□袁 華

土地綜合整治在“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用及應(yīng)注意問題

□袁 華

當(dāng)前，作為黨和國家賦予“先行先試”的特殊地位，我省正在努力探索一條以不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，新型工業(yè)化為主導(dǎo)，新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的新路子。那么，土地綜合整治在“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展中處于什么地位、有哪些作用、應(yīng)注意什么問題呢？很有必要加以探討。

一、何謂土地綜合整治？它與土地整理及“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”有何不同？

筆者認為，所謂土地綜合整治是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。

土地整理，就是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理專項規(guī)劃，對田、水、路、林等實行整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活關(guān)系，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率的活動。

土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)地整理與市地整理。根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段土地整理的重點在農(nóng)村地區(qū)。土地整理的主要內(nèi)容包括：（1）調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網(wǎng)、溝渠等綜合建設(shè)；（4）歸并農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地等；（5）復(fù)墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權(quán)屬；（7）改善環(huán)境，維護生態(tài)平衡。

土地綜合整治與土地整理最大的不同之處在于兩者的內(nèi)涵不同。簡言之，土地綜合整治包括土地整理、土地開發(fā)和土地復(fù)墾，而土地整理是土地綜合整治的一個方面。

有人曾提出，土地綜合整治與新中國成立后長期開展的農(nóng)田基本建設(shè)，比如說與“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”有何不同，筆者認為，它們之間起碼有三點區(qū)別：一是目的不同，前者是著眼于為“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而后者重在為提高糧食產(chǎn)量；二是科技含量不同，前者匯集了當(dāng)今時代較多的科技投入，而后者則更多地突出了當(dāng)時的革命熱情；三是基礎(chǔ)不同。土地綜合整治體現(xiàn)了當(dāng)今時代人們的共識，有較強的可持續(xù)力，符合歷史發(fā)展的潮流；而后者的力度則明顯不如前者。

總之，土地綜合整治，既吸收了我國土地整理中的合理內(nèi)涵，又吸收了我國社會管理的諸多相關(guān)因素，對推動城鄉(xiāng)一體化進程，將產(chǎn)生重大作用，是件利國利民、造福子孫后代的大事好事，我們應(yīng)努力將其做好。

二、土地綜合整治對促進“三化”發(fā)展的作用和意義

筆者認為，土地綜合整治對促進“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展意義十分重大。

其一，有利于加強耕地保護，維護國家糧食安全。大力開展基本農(nóng)田整治，對耕地、宅基地和集體建設(shè)用地進行整理復(fù)墾，在增加耕地的同時，建設(shè)高標(biāo)準基本農(nóng)田。集中連片推進土地平整和農(nóng)田水利、田間道路、林網(wǎng)等建設(shè)，大大提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”，使國家糧食安全落到實處。

其二，有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，改善人居環(huán)境。通過實施農(nóng)村土地綜合整治，完善農(nóng)村路網(wǎng)、供水、供電、通信、廣播電視以及生活垃圾、污水收集處理等基礎(chǔ)設(shè)施，健全教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、社會養(yǎng)老、商業(yè)網(wǎng)點等公共服務(wù)設(shè)施，推廣清潔能源，改變農(nóng)村“臟、亂、差”狀況，實現(xiàn)農(nóng)村布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境凈化。

其三，有利于優(yōu)化用地布局，實現(xiàn)節(jié)約集約用地。依據(jù)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和新農(nóng)村布局建設(shè)，適度調(diào)整撤并布局分散的自然村，合理開發(fā)利用騰退宅基地、村內(nèi)廢棄地、空閑地，改造舊村、建設(shè)新型社區(qū)，形成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和中心村集中，產(chǎn)業(yè)向集聚區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中的新農(nóng)村格局。有資料顯示，如果這一戰(zhàn)略在全省得以全面實施，不僅可以使全省農(nóng)村面貌發(fā)生重大變化，而且會極大促進全省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程。

其四，有利于破解建設(shè)用地指標(biāo)緊張難題，促進全省“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。眾所周知，無論是工業(yè)化還是城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地都是一道繞不過的“坎”。而國家每年下達的建設(shè)用地指標(biāo)十分有限，大量的建設(shè)項目用地需要我們通過土地挖潛來解決。而開展土地綜合整治正是解決這一難題的有效途徑。一些地方將農(nóng)村土地綜合整治中的集體建設(shè)用地整理納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，在耕地面積不減少、質(zhì)量有提高和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的前提下，按照“先減后增，增減平衡”原則，把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)，通過有償轉(zhuǎn)讓，調(diào)劑到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)使用，從而使建設(shè)項目用地難題得以破解。

其五，有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)民增收。在土地綜合整治中，通過引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，推進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，推廣應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

三、推進土地綜合整治應(yīng)注意的問題

土地綜合整治是一項事關(guān)長遠、牽動全局的系統(tǒng)工程，只有拓寬視野、整體謀劃、創(chuàng)新思路、統(tǒng)籌推進，才能取得應(yīng)有效果。要做好這項工作，筆者認為，應(yīng)注意以下幾點：

——突出規(guī)劃引領(lǐng)作用。推進農(nóng)村土地綜合整治，必須堅持規(guī)劃先行，綜合考慮田、水、路、林、村優(yōu)化布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，統(tǒng)籌土地利用、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)等，注重保持農(nóng)村風(fēng)貌和當(dāng)?shù)靥厣?，保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民俗文化的積極元素，建設(shè)與城鎮(zhèn)同樣便利而風(fēng)貌有別的現(xiàn)代農(nóng)村。規(guī)劃編制要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃相銜接。具體到一個村、一個項目區(qū)，只有一個規(guī)劃，確保規(guī)劃的權(quán)威性、有序性和可操作性。

——強化各方資金聚合。實踐證明，資金投入是做好土地綜合整治的關(guān)鍵。筆者認為，這方面的資金起碼應(yīng)包括四方面：一是土地整理開發(fā)專項資金。其中包括新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分。二是有效聚合涉農(nóng)資金。目前，各級投入農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)田水利、“村村通”工程、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村建設(shè)等涉農(nóng)資金等十分可觀，但由于各自為戰(zhàn)，投入分散，資金使用效果沒有充分發(fā)揮出來。如能在地方政府統(tǒng)籌之下，按照“渠道不亂、用途不變、各記其功、統(tǒng)籌使用”的原則，聚合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通及科技文化等各類涉農(nóng)資金集中投入，充分發(fā)揮資金的規(guī)模效益和疊加效應(yīng)，形成集中力量辦大事的強大合力。三是財稅和金融支持。地方政府應(yīng)提高耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地利用稅用于農(nóng)村建設(shè)的比例，重點支持農(nóng)村土地整合。四是積極引導(dǎo)社會資金的投入。土地綜合整治是項規(guī)模宏大的工程，僅靠國家投入是不夠的，必須制定政策，吸引社會企業(yè)積極參與，充分調(diào)動方方面面的積極性，形成強大的合力。

——切實維護群眾權(quán)益。土地綜合整治既是發(fā)展工程，更是民生工程、德政工程，與群眾利益密切相關(guān)，拆舊建新、整理土地、發(fā)展產(chǎn)業(yè)都涉及群眾的切身利益。在整治過程中，只有尊重群眾意愿、吸納群眾參與、接受群眾監(jiān)督，才能讓群眾滿意，才能順利推進整治工程實施。對運作模式、規(guī)劃設(shè)計、耕地整理、舊房改造、新居建設(shè)和社會保障等各方面，全程吸收群眾代表參與，通過公告、聽證、公示、表決等方式，廣泛征求村民組織和農(nóng)民對土地整治的意見，并依法簽訂協(xié)議。想方設(shè)法創(chuàng)造條件，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與土地整治工程建設(shè)獲得勞務(wù)收入?？傊?，要把農(nóng)民合法權(quán)益當(dāng)做大事抓緊抓好，抓出成效。

——建立共同責(zé)任機制。無數(shù)事實證明，農(nóng)村土地整治涉及農(nóng)村工作的方方面面和地方政府諸多部門，只有按照胡錦濤總書記的要求，建立起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的管理體制，強力推進，方能取得應(yīng)有效果。在這方面，僅靠一個部門是遠遠不夠的。我省舞鋼、息縣等地的實踐告訴我們，哪里的土地綜合整治工作做得好，哪里的市、縣黨委對此必然十分重視，也正是在這些地方政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，那里的土地綜合整治出現(xiàn)了熱火朝天、一路高歌的喜人局面。

（作者單位：河南省土地整理中心）