■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

制度實(shí)現(xiàn)是制度得到實(shí)施并取得實(shí)效。在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和利益博弈中，特別是在制度運(yùn)行的外部環(huán)境較差的情況下，制度實(shí)現(xiàn)會(huì)大打折扣。我國(guó)已經(jīng)將土地節(jié)約定為基本國(guó)策和優(yōu)先戰(zhàn)略，確定了“十二五”期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)，但是在制度實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)了各種違反和規(guī)避行為。目前建設(shè)用地指標(biāo)已提前消費(fèi)10年，[1]2006年底已逼近18億畝耕地紅線。在如此嚴(yán)峻的形勢(shì)下，如何提高制度實(shí)現(xiàn)度是一個(gè)迫切需要解決的問題。

1 節(jié)約集約用地制度已經(jīng)基本形成體系

對(duì)于節(jié)約集約用地，相關(guān)的法律法規(guī)都進(jìn)行了原則性規(guī)定，并且有一系列的部門規(guī)章和政策進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和落實(shí)，如國(guó)土資源部《限制用地項(xiàng)目目錄》（2006）、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(2008)等等，按照“規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任”的框架體系，總體上設(shè)立了以下主要的節(jié)約集約用地制度：

1.1 土地利用總體規(guī)劃管控制度

按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、節(jié)約集約”的用地原則，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行計(jì)劃配置。實(shí)行以人均建設(shè)用地為基本標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)?？刂?，并管控土地用途。實(shí)行土地利用總體規(guī)劃成果公告和調(diào)整評(píng)估制度。

1.2 建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度

實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，控制土地利用強(qiáng)度低、投入產(chǎn)出效益差的項(xiàng)目用地。

1.3 土地利用監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度

實(shí)行土地供應(yīng)全程監(jiān)管，以供前發(fā)布供地計(jì)劃、供后規(guī)范履行出讓合同（或者劃撥決定書）為重點(diǎn)，以國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”為基礎(chǔ)，對(duì)土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)、價(jià)格和開發(fā)利用情況實(shí)行全面監(jiān)管。

1.4 土地利用評(píng)價(jià)考核制度

以上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降為考核重點(diǎn)，定期公布考核結(jié)果，作為控制區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模、下達(dá)土地利用年度計(jì)劃的依據(jù)。

1.5 閑置土地處置制度

1999年國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》明確規(guī)定了征收土地閑置費(fèi)和無償收回土地使用權(quán)兩種處罰措施。土地閑置滿兩年的，無償收回，重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。

1.6 土地復(fù)墾制度

明確被損毀土地的復(fù)墾責(zé)任，在批準(zhǔn)建設(shè)用地或發(fā)放采礦權(quán)許可證時(shí)，責(zé)任單位應(yīng)及時(shí)足額繳納土地復(fù)墾費(fèi)。

1.7 鼓勵(lì)土地立體利用制度

用稅收等政策，鼓勵(lì)利用已有土地開發(fā)地下空間和“二次開發(fā)”。對(duì)此，各地的具體規(guī)定不盡相同,但目標(biāo)一致。

1.8 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)制度

國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知》要求,逐步改造舊村莊，整治歸并“空心村”和零散村落。開展舊宅基地復(fù)墾工作，探索建立宅基地退出機(jī)制。

2 違反和規(guī)避節(jié)約集約用地制度問題突出

有研究者認(rèn)為，一直都存在兩種制度，即正式制定的制度和官吏實(shí)際執(zhí)行的制度。[2]當(dāng)這兩種制度的背離達(dá)到一定程度，秩序就會(huì)崩潰。

在制度的實(shí)現(xiàn)過程中，有復(fù)雜的環(huán)境變量參與進(jìn)來，特別是在巨大的利益面前，制度會(huì)遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，外生性嵌入式的制度（宏觀調(diào)控制度都是這種類型）尤其如此。《2011中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》稱：全年立案查處違法用地案件4.2萬件，12336國(guó)土資源違法線索處理中心共接聽違法舉報(bào)電話8.3萬個(gè)。

違反和規(guī)避節(jié)約集約用地制度的動(dòng)機(jī)及表現(xiàn)主要有：

2.1 地方政府的財(cái)政考量和政績(jī)沖動(dòng)

政府作為土地規(guī)劃者、管理者及經(jīng)營(yíng)者，集多重角色于一身。對(duì)“土地資本”的貪欲，造成政府行為扭曲和職能錯(cuò)位。規(guī)避制度的方法很多，比如“移花接木”（調(diào)整基本農(nóng)田）、“瞞天過?！保ㄓ昧瞬粓?bào)，多用少報(bào)）、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、對(duì)“公共利益需要”作任意解釋而濫用征地權(quán)等。

地方政府從征地中獲取的壟斷利潤(rùn)已成為不可或缺的第二財(cái)政。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一些市、縣政府的土地出讓收入已占到財(cái)政收入的40%至60%。[3]此外，這些收入是“預(yù)算外的”，使用缺乏透明度，所以更容易上癮。

政績(jī)沖動(dòng)造成了“一任官員,一個(gè)開發(fā)區(qū)”的現(xiàn)象，脫離實(shí)際需要的示范區(qū)、行政新區(qū)等遍地開花。另外，城鎮(zhèn)規(guī)劃貪大求洋，全國(guó)先后有183個(gè)城市提出要建設(shè)國(guó)際大都市。國(guó)際上一般認(rèn)為建設(shè)用地增長(zhǎng)速度與城市人口增長(zhǎng)速度之比以1.2∶1較為合理，我國(guó)已達(dá)到2.25∶1。[4]

2.2 主管官員的權(quán)力尋租

2005年《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批等17項(xiàng)違法行為。這17項(xiàng)是主管官員權(quán)力尋租行為的匯總。如新華社記者張曉晶2005年3月21日發(fā)文稱：“從嶗山窩案看土地腐?。簢?guó)有土地成個(gè)人搖錢樹”。

2.3 開發(fā)商囤地捂盤

出于對(duì)地價(jià)持續(xù)走高的預(yù)期，房地產(chǎn)開發(fā)商囤地的動(dòng)機(jī)極為強(qiáng)烈。國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)平均利潤(rùn)曾經(jīng)高達(dá)50%到60%，誘惑境外資本和國(guó)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)資本紛紛進(jìn)入，導(dǎo)致囤積土地現(xiàn)象愈演愈烈。

2.4 “以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地

“以租代征”是對(duì)征地限制的規(guī)避行為，法律對(duì)“以租代征”行為的懲治手段軟弱，導(dǎo)致地方政府和開發(fā)商都在使用這種“便捷通道”。如《人民日?qǐng)?bào)》2005年1月28日?qǐng)?bào)道，湖州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)非法批準(zhǔn)租賃集體土地用于高爾夫球場(chǎng)建設(shè)。

2.5 城市住宅單套面積普遍超標(biāo)

制度要求防止大套型商品房多占土地，但是開發(fā)商為了多賣錢，熱衷于大套型，監(jiān)管部門消極不作為，造成城市住宅單套面積普遍超標(biāo)，不少人被迫購(gòu)買了超出實(shí)際需求的大戶型住房。如一些經(jīng)適房有復(fù)式套房，開發(fā)商與業(yè)主協(xié)商，此套房只有一半面積辦證，另一半只收錢不給證。

2.6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部私自賣地

近期引起農(nóng)村群體性事件的，很大一部分牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部私自賣地。如某鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人說：道路修建到住戶的家門口，他們自然就知道要拆房子了，會(huì)主動(dòng)和鎮(zhèn)政府談拆遷補(bǔ)償問題的，還用我們出公示嗎？[5]村干部私自賣地也很普遍，如韶關(guān)市某村委會(huì)非法轉(zhuǎn)讓土地和非法占用農(nóng)用地案，深圳市某村委會(huì)主任非法倒賣土地使用權(quán)案等。

3 節(jié)約集約用地制度實(shí)現(xiàn)的四大關(guān)鍵點(diǎn)

制度實(shí)現(xiàn)的方式有遵守、執(zhí)行和適用。制度實(shí)現(xiàn)首先取決于制度本身的自恰性，即邏輯上的自給自足，其次取決于制度實(shí)現(xiàn)三種方式的主體狀況。

3.1 制度本身的自恰性

制度的自恰性要求，一項(xiàng)具體的制度或者一個(gè)制度集合，要有完整的結(jié)構(gòu)、通順的邏輯、合理的內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，自成一個(gè)良性的循環(huán)。就節(jié)約集約用地制度來說，結(jié)構(gòu)的完整性要求，制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)功能齊全，約束性、禁止性、鼓勵(lì)性、懲罰性規(guī)范齊備；邏輯的通順性要求，所有規(guī)范要指向一個(gè)目標(biāo)，規(guī)范之間不能存在矛盾；內(nèi)容的合理性要求，規(guī)范要具有現(xiàn)實(shí)可行性和公平正當(dāng)性，能夠?qū)崿F(xiàn)也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)的機(jī)制性要求，制度的執(zhí)行體制、執(zhí)行程序、執(zhí)行效果反饋與監(jiān)督之間要環(huán)環(huán)相扣，正面激勵(lì)，不可有任一環(huán)節(jié)掣肘減效。

3.2 制度執(zhí)行主體的能動(dòng)性

目前行政執(zhí)法群體普遍存在著職業(yè)倦怠和趨利執(zhí)法的弊病，嚴(yán)格執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)立法目的的能動(dòng)性明顯不足。而一旦執(zhí)法主體沒有了執(zhí)法的內(nèi)在能動(dòng)性，抗衡制度的力量必將異軍突起，各種違反和規(guī)避行為自然就層出不窮。在節(jié)約集約用地領(lǐng)域，與制度執(zhí)行權(quán)力對(duì)決的往往是較高級(jí)別的權(quán)力，或者是執(zhí)行者本身，解決這一難題只有兩條路，一是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用，二是分離、提升執(zhí)行權(quán)力。

3.3 制度約束對(duì)象的自覺性

法律只有被信仰，才能被遵守。制度認(rèn)知理論和制度行為理論指出，當(dāng)事人的認(rèn)知決定其行為，進(jìn)而對(duì)約束當(dāng)事人之間關(guān)系的規(guī)則即制度產(chǎn)生影響。制度約束對(duì)象的自覺性主要取決于制度約束對(duì)象與制度利益的契合度，以及對(duì)制度目的的認(rèn)可、對(duì)具體規(guī)范的理解。

3.4 司法救濟(jì)渠道的通暢性

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，沒有權(quán)利就沒有監(jiān)督。節(jié)約集約用地領(lǐng)域糾紛較多的是農(nóng)民與政府的糾紛，是私權(quán)與公權(quán)的對(duì)決，雙方力量懸殊，更需要司法的公正裁判。但目前審判機(jī)關(guān)常常畏懼政府，導(dǎo)致此路不通，嚴(yán)重影響到了制度的實(shí)現(xiàn)。如某法院立案庭的法官就對(duì)當(dāng)事人說：政府是法院的領(lǐng)導(dǎo)。

4 改進(jìn)立法促進(jìn)節(jié)約集約用地制度實(shí)現(xiàn)

2012年國(guó)土資源部《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》認(rèn)為，目前節(jié)約集約用地制度體系仍不健全，內(nèi)容不完善，政策措施不配套，落實(shí)不到位，推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。針對(duì)前述分析，對(duì)節(jié)約集約用地制度的改進(jìn)應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面入手：

4.1 加重違法成本震懾違法沖動(dòng)

2008年監(jiān)察部、人保部、國(guó)土資源部聯(lián)合修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，較以前增加了追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定。對(duì)這一規(guī)定，應(yīng)盡快配套更有力的執(zhí)行程序。

據(jù)報(bào)道，2011年天津市全市違法用地面積同比下降20%，在全國(guó)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合評(píng)定中位列全國(guó)第一，國(guó)土資源部獎(jiǎng)勵(lì)其5000畝用地計(jì)劃指標(biāo)。[6]這種執(zhí)法結(jié)果昭告全國(guó)，違法程度比較輕就可以得到獎(jiǎng)勵(lì)。這凸顯了制度的軟弱。

應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行責(zé)任。對(duì)規(guī)劃的修改和公示缺少責(zé)任追究，導(dǎo)致規(guī)劃成了橡皮泥。資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子平均兩年多時(shí)間變化一次，規(guī)劃也基本要隨之變化一次，規(guī)劃的嚴(yán)肅性喪失殆盡。

處罰措施應(yīng)能產(chǎn)生切膚之痛。如對(duì)于某些違法者和有違法記錄者，公務(wù)員調(diào)離原崗位，經(jīng)營(yíng)者取消或者限制其參與土地競(jìng)標(biāo)的資格。

4.2 細(xì)化制度設(shè)計(jì)阻遏規(guī)避行為

(1)科學(xué)界定“公共利益”。按照帕累托最適度原理，公共利益必須滿足三個(gè)條件：土地使用不以贏利為目的，一般以社會(huì)公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；項(xiàng)目受益人是社會(huì)絕大多數(shù)人，具有均占福利性質(zhì)；土地征收后較征收前更具社會(huì)效益。[7]

(2)改革土地出讓金收取辦法。由一次性交清改為逐年征收，避免土地供應(yīng)中的短期行為，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。①關(guān)于這一改革觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為反方的理由不能成立。公益性用地和其他用地同質(zhì)同價(jià)，靠市場(chǎng)機(jī)制形成地價(jià)，建立土地拍賣公司等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)。

(3)嚴(yán)格土地復(fù)墾執(zhí)法責(zé)任。早在1988年，國(guó)務(wù)院就頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確了“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，但二十多年來，復(fù)墾率只由1987年的1%提高到了目前的25%左右。2011年國(guó)務(wù)院全面修訂了《土地復(fù)墾條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化了復(fù)墾責(zé)任，但尚需各地配套執(zhí)行制度。

4.3 增加正向激勵(lì)提升守法自覺

(1)引導(dǎo)集約向高層次發(fā)展。在城市化的不同階段，土地利用集約化的類型呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，一般經(jīng)歷從勞動(dòng)力資本型集約到資本技術(shù)型集約，再到結(jié)構(gòu)型集約，最后隨著城市土地利用空間形態(tài)的城鄉(xiāng)融合，土地利用表現(xiàn)為更高層次的生態(tài)型集約的發(fā)展過程。[8]

(2)及時(shí)總結(jié)提升地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。李克強(qiáng)副總理在2012年2月14日會(huì)見國(guó)土資源節(jié)約集約模范集體代表時(shí)指出，一些地方實(shí)行節(jié)約土地“十八法”，多措并舉構(gòu)建節(jié)約集約利用土地的體制機(jī)制。諸如此類的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)，上升為更廣泛適用的制度。

(3)建立土地出讓金隨深度遞減機(jī)制。可借鑒《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》(〔2009〕86號(hào))第八條：“地下一層土地出讓金按基準(zhǔn)地價(jià)相對(duì)應(yīng)用途樓面地價(jià)（容積率為2.0）的10%收取。地下二層的土地出讓金按地下一層的標(biāo)準(zhǔn)減半收取”。

4.4 理順制度規(guī)范保障權(quán)屬登記

如建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立問題?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！睋?jù)此，可以確立建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度。但我國(guó)地下空間權(quán)屬登記還存在問題，如地籍管理等，尚需改進(jìn)。[9]

4.5 改革執(zhí)法體制提升執(zhí)法權(quán)威

(1)各級(jí)政府應(yīng)逐步退出土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，專注行政執(zhí)法。在現(xiàn)行征地制度下，征地和供地之間有一個(gè)巨大的利益空間，導(dǎo)致濫用征地權(quán)。政府不退出市場(chǎng)，就很難規(guī)范利益關(guān)系。

(2)切實(shí)施行土地執(zhí)法督察隊(duì)伍垂直管理。只有處于超脫的地位，才能樹立執(zhí)法的權(quán)威。2004國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，目前該制度還沒有全面實(shí)行。2012年國(guó)土資源部的新規(guī)提到了土地利用監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度，并專門談及制度落實(shí)問題，但是沒有提到督察制度，這是一個(gè)很大的缺憾。

4.6 強(qiáng)化外部監(jiān)督激發(fā)執(zhí)法能動(dòng)性

(1)靠政務(wù)公開保障相對(duì)人知情權(quán)。知情權(quán)是評(píng)價(jià)權(quán)和選擇權(quán)的前提，而信息公開則是知情的前提。應(yīng)廣泛建立聽證質(zhì)詢制度和信息公示制度。

(2)靠司法救濟(jì)保障公民監(jiān)督權(quán)。據(jù)《京華時(shí)報(bào)》2005年3月24日?qǐng)?bào)道：3月18日，150名無錫農(nóng)民狀告國(guó)土資源部行政不作為，國(guó)土資源部一審敗訴。遺憾的是，類似案件在地方法院連被受理都很難。

(3)靠?jī)?nèi)外結(jié)合保障監(jiān)督及時(shí)有效。把社會(huì)監(jiān)督力量和上級(jí)督查力量結(jié)合起來，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的效用，是今后制度設(shè)計(jì)的一大課題。

(4)建立管理決策公眾參與制度。保障公眾了解有關(guān)信息，通過具體的形式參與管理決策和決策執(zhí)行。

4.7 追究執(zhí)法責(zé)任促進(jìn)權(quán)責(zé)一致

職權(quán)和職責(zé)是權(quán)力的正反面。執(zhí)法責(zé)任追究是制度自恰性的首要要求，是制度實(shí)現(xiàn)的重要保證。執(zhí)法責(zé)任追究應(yīng)堅(jiān)持直接執(zhí)法者責(zé)任和主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相結(jié)合的原則，在重大案件中以追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為主，在一般案件中以追究直接責(zé)任為主。

[1]王立彬.中國(guó)土地利用本世紀(jì)前20年面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[EB/OL]. [2008-10-24] http://news.ifeng.com/mainland/200810/1023_17_844426_1.shtml.

[2]葛劍雄.統(tǒng)一與分裂[M].北京：中華書局，2008:165.

[3]楊曉平.圈地運(yùn)動(dòng)何時(shí)終結(jié),何為真正“公共利益需要”[EB/OL].[2005-10-27] http://finance.people.com.cn/GB/1037/3805472.html.

[4]張立.專家直陳城市化“大躍進(jìn)”隱患[N].南方周末,2007-07-14(A01).

[5]閆志強(qiáng).茶園一夜間成平地,“隨便畫畫”又劃沒數(shù)百畝良田[EB/OL].[2004-09-01]http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1074/2754578.html.

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[8]毛蔣興,等.20世紀(jì)90年代以來我國(guó)城市土地集約利用研究述評(píng)[J].地理與地理信息科學(xué),2005(2):48-57.

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