文◎卞建林

強化訴訟監(jiān)督：刑訴法修改的濃墨重彩

文◎卞建林*

訴訟監(jiān)督，特別是刑事訴訟監(jiān)督，是檢察機關依法行使法律監(jiān)督權的主要體現，是保證刑事訴訟活動依法進行、保證刑事案件得到公正處理的重要途徑。當前，刑事訴訟法的修訂工作正在緊鑼密鼓地進行，修正案（草案）二次審議稿已于2011 年12 月26 日提交第十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議，其中，改善和強化檢察機關對刑事訴訟活動的法律監(jiān)督是刑訴法修改的重要內容， 反映了我國刑事訴訟法制的進一步完善和對檢察機關訴訟監(jiān)督職能的進一步重視。

一、強化訴訟監(jiān)督的立法回顧

人民檢察院的訴訟監(jiān)督職權是由《憲法》和法律確定的?！稇椃ā返?29條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”《人民檢察院組織法》第1條有同樣的規(guī)定。據此，《人民檢察院組織法》第5條明確了檢察機關法律監(jiān)督的范圍和職權，其重點就是訴訟監(jiān)督，尤其是刑事訴訟監(jiān)督。但是，作為調整刑事訴訟活動基本法律的刑事訴訟法，關于檢察機關的訴訟監(jiān)督職權卻有一個發(fā)展演變的過程。

1980年1月1日施行的《中華人民共和國刑事訴訟法》是新中國第一部刑事訴訟法典，標志著我國追究懲罰犯罪的活動初步走上了法制的軌道。該法第3條和第5條確定了公安司法機關在刑事訴訟中的職權分工與相互關系。因此，分工負責，互相配合，互相制約，這是指導和處理人民法院、人民檢察院和公安機關相互之間關系的一項基本原則。按照立法者的理念，在這一原則中，分工是前提，公、檢、法三機關進行刑事訴訟，要嚴格按照刑訴法第3條的分工。所謂互相配合，就是要互通情況，互相支援和協(xié)作。所謂互相制約，就是要互相監(jiān)督，互相防止和糾正在訴訟過程中可能發(fā)生和已經出現的錯誤?！备鶕敃r的一般理解，制約就是監(jiān)督，而且這種制約和監(jiān)督是互相的，“三機關互相存在制約與被制約、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系?！?/p>

1982年《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”據此，其后頒布的民事訴訟法、行政訴訟法均規(guī)定人民檢察院對民事審判或行政訴訟實行法律監(jiān)督。而先于憲法頒布的刑事訴訟法對此卻沒有作出規(guī)定。1996年刑事訴訟法修改時，“如何加強對公、檢、法機關的監(jiān)督和互相制約，保證法律的嚴格執(zhí)行，是這次修改刑訴法的重點問題之一?！蓖瑫r，如何根據檢察機關的憲法定位，合理配置和調整檢察機關在刑事訴訟中的職權，以充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，也是立法者認真思考的問題。通過此次修改，強化了檢察機關的訴訟監(jiān)督職能，也加強了對刑事訴訟各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督。主要是增加了以下規(guī)定：

第一，在總則基本原則部分明確規(guī)定“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”。這一方面從立法技術上保證了我國法律體系的配套與協(xié)調，使得刑事訴訟法與憲法這一根本大法以及與民事訴訟法、行政訴訟法等相關部門法在關于檢察機關進行訴訟監(jiān)督方面保持一致：另一方面，也在刑事訴訟立法中強調了檢察機關的法律監(jiān)督地位，使檢察機關對刑事訴訟活動進行監(jiān)督有了更為明確的法律依據。

第二，增加和修改了檢察機關進行訴訟監(jiān)督的具體規(guī)定，加強了檢察機關對刑事訴訟各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督。具體說來，在立案監(jiān)督方面，增加規(guī)定人民檢察院認為或者被害人向人民檢察院提出公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由，人民檢察院認為不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案；在偵查監(jiān)督方面，增加了檢察機關對逮捕的執(zhí)行以及強制措施的變更進行監(jiān)督的規(guī)定，要求公安機關應當將執(zhí)行情況以及變更情況通知檢察機關，以便于檢察機關進行監(jiān)督；在審判監(jiān)督方面，增加規(guī)定檢察機關有權對法院違反法定程序的審判活動提出糾正意見以及法院對檢察機關提起抗訴的案件應當開庭審理等；在刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督方面，增加規(guī)定檢察機關在發(fā)現減刑、假釋裁定以及暫予監(jiān)外執(zhí)行決定不當后有權向裁定或者決定機關提出書面意見并要求重新審核，并將檢察機關對“監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動”實行監(jiān)督修改為對“執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動”實行監(jiān)督，以強調檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督對象是監(jiān)管機關的訴訟活動。

為使檢察機關集中力量履行好法律監(jiān)督職能，刑訴法對檢察機關自偵案件的范圍作了適當調整，將檢察機關自偵案件的范圍主要限于國家工作人員利用職務的犯罪。“這樣規(guī)定，一是有利于檢察機關集中力量，對貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職等犯罪案件進行偵查，這對加強反腐敗斗爭有重要意義；二是檢察機關可以對公安機關的偵查加強監(jiān)督，發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督職能作用?！?/p>

通過1996年刑訴法的修改，檢察機關在刑事訴訟中的法律監(jiān)督地位得到明確和強化，先前檢察機關進行刑事訴訟監(jiān)督時依據不足、措施不力的局面得到緩解和改善。近年來，隨著訴訟監(jiān)督在維護司法公正、保障基本人權等方面的重要性日益凸顯，檢察機關對訴訟活動的監(jiān)督力度也逐步加強。但與此同時，由于方方面面的因素，檢察機關的訴訟監(jiān)督工作依然面臨著不少問題，其中法律規(guī)定不夠明確，制度設計不夠精細，監(jiān)督措施不夠到位，是影響檢察機關訴訟監(jiān)督職能發(fā)揮的重要原因。因此，在此次刑事訴訟法修改中，如何進一步改善和加強檢察機關對刑事訴訟活動的法律監(jiān)督，保證國家專門機關職權規(guī)范行使，保障公民個人合法權益不受侵犯，保證刑事訴訟活動依法進行，是立法修改的重要方面，可以說為刑事訴訟法修改增添了一筆濃墨重彩。

二、強化訴訟監(jiān)督的修法要點

（一）增添了訴訟監(jiān)督的內容，擴展了訴訟監(jiān)督的范圍

根據現行法律規(guī)定，檢察機關對刑事訴訟的法律監(jiān)督主要體現在四個方面，即刑事立案監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督。此次刑訴法修改，為強化檢察機關的訴訟監(jiān)督職能，擴展了檢察機關訴訟監(jiān)督的范圍，增添了訴訟監(jiān)督的內容。例如，關于檢察機關對死刑復核程序的監(jiān)督問題。死刑復核程序是我國刑事訴訟法規(guī)定的重要程序，特別適用于死刑案件，包括判處死刑立即執(zhí)行和死刑緩期執(zhí)行的核準程序，其目的是為了確保死刑案件的審判質量，防止錯殺誤殺，貫徹少殺慎殺。但是，長期以來，在司法實踐中此項程序卻形成了法院內部的報批核準程序，既不對訴訟當事人和辯護人、訴訟代理人公開，也不接受檢察機關的法律監(jiān)督，故而受到理論界和法律界的詬病。因此，改造和完善現行死刑復核程序，加強檢察機關對死刑核準結果和程序的監(jiān)督，是中央司法體制機制改革的重要任務，也是刑事訴訟法修改的重要內容。修正案（草案）新增第240條第2款規(guī)定：“在復核死刑案件過程中，最高人民檢察院可以向最高人民法院提出意見。最高人民法院應當將死刑復核結果通報最高人民檢察院?！背酥?，此次刑事訴訟法修改，增設了“對實施暴力行為的精神病人的強制醫(yī)療程序”。強制醫(yī)療程序，盡管不追究相關行為人的刑事責任，但強制醫(yī)療其實質是剝奪了被申請人的人身自由。為了保證強制醫(yī)療程序的正確適用，保護被申請人人的合法權利，必須發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督作用。修正案（草案）除了在強制醫(yī)療程序注意設置法律援助和法律救濟程序外，其新增的第289條規(guī)定：“人民檢察院對強制醫(yī)療機構的執(zhí)行活動是否合法實行監(jiān)督?！?/p>

除了因應我國刑事程序法治的發(fā)展而擴展檢察機關訴訟監(jiān)督的范圍外，此次刑訴法修改還在現行監(jiān)督的范圍中新增了訴訟監(jiān)督的內容。例如，為了貫徹刑事強制措施適用中的比例原則，控制和減少審前羈押，立法修改在保留檢察機關審查批準逮捕的職權外，賦予檢察機關在逮捕后對羈押必要性的審查權。修正案（草案）新增第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對于不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施?！庇秩纾瑢τ谛略鲈O的指定居所監(jiān)視居住強制措施，為了保證此種強制措施的正確適用，修正案（草案）第73條第4款規(guī)定：”人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實行監(jiān)督?！霸偃纾瑢π淌屡袥Q、裁定執(zhí)行的監(jiān)督是檢察機關訴訟監(jiān)督的重要方面，但客觀地來講，也是檢察機關訴訟監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對暫予監(jiān)外執(zhí)行和減刑、假釋的監(jiān)督。此次立法修改，注意將刑事執(zhí)行活動全面納入法律監(jiān)督的范圍，并且以加強對暫予監(jiān)外執(zhí)行和減刑假釋的監(jiān)督為重點，增添了檢察機關執(zhí)行監(jiān)督的內容，健全了檢察機關執(zhí)行監(jiān)督的制度。

（二）豐富了訴訟監(jiān)督的手段，明確了訴訟監(jiān)督的效力

長期以來，檢察機關行使訴訟監(jiān)督權時，因缺乏監(jiān)督手段或者監(jiān)督效力不明確而影響監(jiān)督的實效。此次刑事訴訟法修改，在擴展訴訟監(jiān)督范圍、增添訴訟監(jiān)督內容的同時，注意總結司法實踐經驗和理論研究成果，適當增加了訴訟監(jiān)督的手段，明確了訴訟監(jiān)督的效力。例如，在貫徹非法證據排除規(guī)則、強化偵查監(jiān)督方面，修正案（草案）新增第55條規(guī)定：“人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實。對于確有以非法方法收集證據情形的，應當提出糾正意見，必要的時候，可以建議辦案機關更換辦案人。對于以非法方法收集證據，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！憋@然，發(fā)現違法行為是糾正違法行為的前提，要強化檢察機關的偵查監(jiān)督，首先要保證檢察機關的知情權和調查權，因此授權檢察機關對偵查機關非法取證行為進行調查核實，是十分必要和有效的在監(jiān)督手段上，除了提出糾正意見外，建議辦案機關更換辦案人員，甚至對違法行為嚴重構成犯罪的追究刑事責任，既可以排除來自有違法辦案嫌疑人員的干擾和阻力，有利于查明違法取證的事實真相，又可以保證刑事訴訟活動的順利進行，同時起到對辦案人員的警示和阻嚇作用。

同時，為了改變實踐中監(jiān)督滯后的情況，也是為了保障檢察機關的知情權，以便適時開展監(jiān)督，立法明確有關機關在采取某種訴訟行為或者作出訴訟決定時，要將相關行為或者決定同時告知檢察機關。例如，修正案（草案）第255條規(guī)定，監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應當將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準機關提出書面意見。第256條規(guī)定，決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關應當將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定抄送人民檢察院。第262條第2款規(guī)定，被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，在執(zhí)行期間確有悔改或者立功表現，應當依法予以減刑、假釋的時候，由執(zhí)行機關提出建議書，提請人民法院審核裁定，并將建議書副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向人民法院提出書面意見。

此外，針對實踐中監(jiān)督乏力、監(jiān)督效果不明確的問題，修正案（草案）也作了一些補充性、強制性的規(guī)定。例如，為了減少不必要的審前羈押，修正案（草案）新增規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對于不需要羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。并且規(guī)定，檢察機關提出釋放或者變更強制措施的建議后，“有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。”又如，人民檢察院認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關，決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新審查。

（三）強化了訴訟監(jiān)督的責任，健全了訴訟監(jiān)督的程序

在我國，人民檢察院在刑事訴訟中不僅是國家公訴機關，同時還是國家法律監(jiān)督機關，不僅依照法律授權承擔追訴犯罪的任務，同時還依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?？梢哉f是責任重大，使命光榮、任務艱巨，職能復雜。因此，檢察機關要充分認識法律所賦予的光榮使命和神圣職責，妥善處理好肩負的訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能，要著力保證法律的正確實施，實現司法的公平正義，維護犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人的合法權益。此次立法修改，注意強化了檢察機關履行訴訟監(jiān)督職能方面的責任。例如，為維護辯護人的合法權益，保證辯護人依法履行職務，修正案（草案）第47條規(guī)定，“辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法履行職責的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關進行糾正。”為了維護訴訟參與人的合法權益，監(jiān)督專門機關及其工作人員依法辦案，實現程序正義，第115條規(guī)定，當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人針對司法機關及其工作人員訴訟中有違法行為侵犯其合法權益的，有權向該機關申訴或者控告。對受理申訴或者控告的機關處理不服的，可以向同級或者上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。

為了切實加強檢察機關對刑事訴訟活動的監(jiān)督，立法修改還吸收司法改革成功經驗和理論研究成果，注意改善和健全了檢察機關訴訟監(jiān)督的程序，特別是檢察機關實行偵查監(jiān)督、審查批準逮捕的程序。修正案（草案）新增第86條規(guī)定：“人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑人：（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的；（三）偵查活動可能有重大違法行為的?！辈⑶乙?guī)定，“人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問證人等訴訟參與人，聽取辯護律師的意見；辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見?！?/p>

*中國政法大學訴訟法學研究院院長，教授，博士生導師［100088］