有能力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老體系與資本市場(chǎng)的良性互動(dòng)。但我們也要看到，實(shí)現(xiàn)這種良性互動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要不斷提高資本市場(chǎng)治理水平，增加市場(chǎng)的透明度，強(qiáng)化保護(hù)投資者機(jī)制，又要發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者并不斷提高其理財(cái)服務(wù)能力。

此外，必須打造一個(gè)公平公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從香港的經(jīng)驗(yàn)來看，養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營，是一個(gè)非常系統(tǒng)的工程，首先需要一個(gè)規(guī)范的金融市場(chǎng)、一個(gè)公平公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和一個(gè)透明的法治環(huán)境，而這恰恰是內(nèi)地市場(chǎng)需要重點(diǎn)加強(qiáng)的。當(dāng)前，我國管理養(yǎng)老金等社?；鸬慕M織，一般都是社保局下屬機(jī)構(gòu)，集保費(fèi)征收、基金管理、投資運(yùn)作等多種職能于一身，以政企合一的方式運(yùn)營基金。這種缺乏監(jiān)督、信息不透明的運(yùn)營方式，難免暗箱操作、效率低下。社保局一手壟斷了養(yǎng)老金的管理和運(yùn)營。在這種情況下，即便養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)營，也有可能難以真正確保這些錢的安全?，F(xiàn)實(shí)的艱巨性和復(fù)雜性表明，養(yǎng)老金監(jiān)管是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，是一場(chǎng)硬仗，我們絕不能有任何心存僥幸的心理和短期行為。當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)基金管理、運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范化、透明化和制度化建設(shè)。