張傳勇

（華東師范大學(xué)商學(xué)院，上海200241)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序可以界定為“房地產(chǎn)市場(chǎng)參與者按照特定的市場(chǎng)交易規(guī)則安排行為而產(chǎn)生的個(gè)人利益與公共利益的協(xié)調(diào)”，它產(chǎn)生于市場(chǎng)主體的行為之中[1]。自20世紀(jì)90年代實(shí)施住房貨幣化分配制度改革以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的框架已初步形成，但房地產(chǎn)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制不完善、市場(chǎng)監(jiān)管治理不力等問題日益凸顯，加之對(duì)相關(guān)規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂問題并沒有得到有效解決。同時(shí)，這些問題加劇了區(qū)域房?jī)r(jià)波動(dòng)，嚴(yán)重影響中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，整頓與規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序是當(dāng)前必須解決的重要問題。探討房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的生成機(jī)制及其相關(guān)理論，對(duì)整頓與規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，構(gòu)建有效的市場(chǎng)機(jī)制，以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展等都具有關(guān)鍵作用。

1 房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序生成機(jī)制研究

國(guó)外關(guān)于市場(chǎng)秩序的研究起步較早，且隨著制度經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)等相關(guān)理論的興起，市場(chǎng)秩序的研究及其應(yīng)用領(lǐng)域得到很大程度的擴(kuò)展，20世紀(jì)60年代國(guó)外針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)與市場(chǎng)秩序方面的研究開始盛行。房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序究竟是市場(chǎng)自發(fā)生成，還是政府自覺建構(gòu)？在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是學(xué)者們爭(zhēng)論的話題。有學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)本身具有自我調(diào)節(jié)機(jī)制，有效的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序應(yīng)是在無(wú)政府干預(yù)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)作用[2]，但亦有學(xué)者指出，房地產(chǎn)市場(chǎng)難以充分發(fā)揮自我調(diào)節(jié)機(jī)制，原因在于房?jī)r(jià)自身需要較長(zhǎng)時(shí)間才有可能達(dá)到均衡，由于房地產(chǎn)本身具有的非完全競(jìng)爭(zhēng)、投機(jī)等屬性，借助政府“看得見的手”來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求、提高市場(chǎng)效率是非常必要的，且隨著住房公平問題逐漸受到重視，政府在實(shí)施住房福利等公共政策中的積極作用更加不容忽視[3]。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，筆者認(rèn)為，由于經(jīng)濟(jì)制度本身的缺陷以及市場(chǎng)主體的投機(jī)行為，一旦市場(chǎng)秩序出現(xiàn)問題，市場(chǎng)并不能通過(guò)其自身的糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)，因而政府有必要采取措施以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序自我完善。

2 市場(chǎng)行為與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易的特征可將房地產(chǎn)市場(chǎng)劃分為一、二、三級(jí)市場(chǎng)，對(duì)應(yīng)為土地市場(chǎng)、增量房市場(chǎng)和存量房市場(chǎng)[4]。由于房地產(chǎn)各級(jí)市場(chǎng)的交易內(nèi)容和市場(chǎng)特性均存在差別，因而市場(chǎng)秩序的范疇和表現(xiàn)也都各不相同。

2.1 土地市場(chǎng)秩序相關(guān)研究

國(guó)外相關(guān)研究中，一種觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)土地的重要性以及土地市場(chǎng)的缺陷，認(rèn)為政府采取土地稅收、土地規(guī)劃、土地交易管制等手段可以消除土地市場(chǎng)的壟斷、外部性、信息不對(duì)稱、分配不公平等市場(chǎng)缺陷，使得土地市場(chǎng)能更有效地運(yùn)行，土地資源得以更好地分配[5]；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為政府行為將造成土地市場(chǎng)的更大扭曲，政府對(duì)地價(jià)的規(guī)制并不能解決問題，甚至還會(huì)惡化問題[6]。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)以及地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，是引起土地市場(chǎng)秩序失范的主要原因。同時(shí)，政府行為不當(dāng)不僅擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，還影響了市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用[7]。因此，只有規(guī)避地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響，明確地方政府土地市場(chǎng)的監(jiān)管職能，深化土地市場(chǎng)改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，才有可能從根本上規(guī)范土地市場(chǎng)秩序[8]。

2.2 增量房市場(chǎng)秩序相關(guān)研究

研究表明，增量房市場(chǎng)存在的機(jī)會(huì)主義和個(gè)人信用危機(jī)是引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂的主要原因。投機(jī)主義盛行表現(xiàn)為房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格泡沫的出現(xiàn)以及投資者對(duì)市場(chǎng)過(guò)度樂觀預(yù)期所產(chǎn)生的“羊群效應(yīng)”，且價(jià)格泡沫可通過(guò)金融渠道引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或金融危機(jī)[9-10]。20世紀(jì)90年代實(shí)施的住房分配貨幣化改革，雖大大促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展，但增量房市場(chǎng)與存量房市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重失衡且市場(chǎng)秩序出現(xiàn)失序和混亂。房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)發(fā)展的非均衡性，是致使中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格上漲、市場(chǎng)秩序混亂的重要因素[11]；房地產(chǎn)自身的異質(zhì)性和區(qū)域壟斷性、購(gòu)房者和開發(fā)商的投機(jī)行為又助推了市場(chǎng)秩序的混亂，如開發(fā)商惜盤捂盤、虛假?gòu)V告以及合謀定價(jià)等[12-13]。因而，調(diào)控供需結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)信用建設(shè)、引導(dǎo)合理消費(fèi)、提高市場(chǎng)的有效性是解決增量房市場(chǎng)秩序失范的主要對(duì)策。

2.3 存量房市場(chǎng)秩序相關(guān)研究

國(guó)外針對(duì)存量房市場(chǎng)秩序的研究主要涉及房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)委托代理模式對(duì)解決信息不對(duì)稱的作用、住房租金控制、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)制度變革對(duì)市場(chǎng)秩序的影響等[14]。造成中國(guó)存量房市場(chǎng)秩序混亂的原因有：市場(chǎng)主體之間信息不對(duì)稱、委托—代理問題[15]、投機(jī)行為和羊群行為以及現(xiàn)行法律法規(guī)的限制和缺失等[15]。主要解決路徑為：一方面，嘗試探求住房市場(chǎng)的互動(dòng)機(jī)制并在此基礎(chǔ)上發(fā)展并規(guī)范存量房市場(chǎng)，如以房屋置換為突破口，實(shí)現(xiàn)增量房、存量房市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)[4]；進(jìn)一步發(fā)展中國(guó)的住房租買選擇機(jī)制，提高市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力[17]。另一方面，則需制定相應(yīng)政策以規(guī)范市場(chǎng)主體行為，健全市場(chǎng)規(guī)則[18]。

3 政府行為與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，政府更多是扮演了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者或維護(hù)者的角色。政府行為得當(dāng)有利于建構(gòu)良好的市場(chǎng)秩序，而一旦行為不當(dāng)，則有可能加劇市場(chǎng)秩序失范[19]。從國(guó)際上一些國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，促進(jìn)“住宅的自住率”是絕大多數(shù)國(guó)家在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展初期政府出臺(tái)調(diào)控政策的主要目的[20]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的研究還多停留于定性分析方面，如探討政府參與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序建構(gòu)的重點(diǎn)以及政策的可行性等[21]。此外，保障性住房的供給也可以作為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)有效的政策工具[22]。

3.1 財(cái)稅政策與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

財(cái)稅政策一方面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)走向和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)產(chǎn)生重要影響[23]，另一方面不適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策又會(huì)導(dǎo)致土地成本增加，針對(duì)開發(fā)商收稅會(huì)使其將增加的成本轉(zhuǎn)移到租戶或者購(gòu)房者身上，影響消費(fèi)者的購(gòu)房決策[24]。國(guó)外一些國(guó)家已將存量住房稅收作為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的手段，而由于這部分稅收數(shù)額較大，逐漸成為政府支出的一個(gè)重要部分[25]。國(guó)內(nèi)涉及房地產(chǎn)財(cái)稅政策方面文獻(xiàn)多集中于討論物業(yè)稅收、房地產(chǎn)稅收改革領(lǐng)域中實(shí)務(wù)層面的問題，如物業(yè)稅開征時(shí)機(jī)選擇、開征模式選擇、房地產(chǎn)稅收改革的思路研究等，多建議把財(cái)稅政策可作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控手段，且可從房地產(chǎn)稅收的資源配置功能、調(diào)控目標(biāo)以及區(qū)域化等角度來(lái)優(yōu)化目前的房地產(chǎn)稅制[26]。建立住房保障配租補(bǔ)貼體系和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制[27]、采取向低收入者進(jìn)行直接補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移支付等財(cái)稅政策[28]，對(duì)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序有促進(jìn)作用。

3.2 貨幣、信貸政策與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

貨幣與信貸政策是比較常見的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)在寬松的貨幣信貸政策環(huán)境下取得了快速發(fā)展，同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)受貨幣、信貸政策的影響也越發(fā)顯著。信用可獲得性對(duì)房地產(chǎn)消費(fèi)的重要性，貨幣政策可通過(guò)信用渠道或利率渠道對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響，但主要作用還是通過(guò)利率來(lái)展現(xiàn)的[29-32]。另有部分學(xué)者研究了信貸政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，認(rèn)為信貸和房地產(chǎn)價(jià)格存在雙向作用[33-34]。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注貨幣、信貸政策與房地產(chǎn)市場(chǎng)及市場(chǎng)秩序的關(guān)系，如實(shí)證分析中央銀行的各項(xiàng)貨幣、信貸政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，以及房?jī)r(jià)波動(dòng)可能對(duì)中央銀行制定貨幣信貸政策產(chǎn)生一定影響等[35-38]。在當(dāng)前土地已被嚴(yán)控、稅收政策尚不完善的情況下，筆者認(rèn)為信貸政策是能夠采取的、最直接有效的調(diào)控手段。緊縮的信貸政策在一定程度上有效地遏制了房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，擠出了部分房地產(chǎn)泡沫，從而規(guī)范了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，但也可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)及其秩序產(chǎn)生負(fù)面影響，如帶動(dòng)銀行貸款不良率增高、引發(fā)購(gòu)房者偽造虛假信息進(jìn)行按揭貸款等，從而擾亂市場(chǎng)秩序。

3.3 保障性住房與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

保障性住房作為政府行為的一部分，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)和日本主要是政府領(lǐng)導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的保障性住房體制，而德國(guó)、新加坡則主要依靠國(guó)內(nèi)完善的住房保障體系，解決中低收入居民的住房需求，從而穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)[39]。近年來(lái)，中國(guó)保障性住房體系的主體重心由經(jīng)濟(jì)適用房逐步轉(zhuǎn)向公租房，且力度明顯加大，這對(duì)完善市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，建立梯級(jí)消費(fèi)模式，增強(qiáng)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力都有積極作用[40]，但政策執(zhí)行過(guò)程中可能存在的保障性住房的保障范圍與目標(biāo)存在偏差，監(jiān)管缺位導(dǎo)致“尋租”行為泛濫等問題，對(duì)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序又有負(fù)面作用[41]。

4 住房制度與房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序

住房制度是房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的載體，也是改善市場(chǎng)秩序的保障。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，運(yùn)用制度理論對(duì)政府行為進(jìn)行分析，特別是系統(tǒng)研究還不多見。其中，如多重委托代理關(guān)系，利益集團(tuán)博弈以及集體行為的邏輯給予了政府行為更多的機(jī)會(huì)主義性質(zhì)，在特定領(lǐng)域如中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，由于其本身市場(chǎng)機(jī)制的不完備性，造成了一系列問題，形成了市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重局面[42-44]。國(guó)外有關(guān)住房制度與房地產(chǎn)秩序的研究中，以美國(guó)、日本和新加坡最具代表性。其中，美國(guó)的住房制度是依賴于市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的制度，存在低收入階層過(guò)重的居住費(fèi)負(fù)擔(dān)以及房地產(chǎn)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)問題；日本則是二戰(zhàn)后政府被動(dòng)采取分階層住宅供應(yīng)體制以解決住宅供應(yīng)量不足問題[45]；新加坡則是完全政府主導(dǎo)型的房地產(chǎn)制度，也是世界上住房問題解決得比較好的國(guó)家之一，政府十分重視房地產(chǎn)業(yè)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用[46]。國(guó)內(nèi)方面，賈康、劉軍民通過(guò)分析中國(guó)住房制度改革的道路，指出中國(guó)住房問題的深層次原因在于政策落實(shí)不到位、制度設(shè)計(jì)偏頗、政府調(diào)控能力欠佳以及政府公共職能缺位等4個(gè)方面[47]，因此需要建立由政府和市場(chǎng)有效結(jié)合的住房制度[48]。

5 研究述評(píng)與啟示

本文分別從房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的生成機(jī)制、市場(chǎng)行為、政府行為以及住房制度等方面對(duì)國(guó)內(nèi)外房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，指出由于經(jīng)濟(jì)制度本身的缺陷以及市場(chǎng)主體的投機(jī)行為，一旦市場(chǎng)秩序出現(xiàn)問題，市場(chǎng)并不能通過(guò)其自身的糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)，政府有必要采取措施以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序自我完善；同時(shí)，考慮房地產(chǎn)各級(jí)市場(chǎng)的交易內(nèi)容和市場(chǎng)特性均存在差別，其市場(chǎng)秩序的范疇和表現(xiàn)也都不相同，因此政府應(yīng)當(dāng)因地制宜、審慎地參與到房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的構(gòu)建當(dāng)中。

就如何構(gòu)建良好的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立成熟的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的市場(chǎng)機(jī)制配置住房，嚴(yán)格限制炒作，穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格，建立保障性住房市場(chǎng)或準(zhǔn)商品化住房市場(chǎng)解決中低收入者住房問題，最終構(gòu)建由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔的健康、規(guī)范的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。

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