李希義，鄧天佐

(1.中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院科技投資研究所，北京 100038;2.科學技術部條件財務司，北京 100862)

利用政府采購支持我國中小企業(yè)快速發(fā)展的政策研究
——基于美國政府的經驗分析

李希義1，鄧天佐2

(1.中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院科技投資研究所，北京 100038;2.科學技術部條件財務司，北京 100862)

政府采購是世界各國促進中小企業(yè)快速成長的有效方式，美國政府在支持小企業(yè)獲得政府采購方面取得了顯著成效。本文深入研究了美國政府利用政府采購支持小企業(yè)發(fā)展方面的做法和經驗，發(fā)現:制定完備的法律和法規(guī)制度、明確規(guī)定小企業(yè)獲取政府采購份額和設立專門服務機構進行監(jiān)督和評估是確保美國小企業(yè)獲得大量政府采購的根本原因。本文同時指出了當前中國政府在支持中小企業(yè)政府采購上的措施缺失和不足，并就如何進一步利用政府采購支持國內中小企業(yè)發(fā)展提出了相關建議。

政府采購;中小企業(yè);預留份額;小企業(yè)管理局

在當前我國政府采取貨幣緊縮政策抑制通貨膨脹的形勢下，國內大量中小企業(yè)發(fā)展面臨資金短缺、市場萎縮的問題，很多地方的中小企業(yè)發(fā)展陷入了窘境，有些地方甚至出現了中小企業(yè)批量倒閉的現象，因此，采取措施支持國內中小企業(yè)發(fā)展，緩解中小企業(yè)尤其是科技型中小企業(yè)的融資困難［1］，成為當前政府最關注的焦點之一。而政府采購作為世界各國支持中小企業(yè)快速發(fā)展的有效措施之一，通過優(yōu)先購買中小企業(yè)的產品和服務，有利于中小企業(yè)在市場上站穩(wěn)腳跟，實現企業(yè)成長。當前政府已經意識到了政府采購對促進國內中小企業(yè)發(fā)展的重要性，2012年財政部和工信部聯合出臺了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，強調要為國內中小企業(yè)預留政府采購份額等措施來支持中小企業(yè)發(fā)展。不過，與美國支持小企業(yè)獲取政府采購的做法和取得的成效比較［2－4］，當前國內在支持中小企業(yè)獲取政府采購上還存在明顯的政策缺失和不足，如美國智庫信息技術與創(chuàng)新基金會就認為:中國的政府采購政策屬于差的一類。本文在深入分析美國政府支持小企業(yè)獲得政府采購的經驗基礎上發(fā)現，美國小企業(yè)之所以獲得了大量政府采購的份額，根本原因在于美國政府為小企業(yè)提供了一個政府采購全過程中的法律、法規(guī)和機構等全方位的支持。同時，通過與美國進行比較，本文也指出了當前國內在支持中小企業(yè)獲得政府采購上的措施不足，并就我國政府如何支持國內中小企業(yè)獲得政府采購、促進其快速發(fā)展提出了相關政策建議。

1 美國政府支持小企業(yè)政府采購的措施和經驗

美國小企業(yè)在促進美國經濟增長、技術創(chuàng)新和保障就業(yè)上起著重要作用。根據美國商務部的調查統計，美國小企業(yè)的人均專利產出是大型企業(yè)的16.5倍，雇傭全美43%的高技術工人，創(chuàng)造了過去17年中新就業(yè)機會的65%，在2008年中創(chuàng)造了31%的出口。但是，小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境與大企業(yè)相比，在資金、市場等方面還有很大的競爭劣勢，因此，美國政府通過出臺法律法規(guī)等多項政策，為小企業(yè)營造公平的競爭環(huán)境，支持小企業(yè)優(yōu)先獲得政府采購合同。在政府的支持下，美國小企業(yè)獲得了大量的聯邦政府采購合同，2010年小企業(yè)獲得聯邦采購合同達979.5億美元 (數據來自:美國小企業(yè)管理局網站www.sba.gov。以下若沒有特別說明，數據都來于此網站)，占聯邦政府采購總額的22.7%，基本接近美國《小企業(yè)法》規(guī)定的最低份額23%的目標。

美國政府支持小企業(yè)獲得政府采購合同的主要做法有四方面內容。

1.1 制定專門法律，提供制度保障

為了給小企業(yè)參與政府采購提供公平的競爭環(huán)境，確保小企業(yè)在美國聯邦政府采購中獲得一定的份額，美國政府制定了多項法律，為支持小企業(yè)獲得政府采購提供法律保障。

1953年美國國會通過了《小企業(yè)法》，主要目標是增強小企業(yè)的出口能力，促進技術轉移，提高小企業(yè)獲取長期資本購買新設備和廠房的機會，充分保護小企業(yè)在雙邊和多邊貿易談判中的利益;其中最重要的一個功能是確保小企業(yè)能獲得一個公正的政府采購份額，幫助小企業(yè)產品進入市場?！缎∑髽I(yè)法》要求:“為了維護自由競爭，政府合同或者轉包合同要盡可能地資助和保護小企業(yè)的利益”。因此《小企業(yè)法》專門規(guī)定:政府的整體目標是小企業(yè)每年獲取的政府采購主合同金額不少于總合同金額的23%。

從《小企業(yè)法》開始，美國政府不斷出臺相關的法律，并修訂現行法律，為支持小企業(yè)政府采購提供便利條件。1976年美國國會通過了《小企業(yè)法》的修訂案，規(guī)定在小企業(yè)局內創(chuàng)建一個宣傳辦公室，作為一個跨部門的獨立機構，在公共政策制定過程中代表小企業(yè)的聲音，并要求宣傳辦公室評估聯邦機構幫助小企業(yè)獲取政府采購的落實情況。1978年美國國會通過了《小企業(yè)法》的修正案，為小企業(yè)提供最大可能的機會，要求超過1萬美元競標合同的承包商要提交一個轉包計劃，還要求聯邦機構的主管“設立小企業(yè)參與本部門聯邦采購合同的目標”，并要求在每一個聯邦機構中設立一個小企業(yè)和劣勢企業(yè)辦公室。

為了監(jiān)督各聯邦機構實施政府采購支持小企業(yè)的情況，1988年美國國會通過了《小企業(yè)競爭力示范計劃法》 (Small Business Competitiveness Demonstration Program Act of 1988)，要求按照季度匯報每個聯邦機構支持小企業(yè)落實政府采購目標的實現情況，為監(jiān)督各個聯邦機構落實小企業(yè)政府采購目標提供了法律依據。

為了簡化小企業(yè)申請聯邦政府采購的手續(xù)和降低成本，1994年美國總統克林頓簽署頒布了《聯邦采購簡化法1994》(Federal Acquisition Streamlining Act of 1994，簡稱“FASA”)。FASA對小企業(yè)的幫助主要有兩點:一是提高簡化采購上限，將政府可使用簡化采購程序的上限由2.5萬美元提高到10萬美元。由于每年超過90%的聯邦采購交易是在10萬美元以下，因此將簡化采購上限提高到10萬美元，就簡化了大部分政府采購的手續(xù)，減少了管理開銷，節(jié)省了政府支出。二是FASA規(guī)定將2500美元至10萬美元之間的采購合同只留給小企業(yè)，除非合同辦公室不能以市場價格從兩個或兩個以上的小企業(yè)競爭購買此產品或者服務。

2010年出臺的《小企業(yè)工作法》 (the Small Business Jobs Act of 2010)，出臺了一項重要措施來提高小企業(yè)獲得政府采購的機會，即開展人力培訓，來提高政府采購人員對小企業(yè)的認知程度。

1.2 制定詳細的聯邦采購實施操作規(guī)則

除了對小企業(yè)獲取聯邦政府采購采取立法保障外，美國政府還制定了詳細的聯邦采購條例(Federal Acquisition Regulation，簡稱“FAR”)，對采購聯邦政府產品和服務提供操作實施層面的具體指導。

FAR最早開始于1947年出臺的“陸軍服務采購條例”(Armed Services Procurement Regulation)，之后經過多年不斷的修改補充，已經成為一個規(guī)范聯邦政府采購過程的規(guī)則集合，確保政府采購過程是標準的、一致的和公平的。

FAR總共有53個部分，每個部分處理采購流程的一個獨立方面。前6個部分涉及政府采購的總體事務;后面6個部分涉及采購計劃方面;剩余部分涉及其他主題，包括簡化采購上限、大宗購買、勞動法律、合同管理，適用條款和格式等。

在FAR中，第19部分和第52部分是專門針對小企業(yè)參與政府采購的規(guī)定。第19部分專門為聯邦機構實施國會通過的相關法律提供專門指導，主要內容是如何與小企業(yè)局SBA合作、為小企業(yè)預留份額、小企業(yè)轉包計劃、小企業(yè)競爭力示范計劃、劣勢小企業(yè)參與計劃、歷史不發(fā)達地區(qū)計劃等。第52部分則羅列了在一個政府合同中包含的標準術語和條件。

FAR是適用于所有政府機構的規(guī)章制度，各個聯邦政府部門也可以制定補充規(guī)定，但是不能與美國法律和FAR相沖突，比如:美國國防部就制定了針對軍品采購的國防部聯邦采購補充條例(Defense Federal Acquisition Regulations Supplement，簡稱“DFARS”)。

1.3 設立專門的獨立機構協助小企業(yè)獲得聯邦政府采購

雖然聯邦政府采購是由不同的聯邦機構來實施，但是有SBA專門與各個部門協調和監(jiān)督，保證了各個聯邦機構預留給小企業(yè)政府采購份額的完成。

根據1953年的《小企業(yè)法》，美國政府設立了小企業(yè)管理局SBA，作為專門服務和支持小企業(yè)發(fā)展的獨立執(zhí)行機構。SBA最初隸屬聯邦商務部，后又上升為直屬的聯邦政府機構，局長由總統任免。地方各州設立小企業(yè)辦公室作為地方政府職能機構，執(zhí)行和實施小企業(yè)局以及州政府的小企業(yè)政策。

SBA很重要的一項功能是幫助小企業(yè)獲得法律規(guī)定的聯邦政府采購合同的規(guī)定份額。依據《小企業(yè)法》第十五條 (g)款的授權，確保實現《小企業(yè)法》規(guī)定的小企業(yè)獲得聯邦政府采購合同占總量23%的目標。在每一財年的開始，所有聯邦機構都向SBA提交一個本機構針對小企業(yè)的采購合同建議目標，SBA的政府合同辦公室與每一個聯邦機構協商設定每個機構的目標，確保所有機構的目標之和達到或者超過法律規(guī)定的23%的目標。SBA的政府合同辦公室還向小企業(yè)提供分包采購的機會、拓展計劃和培訓。

1.4 建立年度匯報和評估制度，促進聯邦機構落實采購份額

美國政府建立聯邦政府各機構支持小企業(yè)政府采購的年度匯報和監(jiān)督制度，有效提高了各聯邦機構的主動性，促進各聯邦機構完成各自采購目標。

根據1988年制定的《小企業(yè)競爭力示范計劃法》，每一個聯邦政府的機構要匯報本部門的政府采購情況，SBA則負責向總統匯報小企業(yè)參與聯邦政府采購目標的實現情況。

聯邦政府開發(fā)的聯邦采購數據系統 (FPDS)，是政府專門收集、開發(fā)和傳播采購數據的系統。每個聯邦政府機構要匯報每一個超過2.5萬美元的采購，匯報內容包括:行業(yè)、供承包商的類型、承包人是否符合SBA規(guī)定的企業(yè)規(guī)模標準，數量和地點;對于金額在2.5萬美元以下的政府采購，需要簡要匯報。如果機構的主承包商獲得了超過50萬美元 (建筑業(yè)100萬美元)的政府采購金額，他們必須也匯報轉包給政府規(guī)定支持的小企業(yè)的轉包合同。在財政年度的末期，每一個聯邦機構的領導要檢查其在FPDS生成的報告，如果沒有實現本年度支持小企業(yè)的目標，他們還必須給SBA提交一個沒有實現原因的報告，并附帶一個明年達到這個目標的計劃。

SBA利用FPDS系統來監(jiān)督聯邦機構全年目標的實現。在每一財政年度SBA都要準備一個給總統的報告，匯報每一個機構制定的針對小企業(yè)的政府采購目標進展情況;同時對每個年度聯邦機構完成支持小企業(yè)政府采購的目標情況進行打分，顯示其完成支持小企業(yè)政府采購目標的程度。其中:A+表示實現或者超過了其設定目標的120%，A表示完成了100%～119%，B表示完成了90%～99%，C表示80%～89%，D表示70%～79%，E表示小于70%。

2 當前我國支持中小企業(yè)的政府采購的政策措施及其局限性

我國政府已經意識到了政府采購在其中的作用，從1999年開始，制定頒布了多項與政府采購相關的法律法規(guī)。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標志著我國政府采購制度進入全國推行階段。除了制定了《中華人民共和國政府采購法》之外，我國還制定了多項規(guī)范中央政府采購的規(guī)章制度，最早的是1999年4月17日財政部制定并發(fā)布我國第一部政府采購法規(guī)—— 《中華人民共和國財政部政府采購管理暫行辦法》 (財預字［1999］139號)，之后又相繼制定了多個法規(guī)，如2001年4月9日出臺了《中央單位政府采購管理實施辦法》(財庫［2001］30號)，2004年7月23日財政部制定了《中央單位政府采購管理實施辦法》 (財庫 ［2004］104號)等。2012年，為了進一步支持國內中小企業(yè)的發(fā)展，2012年1月1日財政部和工信部聯合出臺了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，強調要為國內中小企業(yè)預留政府采購份額。

不過，與美國相比，國內在支持中小企業(yè)政府采購的政策和措施上還存在一些缺失。

2.1 對中小企業(yè)預留政府采購份額缺乏明確法律規(guī)定

從專門支持中小企業(yè)法律上講，我國的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》是與美國《小企業(yè)法》對等的，但是目前的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》中，并沒有關于國內中小企業(yè)應該獲取的政府采購份額的明確規(guī)定。雖然2012年制定的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》規(guī)定:負有編制部門預算職責的各部門，應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上。但是從法律約束力來講，顯然沒有美國《小企業(yè)法》規(guī)定的23%的法律約束大。而且，《中華人民共和國政府采購法》中則完全沒有關于中小企業(yè)的相關說明。更重要的是，沒有對在科技成果產業(yè)化過程中起著重要作用的科技型中小企業(yè)予以明確的政府采購份額支持。

2.2 缺乏對中小企業(yè)獲取政府采購進行監(jiān)督管理的法律規(guī)定

《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》并沒有對政府部門落實中小企業(yè)政府采購監(jiān)督提供法律層面的說明?！吨腥A人民共和國政府采購法》在第六章規(guī)定了要對政府采購進行監(jiān)督檢查，但是受到當時條件的限制，并沒有明確說明對中小企業(yè)的政府采購進行監(jiān)督。

2.3 對中小企業(yè)獲得政府采購的組織落實缺乏實施細則

2012年出臺的專門針對中小企業(yè)政府采購的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》主要是從預留份額、采用信息化手段等方式來鼓勵和促進政府部門支持國內中小企業(yè)發(fā)展做了規(guī)定，但是對于如何組織實施并沒有詳細的操作辦法。

2.4 支持中小企業(yè)政府采購的政府機構的職能有待加強

《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》并沒有關于設立獨立的支持機構的法律描述，只是要求國務院負責企業(yè)工作的部門組織實施國家中小企業(yè)政策和規(guī)劃，對全國中小企業(yè)工作進行綜合協調、指導和服務。與美國政府類似，我國的政府采購也是由各個政府部門獨立實施的，但是與美國依法設立獨立于聯邦政府部門之外的SBA相比，我國支持中小企業(yè)政府采購的部門并不是一個獨立的政府機構，從職能上看顯然沒有SBA強大，在協調落實政府各個部門預留給中小企業(yè)的政府采購份額上難度比較大。

3 政策建議

基于國內政府采購支持中小企業(yè)的現狀，并參考美國政府的經驗，現提出以下建議:

3.1 完善相關法律，明確中央政府支持中小企業(yè)的份額

鑒于當前國內針對中小企業(yè)政府采購的法律制度缺失的現狀，建議修訂完善現行的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》和《中華人民共和國政府采購法》。

一是在《中華人民共和國政府采購法》中添加“明確中央政府采購預留給中小企業(yè)的份額”的條款，將2012年出臺的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中確定的“中央政府采購預留給中小企業(yè)的份額30%”以法律形式予以明確;基于科技型中小企業(yè)在提高國家自主創(chuàng)新能力上的重要性，建議增加“為科技型中小企業(yè)預留15%的份額”的條款。

二是修訂《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》第四條，“設立獨立的、專門服務中小企業(yè)的國務院政府機構”，為設立獨立的、專門服務中小企業(yè)的政府機構提供法律依據。

三是修訂《中華人民共和國政府采購法》，在第六章中添加“關于加強對政府部門落實中小企業(yè)政府采購的監(jiān)督和評價”的法律規(guī)定。

3.2 制定政府采購支持中小企業(yè)實施細則，確保實現中央政府采購預留給中小企業(yè)份額的目標

美國作為世界上市場經濟最發(fā)達的國家之一，仍然利用政府采購來鼓勵本國小企業(yè)發(fā)展，制定了小企業(yè)獲取政府采購金額占總數比例不低于23%的目標。針對當前國內政府采購支持中小企業(yè)缺乏可操作實施細則指導的情況，建議制定中央政府采購支持中小企業(yè)的操作實施細則，確保實現中小企業(yè)在政府采購份額中達到30%的目標。

3.3 建立專門負責中小企業(yè)的管理部門，協調、落實和監(jiān)督中央政府各部門執(zhí)行對小企業(yè)的政府采購情況

根據《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》的規(guī)定，國內中小企業(yè)是由工信部的中小企業(yè)司來管理和指導。由于我國中央政府采購是由不同的政府部門來執(zhí)行，由工信部的中小企業(yè)司來協調和指導中小企業(yè)獲取政府采購上顯然力度不夠。鑒于國內還沒有獨立的專門為中小企業(yè)服務的部門，建議參考美國設立SBA的做法，盡快著手設立獨立的、專門的服務于中小企業(yè)的政府機構，該部門由國務院直接管理，并賦予為國內中小企業(yè)獲取中央政府采購、獲取政府資金等相關職責，協調和監(jiān)督中小企業(yè)政府采購目標的落實。

3.4 建立政府采購支持中小企業(yè)的監(jiān)督和年度匯報制度

鑒于目前中央政府采購由不同的政府部門實施，為了監(jiān)督和管理中央政府各部門為中小企業(yè)提供政府采購情況的實施，建議設立政府采購支持中小企業(yè)的年度匯報制度。中央政府各個部門在年初要制定本部門預留給中小企業(yè)的政府采購份額，保證所有部門的指標匯總后達到占中央政府采購總額30%的目標，由新設立的專門服務中小企業(yè)的政府機構來協調和監(jiān)督落實，向國務院和全國人民代表大會提交年度報告，匯報所有部門的實施情況，并就出現的問題提出下一年度的修改措施。

［1］李希義.中小企業(yè)科技成果產業(yè)化過程中的融資瓶頸和對策［J］.中國科技論壇，2008，(4):70－74.

［2］陳江.美國聯邦政府采購對中小企業(yè)的扶持政策與措施［J］.北方經濟，2008，(9):49－51.

［3］李成鋼.基于美國政府采購制度的比較與借鑒［J］.中國發(fā)展觀察，2010，(9):50－52.

［4］趙謙.美國政府采購制度的啟示與思考［J］.財政研究，2011，(3):72－75.

The Policy Research to Support Rapidly Development of China's SME by Government Procurement——Based on the U.S.Government's Experience

Li Xiyi1，Deng Tianzuo2
(1.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China; 2.Department of Facilities and Financial Support，Ministry of Science and Technology，Beijing 100862，China)

Government procurement is an effective way to promote SEMs with rapid growth in the World，and the U.S.government has achieved remarkable success in supporting small businesses access to government procurement.This paper makes an in-depth study on the practices and experiences of the U.S.government to use government procurement to support small enterprise development，and finds that:the development of a comprehensive legal and regulatory system，and clearly defined small businesses to obtain the share of government procurement and the establishment of specialized services be monitored and assessed to ensure that the United States Small enterprises to obtain a large number of government procurement.This article also pointed out that the current lack of current measures to support SMEs on government procurement in China，and provides relevant recommendations on how to further use government procurement to promote rapid development of domestic small and medium enterprises finally.

Government procurement;Small-medium enterprise;Procurement share;Small business administration

國家軟科學項目 (2009GXS1K135)。

2012－06－11

李希義 (1971－)，男，山東新泰人，管理學博士，副研究員;研究方向:科技金融、創(chuàng)業(yè)投資、競爭力比較。

F276.3

A

(責任編輯 遲鳳玲)