■ 孔 瑞

（中國地質(zhì)科學(xué)院，北京 100037）

1 公益性地質(zhì)事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的必要性

公益性地質(zhì)事業(yè)單位的預(yù)算管理是指對納入國家預(yù)算的撥款資金及納入預(yù)算管理的其他資金，按照國家的有關(guān)預(yù)算開支規(guī)定和單位的具體情況，進(jìn)行項(xiàng)目分解、使用、綜合控制和分析總結(jié)的過程，即資金的撥付、分配、使用核算、監(jiān)督控制、信息反饋和分析總結(jié)的全過程，主要包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、控制、績效考評和報(bào)告等基本內(nèi)容。預(yù)算管理已逐漸成為公益性地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的中心內(nèi)容。預(yù)算管理在公益性地質(zhì)事業(yè)單位具有重要的作用，具體表現(xiàn)為：

1.1 通過預(yù)算管理,可以優(yōu)化配置預(yù)算資源

預(yù)算的實(shí)質(zhì)就是配置資源，即配置資金。它意味著在潛在的支出目標(biāo)之間進(jìn)行選擇。就比如一個(gè)人，如果他的錢只夠買一杯奶茶，當(dāng)他決定買一杯奶茶而不是一杯牛奶時(shí)，他就是在做預(yù)算。一個(gè)單位也是如此。優(yōu)化配置資源主要是通過調(diào)控預(yù)算投入來實(shí)現(xiàn)的。預(yù)算管理可以將預(yù)算投入對預(yù)算項(xiàng)目支持度區(qū)分為支持鼓勵(lì)和適當(dāng)限制兩個(gè)層次。對列為支持鼓勵(lì)的建設(shè)項(xiàng)目,加大預(yù)算投入力度,對列入適當(dāng)限制的預(yù)算項(xiàng)目，降低預(yù)算投入。

1.2 通過預(yù)算管理,可以控制財(cái)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)損失

預(yù)算要求地質(zhì)事業(yè)單位必須制訂出切實(shí)可行的戰(zhàn)略規(guī)劃,并在此基礎(chǔ)上編制各部門的成本預(yù)算、籌資預(yù)算、投資預(yù)算。使得單位的決策更加科學(xué)化,避免盲目決策的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 預(yù)算管理能夠?yàn)閱挝豢冃гu價(jià)提供必要的標(biāo)準(zhǔn),便于考核和強(qiáng)化內(nèi)部控制

開展預(yù)算管理是完善內(nèi)部控制的重要工作,預(yù)算是對公益性地質(zhì)事業(yè)單位計(jì)劃的充分表現(xiàn),因此，預(yù)算為績效評價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn),便于對各部門實(shí)施業(yè)績考核和獎(jiǎng)懲制度。

2 目前公益性地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

目前,事業(yè)單位對預(yù)算管理有著錯(cuò)誤的認(rèn)識,單純地認(rèn)為預(yù)算管理就是預(yù)算編制的管理,只是把目光聚焦在如何編制預(yù)算,這樣理解很不全面。預(yù)算管理其實(shí)是一個(gè)過程,它不僅僅是指預(yù)算的編制,它還包括預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整、控制、績效考評和報(bào)告等基本內(nèi)容。因此,筆者將從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效考評三個(gè)方面來分析公益性地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算管理所存在的問題,以便更清楚地認(rèn)識預(yù)算管理。

2.1 預(yù)算編制方面

2.1.1 預(yù)算編制的人員對預(yù)算管理觀念淡薄

長期以來, 公益性地質(zhì)事業(yè)單位對預(yù)算管理重視不夠,預(yù)算管理制度不健全, 預(yù)算申報(bào)程序不明確, 預(yù)算的編制主要由財(cái)務(wù)部門和有關(guān)的個(gè)別人員參與編制。而單位的科研等業(yè)務(wù)部門, 沒有積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制,只是被動(dòng)地接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo), 這就使得預(yù)算編制存在缺乏全員參與性, 各部門不重視預(yù)算管理的問題,多數(shù)情況下預(yù)算成為了向上級財(cái)政部門爭取撥款的工具, 沒有真正發(fā)揮預(yù)算管理的重要作用。

2.1.2 預(yù)算編制內(nèi)容不完整

根據(jù)部門預(yù)算編制要求, 預(yù)算應(yīng)當(dāng)囊括單位的全部收支。但是,隨著地質(zhì)單位資金來源日趨繁多, 下級的各個(gè)部門、處室多渠道取得的收入和相應(yīng)的支出往往沒有全部納入到單位綜合預(yù)算中,從而脫離了預(yù)算的監(jiān)督管理, 嚴(yán)重破壞了單位正常的運(yùn)營秩序。預(yù)算編制內(nèi)容的不完整最終會導(dǎo)致單位的會計(jì)信息失真。

2.1.3 預(yù)算編制方法不科學(xué)

目前在單位的預(yù)算管理方法中,一般都沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”的增量預(yù)算法。增量預(yù)算法簡便、易操作,但是這種預(yù)算編制方法是以前期預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果為基礎(chǔ)，不可避免地受到既成事實(shí)的影響，易使預(yù)算中的某些不合理因素得以長期沿襲，既不科學(xué), 也不規(guī)范, 更不符合公平效率原則, 不利于調(diào)動(dòng)各部門增收節(jié)支的積極性。

2.2 預(yù)算執(zhí)行方面

2.2.1 預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng), 管理乏力

一般來說，單位預(yù)算一經(jīng)上級批準(zhǔn), 必須嚴(yán)格執(zhí)行, 未經(jīng)法定程序不得隨意變更或調(diào)整。但是, 目前單位預(yù)算管理明顯弱化。執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加的現(xiàn)象嚴(yán)重, 預(yù)算指標(biāo)沒有約束力, 起不到剛性和權(quán)威的作用。實(shí)際工作中, 由于預(yù)算編制粗糙, 預(yù)算管理水平不高, 很多資金沒有落實(shí)到具體部門項(xiàng)目上, 屢屢出現(xiàn)項(xiàng)目資金被擠占、挪用、甚至虛列的情況,從而違反了相關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定, 造成單位資金使用效率不高, 加重了資金供給矛盾。

2.2.2 赤字預(yù)算問題

由于不能較好地解決資金的供求矛盾, 導(dǎo)致一些單位每年可能有不同程度的赤字出現(xiàn)。赤字的表現(xiàn)就是收不抵支, 反映在財(cái)務(wù)報(bào)表上就是當(dāng)年“節(jié)余”科目余額為負(fù)。赤字預(yù)算困擾著單位事業(yè)的改革和發(fā)展, 也影響了單位工作的正常運(yùn)行, 嚴(yán)重的赤字更有可能引發(fā)生存危機(jī)。

2.3 預(yù)算績效評價(jià)方面

2.3.1 預(yù)算缺乏差異分析

預(yù)算差異分析是指對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析比較, 從中找出造成差異的原因, 為改進(jìn)預(yù)算管理提供依據(jù)。而在實(shí)際工作中，許多單位只重視預(yù)算編制、執(zhí)行, 而忽視預(yù)算結(jié)果分析。預(yù)算差異分析優(yōu)點(diǎn)在于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)行更好的預(yù)算提出改進(jìn)的方向, 使未來的預(yù)算更加合理。而且有些單位實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)差異較大, 沒有進(jìn)行恰當(dāng)分析就會使得預(yù)算管理毫無意義。

2.3.2 缺乏預(yù)算評價(jià)與考核體系

保證預(yù)算的順利進(jìn)行必須建立在規(guī)范的分析評價(jià)和考核的基礎(chǔ)上, 必須建立健全業(yè)績考核和獎(jiǎng)懲制度。而從現(xiàn)階段的預(yù)算管理體系看, 單位缺乏預(yù)算管理和評價(jià)體系。人的工作努力程度受業(yè)績評價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)辦法的影響,規(guī)定明確的獎(jiǎng)懲辦法, 讓被考核人明確業(yè)績與獎(jiǎng)勵(lì)之間的關(guān)系, 知道什么樣的業(yè)績將會得到什么樣的獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)懲制度是調(diào)動(dòng)全體員工努力工作、實(shí)現(xiàn)預(yù)算總目標(biāo)的有力手段。

3 完善公益性地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

3.1 在預(yù)算編制環(huán)節(jié)

3.1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立全面預(yù)算管理委員會

預(yù)算管理委員會作為編制和預(yù)算管理的最高管理機(jī)構(gòu)，以預(yù)算會議的形式審議各預(yù)算事項(xiàng)。對于年度預(yù)算的編制，單位要組織學(xué)習(xí)財(cái)政部門等有關(guān)預(yù)算文件的精神和要求，提出明確的工作任務(wù)和具體要求。財(cái)務(wù)部門更應(yīng)把預(yù)算工作作為重中之重來抓，積極對參加具體預(yù)算工作的人員進(jìn)行培訓(xùn)，建章立制，統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一口徑，統(tǒng)一做法，確保預(yù)算的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的制度化管理。

3.1.2 細(xì)化預(yù)算內(nèi)容

公益性地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算是根據(jù)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。現(xiàn)階段,應(yīng)建立科學(xué)的部門預(yù)算，每個(gè)單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行分析研究,對于適當(dāng)?shù)牟町?可以適當(dāng)調(diào)整預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn),使部門預(yù)算符合單位的實(shí)際情況。

3.1.3 選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法

預(yù)算宜采用以零基預(yù)算為主、滾動(dòng)預(yù)算為輔的預(yù)算編制新方法。

零基預(yù)算不同于傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法，它對于任何一筆預(yù)算支出，都不是以現(xiàn)有費(fèi)用水平為基礎(chǔ)，而是一切以零為起點(diǎn)，從根本上考慮費(fèi)用支出的必要性及其數(shù)額的多少。這樣能使所編制的預(yù)算更切合當(dāng)前的實(shí)際情況，從而使預(yù)算充分發(fā)揮其控制實(shí)際支出的作用。實(shí)施方法與步驟：①摸清底數(shù)。主要內(nèi)容包括摸清各部門、各職能處室機(jī)構(gòu)級別，全額管理人員編制數(shù)，差額管理人員編制數(shù)，實(shí)有人數(shù)及工資水平，離退休人員的人數(shù)及所需經(jīng)費(fèi)。②確定人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。③核定專項(xiàng)撥款。實(shí)行零基預(yù)算后，對單位申請的支出項(xiàng)目要進(jìn)行可行性論證，再按項(xiàng)目下達(dá)支出預(yù)算，并確定年限和目標(biāo)，保證?？顚Ｓ谩＂軇?chuàng)收抵支。通過各種形式組織的收入，必須全部納入預(yù)算管理，用于抵頂部分預(yù)算支出。因此，審核各部門的抵支收入，是零基預(yù)算編制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)主要是在部門上年創(chuàng)收的基礎(chǔ)上，確定較為合理的基數(shù)，然后再核定創(chuàng)收抵頂數(shù)。

滾動(dòng)預(yù)算。這種“長計(jì)劃、短安排”的辦法，可以彌補(bǔ)年度預(yù)算的缺陷并能根據(jù)當(dāng)前預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修正，使預(yù)算更加切合實(shí)際，進(jìn)而優(yōu)化整體支出結(jié)構(gòu)。

3.2 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格控制和實(shí)行剛性管理

嚴(yán)格內(nèi)部控制制度, 強(qiáng)化內(nèi)部管理。預(yù)算一經(jīng)確定, 不得隨意調(diào)整,保證預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性, 各部門應(yīng)緊緊圍繞其執(zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行包括收入的執(zhí)行,支出的執(zhí)行和平衡預(yù)算。財(cái)務(wù)部門在預(yù)算管理上要牢牢掌握預(yù)算進(jìn)程, 反復(fù)抓收入、支出和效益三者的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算項(xiàng)目也應(yīng)細(xì)化, 即人員經(jīng)費(fèi)核定到人, 公用經(jīng)費(fèi)確定標(biāo)準(zhǔn)和定額, 專項(xiàng)資金編制具體項(xiàng)目。建立行之有效的預(yù)算控制系統(tǒng)，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督作用, 做到事前控制、事中控制、事后控制。

3.3 在預(yù)算績效評價(jià)和考核方面

3.3.1 建立完善的績效評價(jià)體系

財(cái)政資金的安排必須符合政府公共管理的要求，必須符合公眾意愿。政府部門將大量資金用于專項(xiàng)建設(shè)，這些資金到底使用情況如何，有沒有達(dá)到預(yù)期的效果，客觀上需要一套科學(xué)、規(guī)范的評價(jià)體系來衡量 。

預(yù)算支出績效評價(jià)就是預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評價(jià)方法、指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政支出的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。支出績效評價(jià)的實(shí)質(zhì)就是資金投入與支出效果的比較，它包括以下要素：該不該辦這事？(目標(biāo))；花多少錢辦？(預(yù)算)；③是否值得？(評價(jià))； 預(yù)算支出績效評價(jià)的組織實(shí)施，是執(zhí)行財(cái)政支出績效評價(jià)任務(wù)的機(jī)構(gòu)、人員根據(jù)評價(jià)工作流程和目標(biāo)，制定具體方案并開展工作，在保證評價(jià)質(zhì)量的基礎(chǔ)上完成總體的績效評價(jià)工作。

3.3.2 建立預(yù)算分析與考核體系

第一，財(cái)務(wù)預(yù)算分析與考核。收入預(yù)算和支出預(yù)算, 是根據(jù)上年度收支的實(shí)際完成情況和本年度預(yù)算收支的可能狀況, 結(jié)合年度事業(yè)計(jì)劃, 經(jīng)過綜合平衡一般具有較可靠的依據(jù)。但由于影響因素所固有的不確定性,實(shí)際完成情況存在差異是不可避免的。對這種差異,主要通過經(jīng)費(fèi)超收或減收數(shù)、收入預(yù)算完成率、經(jīng)費(fèi)超支或節(jié)支、支出預(yù)算完成率等指標(biāo)進(jìn)行分析。

第二，專門決策預(yù)算分析與考核。專門決策預(yù)算主要分析考核其對資金的利用效果, 即考核其長期投入報(bào)酬率。投入報(bào)酬率在投入報(bào)酬和投入額的聯(lián)系中既考核了報(bào)酬, 又考核了投入額, 是一個(gè)綜合性比較強(qiáng)的指標(biāo)。

第三，責(zé)任預(yù)算分析與考核。責(zé)任預(yù)算的考核與評價(jià)是對責(zé)任預(yù)算的考評進(jìn)行研究, 是以責(zé)任指標(biāo)體系為依據(jù), 對責(zé)任預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行記錄, 并以此編制責(zé)任報(bào)告, 從而將實(shí)際完成情況與責(zé)任預(yù)算相比較, 以評價(jià)各責(zé)任中心的業(yè)績, 并據(jù)此進(jìn)行利益分配和獎(jiǎng)罰, 促使各責(zé)任中心權(quán)責(zé)的落實(shí)和調(diào)整。責(zé)任預(yù)算執(zhí)行情況分析的內(nèi)容和指標(biāo)體系取決于單位采用的預(yù)算科目體系。在目前實(shí)施部門預(yù)算的情況下, 可以以主管部門批復(fù)的預(yù)算方案作為分析依據(jù), 以便兼顧主管部門和單位雙層管理的需要。責(zé)任支出預(yù)算執(zhí)行情況分析可以通過編制責(zé)任支出預(yù)算執(zhí)行情況分析表的方式進(jìn)行。

此外, 在預(yù)算分析過程中應(yīng)注意: 第一, 在實(shí)際工作中應(yīng)根據(jù)分析的目的和內(nèi)容在因素分析法、比較分析法、差額分析法等預(yù)算分析的方法中選擇適當(dāng)?shù)姆治龇椒?。第? 在對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的整體進(jìn)行全面研究的同時(shí),結(jié)合實(shí)際, 對那些影響預(yù)算活動(dòng)的主要方面進(jìn)行重點(diǎn)分析。第三, 預(yù)算分析人員在平時(shí)的工作中對單位各方面政策要有一個(gè)準(zhǔn)確的把握, 同時(shí)，還要多了解國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。

4 結(jié)束語

總之，預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理工作的核心, 是事業(yè)單位管理的重要組成部分，它的管理直接關(guān)系到單位全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，對事業(yè)單位的運(yùn)作有著重要的影響。全面而科學(xué)的預(yù)算管理既可以使有限的資源通過整合優(yōu)化提高使用效率,也可以促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的健全和落實(shí)以及管理水平的不斷提高，同時(shí)還有助于促進(jìn)廉政建設(shè)。因此，加強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算管理具有非常重要的意義。

[1]王淑杰.論我國政府預(yù)算制度的完善——兼論美國現(xiàn)代政府預(yù)算制度[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(12)：12-17.

[2]張景霄.樹立全面預(yù)算理念推動(dòng)地勘單位預(yù)算管理進(jìn)程[J].中國煤炭地質(zhì),2008(11):220-223.

[3]李國盛.公益型非營利組織績效預(yù)算與績效評價(jià)的理論探討[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2006(5)：64-68.

[4]郭峰.淺談行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的弊端及改進(jìn)[J].中國商界,2009(9):163-165.

[5]劉開江.適應(yīng)財(cái)政改革要求強(qiáng)化預(yù)算及財(cái)務(wù)管理[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2006(4):41-45.

[6]陳巖.加強(qiáng)內(nèi)部控制提高公益性地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平[J].經(jīng)濟(jì)師,2008(7):151-152.