梅賜琪 劉志林

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球溫室氣體減排與能源安全成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。在這一背景下，國(guó)家“十一五”規(guī)劃明確提出了2010年單位GDP 能耗要在2005年基礎(chǔ)上下降20%，并作為“十一五”期間“必須實(shí)現(xiàn)的八項(xiàng)約束性指標(biāo)之一”。雖然經(jīng)過(guò)多方努力，“十一五”的節(jié)能目標(biāo)在2010年底基本完成(19.1%)，但是總體推進(jìn)速度不盡如人意。進(jìn)一步對(duì)各地區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理，我們發(fā)現(xiàn)各地區(qū)完成節(jié)能任務(wù)的情況存在明顯的差異，完成情況最好的地區(qū)(北京)完成了預(yù)定目標(biāo)的132.95%，但同時(shí)有多個(gè)省份剛剛達(dá)標(biāo)[1]，而情況最差的新疆只完成了計(jì)劃任務(wù)40.05%[2]。節(jié)能目標(biāo)推進(jìn)的地區(qū)間差異是整體目標(biāo)完成情況欠佳的主要表現(xiàn)之一。對(duì)于我國(guó)在節(jié)能工作上的省際差異，一些關(guān)于我國(guó)能源消耗水平和節(jié)能工作的文獻(xiàn)已經(jīng)有所涉及。但相當(dāng)多的研究都是在考察我國(guó)能源消耗強(qiáng)度或能源效率本身，并沒(méi)有對(duì)“十一五”節(jié)能目標(biāo)的政策實(shí)施進(jìn)行直接分析[2－6]。另一部分研究則通過(guò)各種指標(biāo)分解模型[6－8]或者統(tǒng)計(jì)模型[9]對(duì)于導(dǎo)致能源強(qiáng)度變動(dòng)的技術(shù)性要素進(jìn)行了分析。我們認(rèn)為，“十一五”期間的節(jié)能工作是一項(xiàng)重要的自上而下的政策任務(wù)，具有明確的可測(cè)量的目標(biāo)和時(shí)間性。其目標(biāo)的完成過(guò)程應(yīng)該首先被視為是一個(gè)主動(dòng)的政策執(zhí)行的過(guò)程。前述一般性技術(shù)指標(biāo)的變動(dòng)對(duì)于能源強(qiáng)度變化的影響，也應(yīng)該首先被視為是政策執(zhí)行主體在一個(gè)特定的時(shí)間段內(nèi)出于完成政策的需要主動(dòng)調(diào)整這些技術(shù)指標(biāo)的結(jié)果。因此，對(duì)于作為政策目標(biāo)的“十一五”節(jié)能工作的完成情況的分析，有必要超越技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析本身，而引入政策執(zhí)行過(guò)程的相關(guān)理論，這對(duì)于節(jié)能工作推進(jìn)有重要意義。

1 行政問(wèn)責(zé)、政策執(zhí)行與政策行為從眾

1.1 行政問(wèn)責(zé)與政策執(zhí)行

自上而下的政策在地方的執(zhí)行的情況長(zhǎng)期以來(lái)是國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。目前的研究主要集中在與政策目標(biāo)相配套的激勵(lì)機(jī)制上。從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，相當(dāng)一部分的學(xué)者把研究的重心放在了財(cái)政分權(quán)對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的激勵(lì)作用上，試圖總結(jié)出中國(guó)通過(guò)分權(quán)(decentralization)在中央和地方之間實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容(incentive-compatibility)并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一般性規(guī)律，例如Oi[10－11]，Nee[12]等人對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展邏輯的研究，Montinola 等[13]等人對(duì)于“保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”的研究，都是基于自上而下的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制來(lái)闡釋中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯。

上世紀(jì)90年代末期以來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者注意到，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)基于自上而下的權(quán)威體系構(gòu)成了對(duì)地方官員的有效的政治激勵(lì)機(jī)制[14]。實(shí)際上，即使是地方官員對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)注，也更有可能是出于在以升遷為主要目標(biāo)的“政治錦標(biāo)賽”中勝出的政治考量，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益作用的結(jié)果[15－18]。在實(shí)踐中，更多的學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，通過(guò)自上而下的行政權(quán)威，而不僅僅是財(cái)政分權(quán)，對(duì)地方政策執(zhí)行行為的間接調(diào)控，是中央推動(dòng)包括地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在內(nèi)的不同政策目標(biāo)在地方的落實(shí)的主要政策工具[19]。

行政問(wèn)責(zé)制以2003年抗擊“非典”為契機(jī)的出現(xiàn)，有效的證明了政治激勵(lì)機(jī)制作為主要政策工具的存在。針對(duì)這一政策工具，不同學(xué)者已經(jīng)基于不同的學(xué)科背景對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵和制度環(huán)境[20－22]、行政問(wèn)責(zé)制的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[23－24]、行政問(wèn)責(zé)制的國(guó)際比較[25－26]等問(wèn)題展開(kāi)了研究。然而，行政問(wèn)責(zé)制作為一種通過(guò)管理“執(zhí)行者”來(lái)間接推動(dòng)“政策執(zhí)行”的政策工具，其在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生怎樣的效果，在現(xiàn)有文獻(xiàn)中還缺乏充分的實(shí)證研究成果。

1.2 行政問(wèn)責(zé)制與政策從眾

雖然目前對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制這一新的政策工具的實(shí)際效果的實(shí)證研究較少，但是不少學(xué)者已經(jīng)對(duì)其他政治激勵(lì)機(jī)制的政策效果開(kāi)展了研究。其中比較多的研究選擇了以“目標(biāo)管理責(zé)任制”為主要形式的干部考核標(biāo)準(zhǔn)作為研究對(duì)象，分析其所傳遞的政治激勵(lì)機(jī)制對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)政策執(zhí)行行為的影響。這一類(lèi)研究較多的借用了“多任務(wù)委托代理模型”[27]的基本框架，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任制的內(nèi)在困境，即:在面臨多元復(fù)雜治理目標(biāo)時(shí)，目標(biāo)管理責(zé)任制無(wú)法對(duì)所有政策目標(biāo)進(jìn)行有效的激勵(lì)和監(jiān)管，地方執(zhí)行者會(huì)在不同的政策目標(biāo)中間進(jìn)行“選擇性執(zhí)行”[28]，或者采用形式主義的應(yīng)對(duì)[29]，或者在層層增加的“壓力責(zé)任”下選擇不執(zhí)行[30]。

目前關(guān)于目標(biāo)管理責(zé)任制的政策效果的研究，對(duì)研究行政問(wèn)責(zé)制的政策效果具有一定的借鑒意義。但是這類(lèi)研究較多的遵循了現(xiàn)有政策執(zhí)行文獻(xiàn)中的“自上而下”的思路[31]。與目標(biāo)管理責(zé)任制相比，行政問(wèn)責(zé)制通常只針對(duì)單個(gè)的政策目標(biāo)，而且行政問(wèn)責(zé)制中的問(wèn)責(zé)手段更加明確和直接。換言之，站在一般地方執(zhí)行者的角度來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)制已經(jīng)解決了激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)本身的問(wèn)題。行政問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐中能否達(dá)到期望的政策效果，很大程度上取決于不同的地方執(zhí)行者在面對(duì)相同的激勵(lì)機(jī)制下所采取的不同行為能否在這一激勵(lì)機(jī)制的持續(xù)作用下收斂到期望的政策行為上來(lái)。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，Chung[32]對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制研究比較早的關(guān)注到了持續(xù)的中央權(quán)威對(duì)于不同地方執(zhí)行行為所產(chǎn)生的收斂作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)有由“政策探索者”(pioneer)率先試驗(yàn)并由中央權(quán)威推動(dòng)的政策在其全國(guó)推廣的過(guò)程中，先后經(jīng)歷了“探索者”繼續(xù)實(shí)踐，“跟隨者”(band-wagoner)主動(dòng)跟進(jìn)以及“后進(jìn)者”(laggard)被迫跟從的階段從而最終在全國(guó)范圍內(nèi)獲得實(shí)施。結(jié)合到本文研究對(duì)象來(lái)說(shuō)，“十一五”節(jié)能目標(biāo)在能否在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)，其關(guān)鍵就在于行政問(wèn)責(zé)能否持續(xù)發(fā)揮作用并使得三類(lèi)不同的地方執(zhí)行者最終收斂到較高水平的政策執(zhí)行行為中來(lái)。

通過(guò)對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制的特性的分析，我們對(duì)這項(xiàng)政治激勵(lì)機(jī)制持續(xù)作用使得三類(lèi)執(zhí)行者都向高水平政策執(zhí)行行為收斂的可能性存疑。行政問(wèn)責(zé)制主要采用超常規(guī)的干部管理手段來(lái)影響地方干部的執(zhí)行行為。這種超常規(guī)的做法在常規(guī)性的政策執(zhí)行中使用可能會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生諸如之前提到過(guò)的形式主義應(yīng)對(duì)、壓力過(guò)大導(dǎo)致“不執(zhí)行”的問(wèn)題。同時(shí)，也因?yàn)樾姓?wèn)責(zé)的超常規(guī)性，實(shí)施問(wèn)責(zé)的對(duì)象通常都只具有代表意義個(gè)別而不可能擴(kuò)展到所有應(yīng)該問(wèn)責(zé)的對(duì)象，這會(huì)產(chǎn)生公平性疑問(wèn)的同時(shí)，帶進(jìn)地方執(zhí)行者的機(jī)會(huì)主義行為。另外，行政問(wèn)責(zé)制單向的強(qiáng)調(diào)對(duì)于執(zhí)行不力行為的懲罰，而缺乏與之對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，也有可能會(huì)使得地方缺乏動(dòng)力更好的推動(dòng)節(jié)能工作。

“十一五”節(jié)能目標(biāo)省際差異為實(shí)證的檢驗(yàn)上述邏輯提供了可能。我們認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)于上述三類(lèi)不同的地方執(zhí)行者會(huì)產(chǎn)生“政策行為從眾”而不是向高水平收斂的效果。具體的來(lái)說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制會(huì)有效的促使后進(jìn)的執(zhí)行者迅速提高執(zhí)行水平;而對(duì)處于平均水平的執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制不會(huì)改變他們的執(zhí)行行為模式;對(duì)于執(zhí)行行為的領(lǐng)先者，行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施甚至可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)的激勵(lì)效果。

2 節(jié)能目標(biāo)政策實(shí)施的測(cè)度

我國(guó)采取了節(jié)能減排目標(biāo)分解機(jī)制和目標(biāo)考核機(jī)制，將節(jié)能減排目標(biāo)完成進(jìn)度納入各省(自治區(qū)、直轄市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)、績(jī)效考核和政績(jī)考核?？紤]到各地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、節(jié)能減排空間上的不一致性，節(jié)能目標(biāo)分解存在一定的東中西部地區(qū)差異，中部省區(qū)的節(jié)能目標(biāo)總體上高于東部省區(qū)和西部省區(qū)。其中吉林省最高，2010年能耗強(qiáng)度較2005年需下降30%。東部省區(qū)盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國(guó)領(lǐng)先地位，但分解后的節(jié)能目標(biāo)基本低于20%的國(guó)家節(jié)能目標(biāo)。

考慮到上述節(jié)能目標(biāo)分解的地區(qū)差異，我們對(duì)于各省區(qū)節(jié)能目標(biāo)政策執(zhí)行水平的測(cè)度不能采用能源強(qiáng)度下降的絕對(duì)值，而應(yīng)考察其相對(duì)于各自“十一五”分解目標(biāo)的完成進(jìn)度。值得注意的是，體現(xiàn)出我國(guó)在目標(biāo)分解與目標(biāo)考核機(jī)制并非一個(gè)純粹自上而下的過(guò)程，而是在實(shí)施中存在著自下而上的地方對(duì)中央進(jìn)行談判和博弈的過(guò)程。2008年，中央將對(duì)吉林、內(nèi)蒙古、山西等省份的節(jié)能目標(biāo)考核要求調(diào)整為22%。并且，由于在2009年我國(guó)進(jìn)行了第二次經(jīng)濟(jì)普查，同時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算方法做出了重大調(diào)整，導(dǎo)致每年對(duì)各省區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與能源強(qiáng)度指標(biāo)核算上存在變動(dòng)。因此，考慮到數(shù)據(jù)統(tǒng)一性的要求，本研究選擇國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局統(tǒng)一發(fā)布的各年度《各省、自治區(qū)、直轄市單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)能耗等指標(biāo)公報(bào)》中公布的完成進(jìn)度值來(lái)測(cè)度各省區(qū)的當(dāng)年政策執(zhí)行程度。

具體而言，對(duì)某一省區(qū)而言，某年的節(jié)能目標(biāo)政策執(zhí)行程度(即節(jié)能目標(biāo)完成率)為:

其中:EIRPROGt為該省區(qū)第t年的“十一五”節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度;TEIRPROGt為該省區(qū)第t年的 的十一五”節(jié)能目標(biāo)累計(jì)完成進(jìn)度;EIt為該省區(qū)第t年的單位GDP 能耗;EI2005為該省區(qū)2005年的單位GDP 能耗;EIRGOAL為分解到該省區(qū)的“十一五”節(jié)能目標(biāo)(即2010年能耗相對(duì)于2005年的下降比例)。

3 節(jié)能目標(biāo)落實(shí)的省際政策行為從眾現(xiàn)象

3.1 “十一五”初期節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度的省際差異現(xiàn)象

如果各省區(qū)都將“十一五”目標(biāo)平均分解到各年來(lái)完成，則每年的節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度(EIRPROGt)為20%(即“十一五”目標(biāo)要求的年均節(jié)能進(jìn)度)。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、技術(shù)水平、地方政策實(shí)施力度和能力等原因，必然存在節(jié)能目標(biāo)實(shí)施的地區(qū)和年度差異。表1 對(duì)30個(gè)省區(qū)市(除西藏自治區(qū))的節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度進(jìn)行了匯總統(tǒng)計(jì)描述，可以看出，“十一五”第一年的政策執(zhí)行程度較低:2006年，30個(gè)省區(qū)市的節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度均值僅為13.09%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期的20%，反映出在問(wèn)責(zé)制度出臺(tái)之前，“十一五”綱要中將節(jié)能作為約束性指標(biāo)對(duì)于地方行動(dòng)的影響力有限。

表1 各省市區(qū)“十一五”節(jié)能目標(biāo)執(zhí)行程度的分年匯總統(tǒng)計(jì) %Tab.1 Summary statistics of provincial progress in energy saving policy implementation，2006－2009

除總體完成情況不如人意之外，我們還能觀察到節(jié)能目標(biāo)實(shí)施在2006年存在顯著的省際差異，完成最好的北京市達(dá)到了26.25%，而完成最差的青海省則不降反升。對(duì)各省區(qū)2006年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度與2005年萬(wàn)元GDP能耗進(jìn)行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)二者存在負(fù)相關(guān)關(guān)系(皮爾遜相關(guān)系數(shù)為－0.545;見(jiàn)圖1)。表2的回歸分析也表明，在控制經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變量(上年人均GDP、上年三產(chǎn)比重、當(dāng)年GDP 增長(zhǎng)率)后，2005年萬(wàn)元GDP 能耗每增加一個(gè)單位，2006年的節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度反而降低接近4%(回歸系數(shù)為－3.754)。也就是說(shuō)，2005年萬(wàn)元GDP 能耗越高的省份，“十一五”節(jié)能目標(biāo)的初始完成情況越差。

圖1 2006年省級(jí)節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度與2005年萬(wàn)元GDP 能耗的相關(guān)關(guān)系Fig.1 Scatterplot of provincial progress in energy saving in 2006 by energy intensity in 2005

3.2 行政問(wèn)責(zé)制下節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度的政策行為從眾現(xiàn)象

2007年，國(guó)家強(qiáng)化了對(duì)地方完成節(jié)能減排目標(biāo)的行政問(wèn)責(zé)，并制定了相應(yīng)實(shí)施方案與考核機(jī)制，不僅總體上改進(jìn)了節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度，而且有效縮小了政策實(shí)施的省際差異，呈現(xiàn)出政策行為從眾趨勢(shì)。表1可以看出，2007年節(jié)能目標(biāo)執(zhí)行程度有明顯提升，平均節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度提高到了18.93%，并且完成進(jìn)度的省際差異明顯縮小(標(biāo)準(zhǔn)差從2006年的5.66%降低為2007年的3.51%)。2008年問(wèn)責(zé)風(fēng)暴后，地方執(zhí)行程度進(jìn)一步加快，平均節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策執(zhí)行省際差異再次加大。

進(jìn)一步對(duì)比東中西部地區(qū)的節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度均值，亦反映出節(jié)能目標(biāo)實(shí)施的政策從眾現(xiàn)象(圖2)。首先，能源強(qiáng)度更高的西部地區(qū)在2006年的平均節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度僅為9.42%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部和中部地區(qū)。其次，盡管東中西部地區(qū)的各年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度均逐年提高，但東部和中部地區(qū)的政策實(shí)施進(jìn)度基本一致。而在“十一五”初始年處于落后地位的西部省份，節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度在2007年有迅速提升，從2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平(圖2)，并在2009年基本實(shí)現(xiàn)對(duì)其它組別省份的超越。

表2 2006年省市區(qū)節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度與2005年萬(wàn)元GDP 能耗和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量的回歸分析Tab.2 Regression of provincial progress in energy saving in 2006 on energy intensity and economic structure variables in 2005

圖2 不同地區(qū)節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度均值的年度變化Fig.2 Average progress in energy saving policy implementation，by region，by year

為進(jìn)一步描述行政問(wèn)責(zé)制下的政策行為從眾現(xiàn)象，我們逐年區(qū)分了節(jié)能目標(biāo)完成的政策執(zhí)行優(yōu)異組、中等組、落后組三類(lèi)，考察其當(dāng)年與下一年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度的變化(圖3)。2006－2007年、2007－2008年、2008－2009年這三個(gè)時(shí)間段均體現(xiàn)出類(lèi)似的特征，即:上一年度節(jié)能目標(biāo)完成率落后的省份(即政策執(zhí)行落后組)，當(dāng)年的節(jié)能目標(biāo)完成率會(huì)出現(xiàn)較大幅度的提升，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)異省份的追趕甚至超越;相反的，上一年度政策實(shí)施表現(xiàn)優(yōu)異的省份，則可能因?yàn)槊媾R較小的政治壓力，當(dāng)年節(jié)能政策執(zhí)行力度有所放松，出現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度保持穩(wěn)定甚至有所下降的現(xiàn)象。特別是2008－2009年的對(duì)比可以看出，2008年節(jié)能政策完成進(jìn)度最高的省份組別在2009年的節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度較2008年出現(xiàn)了絕對(duì)下降。

圖3 各年份節(jié)能政策執(zhí)行情況不同組別省份的平均節(jié)能完成進(jìn)度趨勢(shì)對(duì)比Fig.3 Comparing average progress of energy saving policy implementation by group of provinces，2006－2007，2007－2008，2008－2009

4 節(jié)能目標(biāo)實(shí)施省際從眾現(xiàn)象的驗(yàn)證

上述政策從眾現(xiàn)象可能正反映了我國(guó)特有的基于目標(biāo)分解與行政問(wèn)責(zé)制的政策落實(shí)機(jī)制所帶來(lái)的地方政策執(zhí)行行為特征。節(jié)能目標(biāo)作為一項(xiàng)政治目標(biāo)層層分解到省后，其最初實(shí)施在地方上遇到較大阻力，但行政問(wèn)責(zé)的強(qiáng)化可能會(huì)推動(dòng)地區(qū)間政策行為的從眾。對(duì)每年完成進(jìn)度的核算公布，強(qiáng)化了對(duì)地方政策實(shí)施行為的政治壓力;原本節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度較差的后進(jìn)省份，需要在當(dāng)年顯著性地強(qiáng)化其政策執(zhí)行力度、盡快提高節(jié)能目標(biāo)完成水平以實(shí)現(xiàn)對(duì)先進(jìn)省份的追趕。同時(shí)，這種自上而下的行政問(wèn)責(zé)，也促使地方政策實(shí)施行為僅以完成中央下達(dá)指標(biāo)為目標(biāo)，原本完成進(jìn)度較好的先進(jìn)省份，完全可能在后期面臨較小政治壓力從而放松政策實(shí)施強(qiáng)度，最終實(shí)現(xiàn)向低執(zhí)行水平的“從眾”。

為進(jìn)一步驗(yàn)證地區(qū)間節(jié)能目標(biāo)落實(shí)上的政策行為從眾現(xiàn)象，我們構(gòu)建了三年(2007－2009年)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度增幅與上一年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度進(jìn)行回歸分析。模型的因變量是當(dāng)年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度較上年的差異(Yt)，即節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度的增幅，以測(cè)度該省份多大程度上改善了節(jié)能目標(biāo)的政策執(zhí)行強(qiáng)度。

Yt=EIRPROGt－EIRPROGt－1

模型的自變量是上年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度(EIRPROGt－1)，同時(shí)引入當(dāng)年GDP 增長(zhǎng)率、上年人均GDP(對(duì)數(shù)值)、上年三產(chǎn)比重等變量以控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的影響。由于我們的研究時(shí)限為2006年－2009年，而以節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度較上年的變化為因變量，因此只能構(gòu)建三年的省際面板數(shù)據(jù)①考慮到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影響，中央對(duì)兩個(gè)省份的節(jié)能考核不作要求，回歸模型中剔除了這兩個(gè)省份，因此全部觀測(cè)值為84。。

回歸結(jié)果再次證明了節(jié)能減排行政問(wèn)責(zé)的強(qiáng)化對(duì)政策實(shí)施的促進(jìn)作用。如表4所示，在控制上年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(即人均GDP)、上年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(即三產(chǎn)比重)和當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效(即GDP 增長(zhǎng)率)的情況下，2008年和2009年的平均政策完成進(jìn)度增幅均顯著高于2007年，且呈逐年提高的趨勢(shì)。此外，回歸結(jié)果同時(shí)證明行政問(wèn)責(zé)制所帶來(lái)的執(zhí)行行為“從眾”現(xiàn)象。在控制基本經(jīng)濟(jì)變量的條件下，節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度增幅與上年政策完成情況呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系(回歸系數(shù)=－0.920;見(jiàn)表3)。具體而言，上年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度每高出一個(gè)百分點(diǎn)，則下一年完成進(jìn)度的提高幅度將比其它省份低0.9個(gè)百分點(diǎn)。換句話說(shuō)，上年的節(jié)能目標(biāo)完成情況越差的省份，會(huì)在當(dāng)年改善政策實(shí)施力度，節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度的提升會(huì)高于其他省份;而上年的節(jié)能目標(biāo)完成更好的省份，則容易放松政策實(shí)施力度，從而導(dǎo)致節(jié)能目標(biāo)完成情況的低水平從眾。表4所示的分年度回歸結(jié)果反映出類(lèi)似的結(jié)果:經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效與節(jié)能政策實(shí)施績(jī)效的改善并不存在統(tǒng)計(jì)上顯著的關(guān)聯(lián)。但是，在控制上述變量后，當(dāng)年節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度增幅與上年完成進(jìn)度為顯著負(fù)相關(guān)。

表3 節(jié)能目標(biāo)的政策執(zhí)行變化與上年政策執(zhí)行程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量的回歸分析Tab.3 Regression of performance change in energy saving policy implementation

表4 節(jié)能目標(biāo)的政策執(zhí)行變化與上年政策執(zhí)行程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量的逐年回歸(2007－2009)Tab.4 Regression of performance change in energy saving policy implementation by year (2007－2009)

5 政策建議

行政問(wèn)責(zé)制導(dǎo)致的在節(jié)能目標(biāo)執(zhí)行中的政策從眾，雖然能在短期內(nèi)促進(jìn)前期進(jìn)展較慢的省份迅速的加大執(zhí)行力度，但是前期完成進(jìn)度較好或者一般的省份會(huì)在后期放松政策實(shí)施強(qiáng)度，在整體上拉低行政問(wèn)責(zé)推動(dòng)政策執(zhí)行的效果?！笆濉逼陂g，我國(guó)再次明確了單位GDP 能耗降低和CO2排放降低的相關(guān)約束性指標(biāo)。在《十二五節(jié)能減排工作方案》中，也再次將目標(biāo)考核與行政問(wèn)責(zé)作為推進(jìn)上述約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制。基于上面的研究，本文從完善政策落實(shí)機(jī)制的角度，對(duì)提升“十二五”期間節(jié)能減排政策實(shí)施效果提出如下政策建議:

5.1 節(jié)能減排目標(biāo)分解應(yīng)充分考慮地方發(fā)展進(jìn)程與實(shí)施能力的差異

從“十一五”節(jié)能目標(biāo)分解的情況來(lái)看，大部分省份都承擔(dān)了相同比例(20%)的節(jié)能任務(wù)。這種看似平等的目標(biāo)分解模式，因?yàn)闆](méi)有考慮到地方發(fā)展進(jìn)程與實(shí)施能力的差異反而造成了更大的不平等。從落實(shí)的情況來(lái)看，一些省份(主要是東部省份)完成得較為輕松，而西部地區(qū)則明顯困難較大。更為嚴(yán)重的是，這種由于目標(biāo)分解不合理而產(chǎn)生的省際進(jìn)度差異會(huì)在不同省份之間帶進(jìn)橫向的“從眾行為”。任務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕的省份會(huì)在進(jìn)度完成較快的時(shí)候主動(dòng)降低執(zhí)行強(qiáng)度，而一些受到地方發(fā)展進(jìn)程和實(shí)施能力限制的省份則會(huì)受困于強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)壓力，用較高的成本迎頭趕上。這兩種“從眾”行為從長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)節(jié)能減排工作的開(kāi)展都會(huì)帶來(lái)不利的影響?！笆濉惫?jié)能減排工作的目標(biāo)分解已經(jīng)針對(duì)這一情況作出了調(diào)整，未來(lái)在制定年度目標(biāo)以及進(jìn)行目標(biāo)考核時(shí)，還有必要在繼續(xù)堅(jiān)持問(wèn)責(zé)的公平性的同時(shí)，針對(duì)各地情況進(jìn)行有有針對(duì)性的設(shè)計(jì)和考察。

5.2 政策落實(shí)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合考慮短期政策效能與長(zhǎng)期政策效果

在“目標(biāo)分解”基礎(chǔ)上的行政問(wèn)責(zé)對(duì)地方執(zhí)行行為的推動(dòng)主要依靠自上而下的行政壓力在短期內(nèi)對(duì)地方官員決策產(chǎn)生影響，短期政策效能較為明顯。但是強(qiáng)力的行政問(wèn)責(zé)使得地方政策執(zhí)行僅以完成中央下達(dá)指標(biāo)為目標(biāo)，多數(shù)省份會(huì)在中期政策壓力減輕的情況下降低政策執(zhí)行強(qiáng)度，前期執(zhí)行強(qiáng)度較大的省份也可能會(huì)在與其他省份的對(duì)比中產(chǎn)生“向下”攀比的傾向，從而減弱政策執(zhí)行的效果，最終造成能耗水平的回彈。為此，“十二五”期間應(yīng)當(dāng)綜合考慮政策手段的短期效能和長(zhǎng)期效能，在保證目標(biāo)責(zé)任制強(qiáng)度的同時(shí)，注重構(gòu)建促進(jìn)節(jié)能減排目標(biāo)落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制，保證節(jié)能減排工作推進(jìn)的常態(tài)化和有效性。

5.3 完善落實(shí)機(jī)制的根本在于提高地方節(jié)能減排的“自發(fā)性”意愿

面對(duì)基本相近的問(wèn)責(zé)壓力，“十一五”期間節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度的省際差異表明地方政府的執(zhí)行意愿也是決定工作成敗的重要因素之一。實(shí)際上，改革開(kāi)放30年來(lái)，地方政府逐漸從單純的中央政策的執(zhí)行者變成了地方發(fā)展的責(zé)任主體與利益主體。改革進(jìn)程中已積累起來(lái)的地方利益格局和地方談判能力可能在一定程度上消解行政問(wèn)責(zé)的效力，從而增加政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。因此，在推進(jìn)節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)該在完善問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富政策工具，綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收激勵(lì)、“區(qū)域限批”等多種手段，提高地方“自發(fā)性”的推進(jìn)節(jié)能減排工作的意愿，形成自我強(qiáng)化(self-enforcing)的政策實(shí)施長(zhǎng)效機(jī)制。

[1]國(guó)家發(fā)改委，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.關(guān)于“十一五”各地區(qū)節(jié)能目標(biāo)完成情況的公告[N/OL].北京:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011－06－10[2011－12－06].http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/gjtjjgg/t20110610_402731394.htm.[NDRC，NBS.Communiqué on the Achievements of Energy Conservation Targets by Region in“11th Five－year Plan”P(pán)eriod[N/OL].Beijing，National Bureau of Statistics，2011－06－10[2011－12－06].http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/gjtjjgg/t20110610_402731394.htm.]

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