□胡 飛 沈子龍

中美土地利用規(guī)劃對比

□胡 飛 沈子龍

美國從20世紀上半葉以總體規(guī)劃為主干，經(jīng)過口頭政策規(guī)劃、土地分類規(guī)劃、開發(fā)管理規(guī)劃等規(guī)劃多元化發(fā)展階段，發(fā)展到今天的包含政策設計、管理等在內(nèi)的復合土地利用規(guī)劃，并且面臨著來自新城市主義和精明增長等規(guī)劃新思潮的挑戰(zhàn)，形成了更為復雜的理論體系和鮮明特征。中國從1987年起開始在全國范圍內(nèi)編制土地利用總體規(guī)劃，迄今為止已進行過三輪修編，在規(guī)劃理論、技術手段、審批程序、實施管理等方面已自成體系并臻于成熟。由于政治體制差異，美國土地利用規(guī)劃在不同地區(qū)呈現(xiàn)出多元化特征。

規(guī)劃主體：國家行為與地方自主

中國土地利用總體規(guī)劃為國家法定規(guī)劃，《土地管理法》及《土地管理法實施條例》明確要求編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃。美國土地利用規(guī)劃更多地表現(xiàn)為州政府的自主行為。俄勒岡州自1973年頒布以土地利用為核心的參議院第100號法案后，成立了專門的土地保護和開發(fā)委員會(LCDC)，要求州內(nèi)各市、縣按照LCDC擬定的州域規(guī)劃目標編制土地利用規(guī)劃。

規(guī)劃編制完成后獲得合法地位的途徑也存在明顯差異。中國土地利用總體規(guī)劃分兩類審批，全國土地利用總體規(guī)劃綱要、省級規(guī)劃、省會城市及人口超過100萬的城市土地利用總體規(guī)劃報經(jīng)國務院批準;其他市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃經(jīng)省級人民政府(或授權設區(qū)市級人民政府)批準。俄勒岡州的地方土地利用規(guī)劃，則在經(jīng)LCDC正式認可后，獲得在州域內(nèi)的合法地位。

規(guī)劃目標：保護耕地與多目標協(xié)調(diào)

在規(guī)劃的目的和出發(fā)點上，兩國也存在顯著的不同。中國土地利用規(guī)劃將耕地保護置于顯著地位，全國土地利用總體規(guī)劃綱要明確提出“守住18億畝耕地紅線”。省、市、縣、鄉(xiāng)規(guī)劃則在規(guī)劃目標上略有差異，但都將保護耕地和基本農(nóng)田放在首要位置。同時，嚴格控制建設用地規(guī)模，保護生態(tài)用地空間。

美國土地利用規(guī)劃則試圖在經(jīng)濟、生態(tài)和社會公平三角產(chǎn)生的發(fā)展、資源保護和公民財產(chǎn)權利的難題和沖突之間尋求平衡，并越來越趨向于重視人居環(huán)境。俄勒岡州土地保護和開發(fā)委員會成立后，于1974年將土地利用規(guī)劃目標由原來的10個擴充到14個，并于1975年和1976年先后加入維拉米特河流綠道保護和海岸區(qū)保護等5個目標，構(gòu)成了19個大目標，即公民參與、土地用途規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地、林地、開敞空間與景觀遺跡區(qū)及自然資源、大氣與水和土地資源質(zhì)量、自然災害和危險易發(fā)地區(qū)、休閑需要、州域經(jīng)濟發(fā)展、住房、公共設施和服務、交通、維拉米特綠道、河口資源、沿海濱海土地、海灘和沙丘、海洋資源等，每個目標都設定了具體的要求，這19個大規(guī)劃目標延續(xù)至今。

從中國的土地利用總體規(guī)劃和俄勒岡州土地利用規(guī)劃目標來看，前者重點突出耕地保護目標，同時在用地規(guī)模和空間布局上對建設行為進行控制，后者則更偏重于在滿足多元化的經(jīng)濟社會目標下對地區(qū)用地進行設計和平衡。

規(guī)劃手段：規(guī)劃指標體系和空間管制

中國新一輪土地利用總體規(guī)劃按照農(nóng)用地、建設用地、未利用地三大土地用途分類，設定形成了耕地保有量、基本農(nóng)田保護任務、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模、土地整理復墾開發(fā)補充耕地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地等6項約束性指標，并按照規(guī)劃的層級逐層分解下達。同時，在規(guī)劃技術手段上進行了較大的創(chuàng)新，提出了按三界四區(qū)，即建設用地規(guī)模邊界、擴展邊界和禁建邊界，以及允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)進行建設用地空間管控。此外，由于規(guī)劃對用地規(guī)模限制的時效性，自第二輪規(guī)劃編制實施以來，確立了15年的規(guī)劃期，并通過土地管理法予以明確。這樣，中國土地利用總體規(guī)劃形成了以三大地類分類為基礎、以指標約束用地規(guī)模，以分區(qū)限制用地布局，以規(guī)劃期限調(diào)節(jié)用地時序的規(guī)劃技術體系。

俄勒岡州地方規(guī)劃則以事實基礎為依據(jù)，通過政策要素來闡述規(guī)劃的長期目標及實施措施。其常見的實施措施包括土地分割條例、分區(qū)規(guī)劃和劃定城市增長邊界等，這些措施最終以規(guī)劃圖表達。其中，土地用途分區(qū)規(guī)劃是整個規(guī)劃的核心，其規(guī)劃圖明確了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市增長邊界、農(nóng)村居住、農(nóng)村商業(yè)、公園休閑、自然資源、水體等用途區(qū)，連片的農(nóng)業(yè)用地以排他的農(nóng)業(yè)用途區(qū)來表述。林業(yè)分區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)分區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)分區(qū)規(guī)劃以及包含機場、礦產(chǎn)、自然資源、水體等用地類型的雜項分區(qū)規(guī)劃則對規(guī)劃構(gòu)成支撐和補充。

俄勒岡州土地利用規(guī)劃無明確的規(guī)劃期，地方通過規(guī)劃修訂和定期評審兩種方式對規(guī)劃進行更新和調(diào)整。前者涉及的規(guī)劃變化較小，且不定期出現(xiàn);后者則視需要4!10年進行一次，且修改范圍較廣。

規(guī)劃實施：強制實施與多途徑引導

與規(guī)劃指標體系的約束性相呼應，中國土地利用總體規(guī)劃的實施具有強制性。通過建設項目用地預審、下達土地利用年度計劃、實行批次用地和單獨選址項目用地審批等方式來嚴格落實耕地保護和節(jié)約集約用地的基本國策，推進土地利用總體規(guī)劃的實施。通過用地預審控制項目新增建設用地規(guī)模;通過下達土地利用年度計劃調(diào)節(jié)規(guī)劃期內(nèi)各省、市建設用地擴張的規(guī)模和節(jié)奏;通過用地審批審查單獨選址項目、中心城區(qū)批次用地符合規(guī)劃情況和耕地占補平衡落實情況。

上個世紀90年代，美國土地利用規(guī)劃處于增長管理規(guī)劃時期，通過在規(guī)劃中編制行動方案來引導規(guī)劃的實施。其行動方案通常包括：擬開發(fā)規(guī)則概述，城市基礎設施、社區(qū)設施和服務區(qū)域擴張計劃，資產(chǎn)改善計劃，不動產(chǎn)征收計劃等。在當前融合了政策、設計、管理等在內(nèi)的復合土地利用規(guī)劃階段，俄勒岡州的土地開發(fā)許可制度仍然得到保留，但由于用地規(guī)模未受限制，各類開發(fā)建設活動僅受城市增長邊界及分區(qū)規(guī)劃開發(fā)密度的限制，而土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和購買等政策工具的存在，進一步削弱了規(guī)劃的強制性，降低了對私人財產(chǎn)權利的侵害。因此，美國土地利用總體規(guī)劃的實施仍然以引導為主，并具備較大的彈性。

對比分析：多目標協(xié)調(diào)、多元化實施

由于政治體制、人口資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和土地管理制度上的差異，中美兩國土地利用規(guī)劃呈現(xiàn)較大差異。即便在面對耕地保護壓力的情況下，中國仍然能從美國土地利用規(guī)劃中得到如下啟示：

規(guī)劃目標應從保護耕地——控制建設用地向多目標協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。從美國土地利用規(guī)劃的沖突管理和協(xié)調(diào)的目標來看，我國目前以耕地保護為核心的土地利用總體規(guī)劃僅包含了對經(jīng)濟發(fā)展——生態(tài)保護(或者說糧食安全)目標的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。事實上，規(guī)劃對個人和社會財產(chǎn)的影響是巨大的，其間的社會公平問題不容忽視。在現(xiàn)行土地征收和轉(zhuǎn)用審批制度下，規(guī)劃為開發(fā)區(qū)域的土地經(jīng)過征收能獲得巨額的土地增值收益，而規(guī)劃為耕地和基本農(nóng)田保護區(qū)的地區(qū)，土地無法實現(xiàn)增值。在下一輪土地利用總體規(guī)劃編制時，尤其在縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃編制中，應對規(guī)劃的社會公平充分考慮，實現(xiàn)多目標的協(xié)調(diào)。

同時，建設用地空間管制規(guī)劃需進一步完善。中國第三輪土地利用總體規(guī)劃提出了“三界四區(qū)”的空間管制規(guī)則，但其管制分區(qū)圖和管制規(guī)則遠未完善，例如允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)和限制建設區(qū)僅明確了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的條件，卻并未設定開發(fā)密度或強度限制。唯一能體現(xiàn)用地強度或效率的指標“人均城鎮(zhèn)工礦用地”需準確預測規(guī)劃期末的人口數(shù)據(jù)，在地方巨大的建設用地需求驅(qū)動下，對人口的估計存在明顯失真，使得這一指標的作用顯著減弱。在規(guī)劃實施和用地審批僅依賴總體規(guī)劃“一張圖”的情況下，管制分區(qū)圖未能發(fā)揮應有的作用。因此，可以借鑒俄勒岡州分區(qū)規(guī)劃的做法，劃定排他的農(nóng)業(yè)用地區(qū)和城市增長邊界，并在分區(qū)中設定開發(fā)密度，以實現(xiàn)有效保護和增長管理。

此外，規(guī)劃實施手段應向多元化發(fā)展。在地區(qū)的建設用地投入的邊際產(chǎn)出差異較大、信息不對稱的情況下，通過下達年度建設用地計劃的方式實施土地利用總體規(guī)劃，易造成資源價格的扭曲和效率損失。同時，建設項目用地預審、批次和單獨選址用地審查等嚴格的用地審查，加大了行政管理成本。下一步在規(guī)劃實施過程中，可借鑒土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移等政策手段，減緩計劃指標控制的效率損失和是否被規(guī)劃為開發(fā)區(qū)域引致土地增值等社會公平問題。

（作者單位：湖北省武漢市規(guī)劃研究院，原載《中國國土資源報》）