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（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

隨著西部大開(kāi)發(fā)、加快藏區(qū)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，西北五省普遍步入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快車(chē)道，基礎(chǔ)設(shè)施投資愿望強(qiáng)烈，土地供需矛盾突出。為拓展建設(shè)用地空間，各地紛紛加大未利用地開(kāi)發(fā)利用力度。我國(guó)目前的未利用地管理政策以未利用地農(nóng)用為主要內(nèi)容，未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地方面的政策較少[1]。西北地區(qū)未利用地資源占全國(guó)未利用地總面積的62.17%[2]。研究西北地區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用管理對(duì)完善我國(guó)未利用地管理制度具有積極意義。

1 西北地區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用的背景分析

1.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)

西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，GDP和城鎮(zhèn)居民可支配收入在全國(guó)排名靠后，見(jiàn)表1。按照中央要求，2020年，貧困地區(qū)要與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康。為此，西北各省（區(qū)）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高居民收入的愿望十分強(qiáng)烈。同時(shí)，受各類(lèi)援藏、援疆支持政策影響，西北五省已步入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快車(chē)道。2011年，五省GDP增長(zhǎng)幅度均超過(guò)12%，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率均超過(guò)30%[3-7]。短期內(nèi)，這種迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不會(huì)改變。

表1 西北五省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)

1.2 土地資源供需形勢(shì)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛，西北五省普遍出現(xiàn)建設(shè)用地供不應(yīng)求的局面。以青海為例。2011年，國(guó)土資源部通過(guò)追加指標(biāo)等各種方式，幫助青海省解決了部分用地計(jì)劃指標(biāo)缺口，但2011年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)仍存在很大缺口，其中農(nóng)用地6萬(wàn)畝[8]。由于資源供需矛盾突出等多方面的原因，西北地區(qū)違法違規(guī)用地較多。2011年，西北地區(qū)共發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)案件4260件，同比增長(zhǎng)27%；涉及面積7593公頃，同比增長(zhǎng)169%[2]。

1.3 未利用地開(kāi)發(fā)利用潛力

西北地區(qū)未利用地資源達(dá)16235萬(wàn)公頃，占全國(guó)未利用地總面積的62.17%。未來(lái)10年可開(kāi)發(fā)未利用地達(dá)221.8萬(wàn)公頃，其中可開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地的有90.11萬(wàn)公頃[2]。目前，各?。▍^(qū)）已開(kāi)發(fā)的未利用地僅占可開(kāi)發(fā)利用的一小部分，如青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)在規(guī)劃區(qū)外已開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的未利用地面積為793公頃，僅占其未利用地面積的萬(wàn)分之0.4[8]，開(kāi)發(fā)利用潛力巨大。

2 西北地區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐與創(chuàng)新

2.1 出臺(tái)規(guī)范性文件

目前，西北各省對(duì)未利用地開(kāi)發(fā)利用出臺(tái)了不少規(guī)范性文件。如寧夏制定了《低丘緩坡荒灘等未利用土地綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作方案》；新疆出臺(tái)了《關(guān)于減免土地出讓金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》；青海出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有未利用地租賃的通知》；陜西府谷縣制定了《未利用地開(kāi)發(fā)利用適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)》、《未利用地差別化管理總體規(guī)劃》等；甘肅省蘭州市正在研究制定《未利用地開(kāi)發(fā)建設(shè)用地管理辦法》。

2.2 創(chuàng)新未利用地開(kāi)發(fā)利用模式

陜西省積極探索“工業(yè)園區(qū)上山、城市劈山造地”等模式，編制完成了《陜西省黃土高原地區(qū)溝道造地工程規(guī)劃》[9]。寧夏寧東能源化工基地9個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，98.8%占用未利用地指標(biāo)，全區(qū)其他市、縣的89個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，75.2%占用未利用地[10]。甘肅酒泉、嘉峪關(guān)等市利用戈壁荒灘建設(shè)光伏、風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目，利用裸巖石礫地建設(shè)葡萄莊園[11]，蘭州市將未利用地開(kāi)發(fā)與地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)治理相結(jié)合，既拓展了用地空間，又治理了地質(zhì)災(zāi)害。

2.3 對(duì)未利用地開(kāi)發(fā)利用采取優(yōu)惠政策

一是放寬供地方式，如青海對(duì)列入格爾木光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的利用國(guó)有未利用土地的重點(diǎn)項(xiàng)目，采用劃撥方式供地。二是降低出讓金標(biāo)準(zhǔn)，如寧夏對(duì)利用“四荒”國(guó)有未利用地，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和區(qū)外分別執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的50%和30%，對(duì)資源枯竭型城市等特殊地區(qū)執(zhí)行10%的標(biāo)準(zhǔn)。三是給予稅費(fèi)減免，如新疆規(guī)定，在對(duì)口支援受援地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，使用戈壁荒灘建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)、實(shí)施安居富民等民生工程的，免收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（下稱(chēng)“新增費(fèi)”）。

2.4 加強(qiáng)未利用地審批管理

陜西省建立了未利用地審批備案制度，按照專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)，季度督查、季度考核、責(zé)任追究的辦法實(shí)施未利用地差別化監(jiān)督管理。青海省對(duì)國(guó)有未利用地租賃制度進(jìn)行了規(guī)范，明確了各級(jí)人民政府的審批權(quán)限。

3 西北地區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用中面臨的問(wèn)題

3.1 未利用地開(kāi)發(fā)成本較高

由于水資源有限，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)等原因，未利用地開(kāi)發(fā)成本較高。蘭州市低丘緩坡平整為建設(shè)用地造價(jià)每畝約10萬(wàn)元，加上30-40萬(wàn)元的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，每畝成本達(dá)40-50萬(wàn)元。寧夏中寧縣占用未利用地發(fā)展工業(yè)的前期成本要比占用農(nóng)用地高出1倍還多[12]。

3.2 缺乏專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

目前西北地區(qū)除新疆克拉瑪依市等個(gè)別地區(qū)外，絕大部分地區(qū)尚未開(kāi)展未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制。規(guī)劃缺失容易導(dǎo)致未利用地開(kāi)發(fā)利用無(wú)序，甚至與新一輪土地利用總體規(guī)劃相沖突。

3.3 未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地激勵(lì)不足

目前，建設(shè)占用未利用地的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在放寬供地方式，降低出讓金方面，新增費(fèi)減免只在新疆執(zhí)行。其他地區(qū)，占用未利用地的新增費(fèi)和占用耕地的一致，這會(huì)影響各地開(kāi)發(fā)利用未利用地的積極性和主動(dòng)性。另外，西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，如光伏產(chǎn)業(yè)、鹽田等多為“用地大戶(hù)”，僅一個(gè)項(xiàng)目就可能要五六千萬(wàn)的新增費(fèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

3.4 對(duì)未利用地開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響研究不足

西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，開(kāi)發(fā)利用未利用地必須考慮其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，以防造成更嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害和水土流失。目前，由于絕大部分市縣尚未開(kāi)展未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，因此，未利用地開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)研究比較薄弱，特別在區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力評(píng)價(jià)方面研究不足。

4 思考與建議

開(kāi)發(fā)利用未利用地，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)、破解土地供需兩難的必然選擇，是促進(jìn)國(guó)土均衡開(kāi)發(fā)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑[13]。基于西北地區(qū)特殊的氣候地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和未利用地資源稟賦，筆者認(rèn)為，西北地區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo),堅(jiān)持“有序開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)監(jiān)管并重”的原則，按照“試點(diǎn)先行，規(guī)劃控制，政策統(tǒng)一，嚴(yán)格監(jiān)管”的路徑予以推進(jìn)。

4.1 選擇典型地區(qū)開(kāi)展未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)

建議從區(qū)域統(tǒng)籌的角度，在西北地區(qū)選擇部分未利用地資源比較集中、工作基礎(chǔ)較好且建設(shè)用地需求量大的地區(qū)，如青海柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，陜西榆林等，按照嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的要求設(shè)立未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)區(qū)。從規(guī)劃編制、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)安排、激勵(lì)制度設(shè)立等方面探索適應(yīng)西北地區(qū)特點(diǎn)的未利用地開(kāi)發(fā)利用模式和制度經(jīng)驗(yàn)。

4.2 開(kāi)展未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作

批準(zhǔn)設(shè)立的試點(diǎn)區(qū)應(yīng)盡快編制未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，開(kāi)展未利用地開(kāi)發(fā)綜合性調(diào)查和適宜性評(píng)價(jià)，充分論證未利用地開(kāi)發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展未利用地開(kāi)發(fā)利用功能分區(qū)，劃定建設(shè)占用未利用地備用區(qū)。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃經(jīng)省（區(qū)）級(jí)國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)后，報(bào)國(guó)土資源部備案。其他各市縣和?。▍^(qū)）也應(yīng)適時(shí)編制未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

4.3 對(duì)西北地區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用實(shí)施統(tǒng)一的稅費(fèi)金優(yōu)惠政策

西北五省在自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、民族文化和土地資源稟賦等方面都具有某種共性，建議對(duì)整個(gè)西北地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的未利用地稅費(fèi)金政策，以平衡各省關(guān)系，引導(dǎo)投資合理布局。

4.3.1 稅費(fèi)政策

征收新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)對(duì)于保護(hù)耕地、落實(shí)土地整治資金具有重要意義，是土地管理的重要抓手。從新疆未利用地新增費(fèi)減免政策執(zhí)行情況看，完全免除新增費(fèi)會(huì)帶來(lái)土地整治項(xiàng)目難以落實(shí)等問(wèn)題。但比照耕地征收新增費(fèi)又不利于調(diào)動(dòng)未利用地開(kāi)發(fā)利用的積極性。筆者建議對(duì)于符合未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，使用戈壁荒灘、沙地、裸土地、石礫地等國(guó)有未利用地的建設(shè)項(xiàng)目，可根據(jù)實(shí)際，實(shí)行新增費(fèi)優(yōu)惠政策，減免額度不低于30%，具體減免范圍和減免額度可授權(quán)省級(jí)人民政府，并向國(guó)土資源部和財(cái)政部備案。對(duì)于國(guó)家和?。▍^(qū)）確定的保障性定居工程（含游牧民定居點(diǎn)）、扶貧移民、生態(tài)移民、避險(xiǎn)搬遷等民生項(xiàng)目及其配套設(shè)施的，可在此基礎(chǔ)上，再適當(dāng)降低新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3.2 出讓金標(biāo)準(zhǔn)

基于西北地區(qū)目前土地出讓金征繳的實(shí)際情況，建議對(duì)西北地區(qū)符合未利用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和新能源新產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，利用未利用地的建設(shè)項(xiàng)目，可按不低于國(guó)家規(guī)定出讓金標(biāo)準(zhǔn)的10%執(zhí)行。具體額度授權(quán)省級(jí)人民政府。

4.4 建立未利用地開(kāi)發(fā)利用獎(jiǎng)勵(lì)制度

一是實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)將未利用地開(kāi)發(fā)為耕地的，給予資金、項(xiàng)目和政策支持。二是進(jìn)一步簡(jiǎn)化未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)，對(duì)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)?。▍^(qū)）政府下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)利用未利用地進(jìn)行建設(shè)的，實(shí)行“先行使用，年底核銷(xiāo)”。

4.5 制定適應(yīng)西北地區(qū)特點(diǎn)的未利用地節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)西北地區(qū)脫貧任務(wù)重、用地大戶(hù)多、土地利用多為未利用地的實(shí)際情況，建議盡快制定適應(yīng)西北地區(qū)特點(diǎn)的節(jié)約集約用地考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)、鹽田等制定具體的用地控制指標(biāo)。

4.6 加強(qiáng)未利用地開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管

西北地區(qū)，尤其是未利用地試點(diǎn)地區(qū)的市（縣）國(guó)土資源主管部門(mén)，要做好未利用地開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)工作，建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和未利用地動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，并通過(guò)規(guī)劃管控、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、審批備案、指導(dǎo)督查等多種辦法加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)未利用地開(kāi)發(fā)利用的管理。

[1]蔡玉梅.未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地大有可為[J].中國(guó)土地，2010(8):27-31.

[2]李勇，石志勇.西北土地管理頻亮紅燈 大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略造叢林式機(jī)遇[N]. 望新聞周刊，2012-03-18（2）.

[3]陜西省人民政府.2012年陜西省政府工作報(bào)告[R].西安：陜西省人民政府，2012.

[4]甘肅省人民政府.甘肅省2012年政府工作報(bào)告[R].蘭州：甘肅省人民政府，2012.

[5]寧夏回族自治區(qū)人民政府.2012年寧夏政府工作報(bào)告[R].銀川：寧夏回族自治區(qū)人民政府，2012.

[6]青海省人民政府.2012年青海政府工作報(bào)告[R].西寧：青海省人民政府，2012.

[7]新疆維吾爾自治區(qū)人民政府.2012年新疆自治區(qū)政府工作報(bào)告[R].烏魯木齊：新疆維吾爾自治區(qū)人民政府，2012.

[8]付英，賀冰清，鄭娟?duì)枺?兩會(huì)期間部省聯(lián)合百人大調(diào)研青海組調(diào)研報(bào)告[R].北京：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，2012.

[9]張延龍.用地饑渴 陜西瞄上黃土高原[N].經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)，2012-05-04(8).

[10]稅玉海.建立有效激勵(lì)機(jī)制，寧夏八成工業(yè)項(xiàng)目落戶(hù)未利用地[DB/OL]. [2012-05-30] http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201203/t20120302_1069423.htm.

[11]王海川.甘肅未利用地開(kāi)發(fā)生機(jī)一片[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2012-05-31(2).

[12]張婉麗，孔維東，苗強(qiáng)，等.未利用地參與土地調(diào)控的實(shí)踐與思考——寧夏回族自治區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用情況調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)土地，2011(12):53-55.

[13]徐德明.推進(jìn)低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用 支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化健康發(fā)展——在低丘緩坡未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩會(huì)上的講話(huà)[J].國(guó)土資源通訊，2012(6):13-15.