范 文

(鐵道部 審計中心，北京 100844)

1 2005—2011年鐵路內(nèi)部審計工作的主要做法

隨著大規(guī)模鐵路建設(shè)的全面展開，建設(shè)投資額迅速增加。2005—2010年，鐵路完成的基本建設(shè)投資額均以每年高于 16% 的增幅逐年遞增，其中 2006年、2008年和2009年的增幅均超過 75%；根據(jù)鐵道部統(tǒng)計中心公布的《2011年全國鐵路主要指標完成情況》，2011年全路完成基本建設(shè)投資額 4 610.83億元。2012年鐵路計劃安排基本建設(shè)投資 4 000 億元，鐵路建設(shè)任務(wù)極為繁重，建設(shè)管理責任極為重大。因此，如何規(guī)范建設(shè)管理、確保資金安全、充分發(fā)揮投資效益，對鐵路內(nèi)部審計工作提出了更高的要求。鐵道部《關(guān)于進一步加強資金管理防范資金風險確保資金安全的若干意見》(鐵辦[2005]10號) 明確要求，各級審計部門對在建的鐵路工程項目資金使用情況每年進行1次審計，主要做法如下。

1.1 分級管理，分級負責審計 (2005年)

按照鐵道部黨組對所有建設(shè)項目都要進行審計的要求，應(yīng)做到全覆蓋、不漏項、不間斷。為此，全路各級審計部門自 2005年開始按照“分級管理，分級負責審計”的原則，即按照建設(shè)項目的建設(shè)單位層次分工負責審計，并于當年印發(fā)了《鐵道部審計中心 2005年對鐵路建設(shè)項目建設(shè)資金管理使用情況實施審計的指導方案》(審基[2005]1 號)，從審計目的、審計依據(jù)、審計時間、審計重點、審計步驟方法和處理處罰原則、需注意的幾個問題和建設(shè)項目審計報告格式等方面對全路開展建設(shè)項目審計進行了部署，要求順著資金運作軌跡進行審計監(jiān)督，從資金的開戶、存儲、請領(lǐng)和撥付到資金的支付和使用的全部運作過程進行審計。對新開工的客運專線等建設(shè)項目查看管理機制是否規(guī)范、健全、有效；對建設(shè)中的客運專線等建設(shè)項目應(yīng)進行建設(shè)資金管理和使用審計。該指導方案為首次全路審計部門開展此項工作打下了基礎(chǔ)。同時鐵道部審計中心在《建設(shè)項目審計實施細則 (2004年試用版)》的基礎(chǔ)上修訂了《建設(shè)項目審計實施細則 (2005年版)》供審計人員參考使用。按照鐵道部審計中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級審計部門按權(quán)限劃分范圍，對 70個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計，其中鐵道部審計中心完成 18個，各鐵路局審計處完成 52個。

1.2 分級負責、分階段重點實施 (2006年)

2006年是“十一五”規(guī)劃的開局之年，隨著建設(shè)規(guī)模的擴大，各級審計部門的審計工作量前所未有。有的鐵路局承擔的建設(shè)項目審計工作量非常大，需要審計 10個以上的建設(shè)項目，而各鐵路局具有建設(shè)項目審計經(jīng)驗或熟悉建設(shè)項目的審計人員很少，審計任務(wù)量大與審計力量不足的矛盾非常突出。為保證建設(shè)項目的審計質(zhì)量，確保經(jīng)過審計的建設(shè)項目按照相關(guān)規(guī)定要求進行資金管理和使用，做到在項目建設(shè)期內(nèi)全覆蓋、無遺漏，確定了“分級負責、分階段重點實施”的原則，并據(jù)此對當年建設(shè)項目審計任務(wù)進行了明確分工。分級負責，就是明確鐵道部、鐵路局 (公司) 審計部門各自的任務(wù)責任；分階段重點實施，就是按照建設(shè)項目建設(shè)過程中的建設(shè)初期、建設(shè)中期、收尾銷號3個階段分別確定審計重點，使審計工作的實施與建設(shè)項目的進度相適應(yīng)，取得良好的審計效果。按照鐵道部審計中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級審計部門按權(quán)限劃分范圍，對 132個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計，其中鐵道部審計中心完成 13個，各鐵路局審計處完成 119個，基本達到了建設(shè)項目審計全覆蓋、無遺漏的要求。

1.3 分級負責、分階段重點實施和落實責任制(2007年)

2007年鐵路建設(shè)規(guī)模進一步擴大，對建設(shè)資金的管理和使用提出了更高的要求。全路審計部門根據(jù)鐵路建設(shè)項目情況，在總結(jié) 2005年和 2006年審計實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確定了“分級負責、分階段重點實施和落實責任制”的原則，合理利用和調(diào)配全路審計力量，明確了各級審計部門所承擔的審計責任。按照鐵道部審計中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級審計部門按權(quán)限劃分范圍，對104個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計，其中鐵道部審計中心完成5個，各鐵路局審計處完成 99個，基本達到了建設(shè)項目審計全覆蓋、無遺漏的要求。

1.4 明確審計范圍及工作分工 (2008年)

2008年，根據(jù)中央擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略部署和《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(2008年調(diào)整)，鐵路建設(shè)規(guī)模繼續(xù)擴大，加大建設(shè)項目審計力度、促進建設(shè)管理進一步加強的任務(wù)非常繁重。為保證大規(guī)模鐵路建設(shè)的順利推進，必須保持強有力的審計監(jiān)督。2008鐵道部審計中心印發(fā)了《關(guān)于明確鐵路大中型基建項目的審計范圍及工作分工的通知》(審計[2008]3號)，明確了鐵路審計部門對鐵路建設(shè)項目的審計范圍、審計分工及工作要求。按照“分級負責、分階段重點實施和落實責任制”的原則，在充分發(fā)揮現(xiàn)有審計人員專業(yè)特長的基礎(chǔ)上，聘請社會中介機構(gòu)專業(yè)骨干充實審計隊伍，充分利用各種監(jiān)督檢查結(jié)果，在項目建設(shè)期間有針對性地制訂審計工作計劃和審計實施的重點內(nèi)容，有重點地開展審計監(jiān)督，從而不斷拓展建設(shè)項目審計的深度和廣度。按照鐵道部審計中心的統(tǒng)一組織和部署，鐵道部、鐵路局兩級審計部門按權(quán)限劃分范圍，對 106個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計，其中鐵道部審計中心完成7個，各鐵路局審計處完成 99個，基本達到了建設(shè)項目審計全覆蓋、無遺漏的要求。

1.5 與中央預(yù)算資金跟蹤審計相結(jié)合 (2009年)

2008年國際金融危機爆發(fā)后，中央把加快鐵路建設(shè)作為拉動內(nèi)需、促進增長的重要舉措，2008、2009年連續(xù)兩年加大對鐵路建設(shè)項目的中央預(yù)算資金投入。2009年按照鐵道部黨組提出的確保中央預(yù)算資金安全和規(guī)范管理的要求，鐵路審計部門及時對中央預(yù)算資金投入的 36個鐵路建設(shè)項目開展跟蹤審計，通過采取全程跟蹤資金鏈的方法，從投資計劃、財政預(yù)算、資金撥付、賬戶管理、列支建設(shè)成本依據(jù)等各個環(huán)節(jié)進行全面檢查，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范問題督促有關(guān)單位及時整改。鐵道部、鐵路局 (公司) 兩級審計部門繼續(xù)按照“分級負責、分階段重點實施和落實責任制”的原則，對新開工項目特別是合資鐵路項目重點關(guān)注管理控制制度的建立、健全和執(zhí)行，合同的訂立和管理，對合資公司重點關(guān)注法人治理結(jié)構(gòu)，以及重大經(jīng)濟事項的決策程序等情況；對續(xù)建項目重點關(guān)注建設(shè)程序的執(zhí)行情況、合同管理情況、驗工計價和工程結(jié)算的真實性、合規(guī)性；對收尾銷號項目重點關(guān)注主體工程完工后，收尾資金的使用情況。按照鐵道部審計中心的統(tǒng)一組織和部署，鐵道部、鐵路局兩級審計部門按權(quán)限劃分范圍，對 123個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計，其中鐵道部審計中心完成 12個，各鐵路局審計處完成111個，做到建設(shè)項目在建期間不留審計監(jiān)督空白點。

1.6 繼續(xù)加大對參建單位的審計力度 (2010年)

2010年是全面完成“十一五”規(guī)劃、為“十二五”實現(xiàn)良好開局奠定堅實基礎(chǔ)的關(guān)鍵一年。各級審計部門繼續(xù)按照“分級負責、分階段重點實施和落實責任制”的原則，統(tǒng)籌安排審計資源實施審計。在重點審計建設(shè)單位的基礎(chǔ)上，針對部分參建單位資金管理現(xiàn)狀，加強對參建單位使用鐵路建設(shè)資金的審計。重點審計施工單位使用鐵路建設(shè)資金管理情況，關(guān)注是否存在挪用、轉(zhuǎn)移及抽調(diào)建設(shè)資金等問題。

鐵道部審計中心對 2005 版的建設(shè)項目指導方案和實施細則進行了修訂，還印發(fā)了《關(guān)于鐵路局(公司) 審計機構(gòu)建設(shè)項目審計抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》(審計[2010]3號)，并出臺《審計中心建設(shè)項目審計抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》，各鐵路局 (公司) 審計部門和鐵道部審計中心對建設(shè)項目審計過程中發(fā)現(xiàn)參建單位存在的問題，除按規(guī)定程序要求建設(shè)單位督促參建單位進行整改外，對其中重要、傾向性、高風險及情節(jié)惡劣的問題，要通過鐵道部審計中心向參建單位上級內(nèi)審機構(gòu)移交，督促參建單位切實整改、規(guī)范，維護鐵路建設(shè)資金安全。按照鐵道部審計中心的統(tǒng)一組織部署，鐵道部、鐵路局兩級審計部門按權(quán)限劃分范圍，對178個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計，其中鐵道部審計中心完成 12個，各鐵路局審計處完成 166個，基本達到了建設(shè)項目審計全覆蓋、無遺漏的要求。

1.7 印發(fā)《鐵路建設(shè)項目審計暫行規(guī)定》(2011年)

2011年是“十二五”規(guī)劃的開局之年，也是鐵路發(fā)展處在關(guān)鍵時期、全國鐵路深入謀劃“十二五”發(fā)展思路、社會各界對鐵路工作非常關(guān)注的一年。鐵路系統(tǒng)以貫徹落實科學發(fā)展觀為主題，以轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式為主線，相繼出臺了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式 確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》和《關(guān)于進一步加強鐵路建設(shè)管理的若干意見》等一系列重要文件，明確提出要實現(xiàn)鐵路建設(shè)項目可持續(xù)發(fā)展，鐵道部負有完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的職責；為推進鐵路建設(shè)科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)進一步發(fā)揮鐵道部鐵路建設(shè)管理的主體責任，優(yōu)化鐵路局建設(shè)管理責任，落實鐵路建設(shè)項目法人責任，依法科學有序推進鐵路建設(shè)，確保實現(xiàn)“十二五”鐵路建設(shè)目標。其中，將開展建設(shè)項目審計作為進一步落實鐵路建設(shè)管理主體責任的內(nèi)容之一。為科學有序推進鐵路建設(shè)，加強建設(shè)資金管理，保證建設(shè)資金安全，鐵路各級審計部門認真貫徹落實鐵道部黨組的工作部署，緊緊圍繞“權(quán)力制衡、運行有序、合力形成、考核有效”4個重要環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變觀念，加強過程中的審計監(jiān)督，加大對建設(shè)項目的審計力度。

2011年鐵道部印發(fā)了《鐵路建設(shè)項目審計暫行規(guī)定》(鐵審計[2011]187 號)，對審計工作組織、審計工作內(nèi)容、審計工作實施和審計成果利用等均制定了操作性較強的規(guī)定，特別明確了審計內(nèi)容為建設(shè)資金的管理使用審計，既突出了建設(shè)資金管理是建設(shè)項目的重點環(huán)節(jié)，又考慮了目前的審計力量情況。此外，鐵道部審計中心對鐵道部、鐵路局兩級審計部門在 2010年建設(shè)項目審計過程中發(fā)現(xiàn)的重要、傾向性、高風險及情節(jié)惡劣的問題，向建設(shè)項目參建單位的上級內(nèi)審機構(gòu)辦理了移交，督促相關(guān)單位整改，并及時告知處理結(jié)果。同時鐵道部審計中心制定了《建設(shè)項目審計發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交的工作規(guī)范》(試行)，明確了辦理移交重要問題的內(nèi)容和辦理程序。在審計署對全路部分建設(shè)項目開展審計的情況下，鐵路局審計部門繼續(xù)按照“全覆蓋、無遺漏”的總體要求和“分級負責、分階段重點實施和落實責任制”的工作原則，在時間緊、項目多、任務(wù)重的情況下，圍繞建設(shè)資金的管理和使用這條主線，突出建設(shè)資金撥付、建設(shè)資金監(jiān)管、建設(shè)項目投資控制，以及委托代建項目的管理等工作重點，根據(jù)建設(shè)項目所處的不同階段，實施有針對性的審計。各鐵路局審計處全年對 131個建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況實施了審計。

2 內(nèi)部審計鐵路建設(shè)項目采取的主要措施

2.1 創(chuàng)新建設(shè)項目組織形式

隨著鐵路大規(guī)模建設(shè)高潮的到來，按照鐵道部黨組的統(tǒng)一部署，鐵道部審計中心堅持開拓創(chuàng)新，吸取原有的建設(shè)項目審計工作經(jīng)驗，并根據(jù)鐵路建設(shè)和鐵路內(nèi)部審計隊伍的實際情況，在審計實踐中不斷更新鐵路內(nèi)部審計工作的管理理念。自 2005年后，提出了“全覆蓋、不漏項、不間斷”的總體要求，并結(jié)合審計實際情況調(diào)整為在項目建設(shè)期內(nèi)做到“全覆蓋、無遺漏”；逐步完善并確定了“分級負責、分階段重點實施和落實責任制”的工作原則。由鐵道部、鐵路局兩級審計部門按各自分工范圍每年組成若干個審計組，最大限度地利用現(xiàn)有鐵路內(nèi)部審計資源，充分發(fā)揮鐵路內(nèi)部審計力量的整體合力，創(chuàng)新了鐵路建設(shè)項目審計工作的組織形式。

2.2 制定和完善審計制度

（1）制定和完善審計指導方案和實施細則?！惰F道部審計中心 2005年對鐵路建設(shè)項目建設(shè)資金管理使用情況實施審計的指導方案》的實施，對各級審計部門建設(shè)項目審計起到了很好的指導作用，為實施規(guī)范化審計創(chuàng)造了條件，提供了保障。鐵道部審計中心按照上述指導方案率先探索建設(shè)項目審計工作，并在總結(jié)審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過每年印發(fā)鐵路審計工作要點、開展業(yè)務(wù)培訓和專題點評，以及日常聯(lián)系等多種形式指導各鐵路局審計處開展審計工作。2010年對指導方案進行了再次修訂，更加明確了審計目標，突出了審計重點，細化了審計內(nèi)容，規(guī)范了審計步驟和方法。同時，2005年在與當年指導方案相配套的《建設(shè)項目審計實施細則 (2004年試用版)》的基礎(chǔ)上修訂了《建設(shè)項目審計實施細則 (2005年版)》，針對不同審計崗位的工作特點，全面考慮近年來基本建設(shè)審計工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，從審計查證要點等5個方面進行了重新明確，促進了審計工作標準化，提高了審計工作效率。

（2）明確鐵道部、鐵路局兩級審計部門審計范圍及工作分工。2008年明確了建設(shè)項目的審計范圍及工作分工，其中鐵道部審計中心負責審計鐵路投資和鐵路方占控股地位或者主導地位并且由鐵道部批準設(shè)立專門機構(gòu)建設(shè)的客運專線項目，負責抽審部屬企業(yè)負責審計的建設(shè)項目；部屬企業(yè)負責鐵道部審計中心分工范圍以外的由鐵道部投資并由本企業(yè)管理的建設(shè)項目、鐵道部投資并由本企業(yè)管理的鐵路投資的建設(shè)項目和本企業(yè)作為鐵路出資者代表占控股地位或者主導地位的合資建設(shè)項目。確保了對建設(shè)項目審計的規(guī)范操作。

針對其他參股的合資建設(shè)項目，作為鐵路出資者代表的部屬企業(yè)要依法參與項目的管理和監(jiān)督，維護鐵路方的合法權(quán)益。是否由本企業(yè)的內(nèi)部審計機構(gòu)實施審計，根據(jù)實際情況自行掌握，如實施審計監(jiān)督，可通過法人治理程序促其整改。

（3）制定參建單位審計發(fā)現(xiàn)重要問題移交工作的暫行辦法和工作規(guī)范。2010年鐵道部審計中心印發(fā)的《關(guān)于鐵路局 (公司) 審計機構(gòu)建設(shè)項目審計抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》和出臺的《審計中心建設(shè)項目審計抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的暫行辦法》，對鐵道部、鐵路局 (公司) 審計部門建設(shè)項目審計抽審參建單位發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交工作的基本原則、需要辦理移交工作的問題、移交問題需要上報的資料，以及移交工作程序進行了明確。這進一步加大了對鐵路建設(shè)項目參建單位的審計力度，促進了鐵路建設(shè)項目規(guī)范管理和建設(shè)資金的安全、合法使用。2011年鐵道部審計中心還制定了《建設(shè)項目審計發(fā)現(xiàn)重要問題辦理移交的工作規(guī)范》(試行)，明確了辦理移交重要問題的內(nèi)容和辦理程序。

（4）制定鐵路建設(shè)項目審計暫行規(guī)定。2011年鐵道部印發(fā)《鐵路建設(shè)項目審計暫行規(guī)定》，明確了建設(shè)項目審計的責任主體是投資的鐵路單位，該鐵路單位的主要負責人是第一責任人，單位相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門 (機構(gòu)) 也應(yīng)承擔相應(yīng)的部門 (機構(gòu))責任；建設(shè)項目審計的單位范圍，確定鐵路建設(shè)項目審計的對象為鐵路建設(shè)項目法人單位或其授權(quán)委托進行建設(shè)管理的項目管理單位；增加了加大審計成果利用的內(nèi)容，力爭改變相關(guān)主管部門未充分利用審計成果的現(xiàn)狀，督促審計人員不斷提高審計質(zhì)量，多出、早出高水平的審計成果。

3 加強鐵路內(nèi)部審計監(jiān)督作用

7年來，全路各級審計部門堅持以科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實鐵道部黨組關(guān)于加強建設(shè)資金監(jiān)管的一系列重要指示和要求，不斷加大建設(shè)項目審計力度，不僅披露和糾正了部分建設(shè)項目在建設(shè)資金管理等方面存在的不規(guī)范問題，而且防范了建設(shè)資金管理使用過程中的風險，促進了鐵路建設(shè)管理水平的提高，發(fā)揮了審計監(jiān)督所具有的防護和建設(shè)性作用。

3.1 防護性作用

防護性作用主要表現(xiàn)在發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督職能，通過對建設(shè)資金管理使用的查錯糾弊履行監(jiān)督職能，不僅審計被審計單位對國家和鐵道部的政策、法規(guī)、制度等的遵循情況，還對被審計單位內(nèi)部制定的制度、計劃的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果進行監(jiān)督、跟蹤等，防范資金風險，防止本部門或被審計單位的合法權(quán)益受到侵害，切實履行審計部門在鐵路建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟監(jiān)督和維護經(jīng)濟秩序的基本職責，發(fā)揮內(nèi)部審計的防護性作用。

7年來，通過每年不間斷地對建設(shè)資金進行審計，發(fā)現(xiàn)并依法依規(guī)糾正處理了部分建設(shè)項目投資完成和驗工計價超概算、招投標管理不規(guī)范和個別項目虛假驗工，以及建設(shè)資金管理方面存在的不規(guī)范等問題。各級審計部門對審計發(fā)現(xiàn)的問題按照審計程序及時做出審計決定并督促被審計單位整改，擴大了審計的覆蓋面和影響力，維護了建設(shè)資金安全，促進了鐵路建設(shè)項目的規(guī)范管理；鐵路審計部門及時對 2008年和 2009年中央預(yù)算資金投入的建設(shè)項目開展跟蹤審計，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范問題也積極督促有關(guān)單位及時整改，維護了中央預(yù)算資金安全和依法合規(guī)管理使用。

3.2 建設(shè)性作用

建設(shè)性作用主要表現(xiàn)在發(fā)揮內(nèi)部審計的服務(wù)職能，按照“一審二幫三促進”的要求，內(nèi)部審計工作不僅是停留在找問題、查錯糾弊的層面，而是積極發(fā)揮內(nèi)部審計對建設(shè)項目管理的促進作用，通過對審計發(fā)現(xiàn)問題的分析，提出既符合實際又具有操作性的審計建議，幫助被審計單位制定完善、合理、有效的內(nèi)控制度，為領(lǐng)導宏觀決策提供依據(jù)，不斷促進規(guī)范管理，發(fā)揮內(nèi)部審計的建設(shè)性作用。如針對客運專線及公司化運作、多元化投資的新體制等情況，鐵道部審計中心把加強審計監(jiān)督與促進改善管理結(jié)合起來，對審計發(fā)現(xiàn)的共性問題提出了加強政策指導、完善管理制度的審計建議。

4 結(jié)束語

7年來，鐵道部審計中心認真做好每年對建設(shè)項目審計發(fā)現(xiàn)問題的統(tǒng)計、匯總和分析工作，對建設(shè)管理中存在的普遍性、傾向性問題及時提出審計建議，為鐵道部領(lǐng)導決策提供準確、客觀的決策依據(jù)。