葉洋戀

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院,上海 200042)

一、問(wèn)題的提出

日益脆弱的海洋環(huán)境促使國(guó)際社會(huì)日益重視對(duì)海洋所擔(dān)負(fù)的義務(wù),從20世紀(jì)50年代起,許多以保護(hù)海洋環(huán)境為宗旨的國(guó)際公約陸續(xù)被制定出來(lái)。致使海洋遭受污染的原因很多,海底礦產(chǎn)資源的開(kāi)采、石油及天然氣的開(kāi)發(fā)、海洋生物的過(guò)度捕撈以及核污染等等。在這些因素中,最早受到國(guó)際社會(huì)關(guān)注的是油污問(wèn)題。1954年,彼時(shí)政府間海事協(xié)商組織(國(guó)際海事組織的前身)尚未成立,第一次國(guó)際防止海洋油污會(huì)議在倫敦召開(kāi),會(huì)議通過(guò)了《防止海洋油污國(guó)際公約》(The International Conventionforthe Prevention of Pollution of the Sea by Oil,1954)。從這個(gè)公約開(kāi)始,關(guān)于油污損害方面的公約被不斷地討論和通過(guò)。至今,這些公約已經(jīng)形成了一個(gè)防止船舶油污損害的國(guó)際法律體系。[1]388-412

20世紀(jì)70年代末以來(lái),隨著經(jīng)貿(mào)的發(fā)展和航運(yùn)業(yè)的騰飛,中國(guó)也加入了一系列涉及油污損害的國(guó)際公約。公約要產(chǎn)生效力,就必然涉及其在內(nèi)國(guó)的適用。在中國(guó),這些公約的適用一方面促進(jìn)了國(guó)內(nèi)油污損害的立法進(jìn)程,另一方面也給實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何適用公約提出了一些問(wèn)題。

截至2012年3月,中國(guó)已經(jīng)加入的涉及船舶油污損害方面的公約有:《1969年干預(yù)公海油污事故公約》及其1973年議定書(自1990年5月24日起對(duì)中國(guó)生效,1997年7月1日對(duì)香港特區(qū)生效)、《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其議定書(1996年3月3日生效,中國(guó)是締約國(guó))、《1990年國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》(1998年6月30日對(duì)中國(guó)生效)、《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱1969 CLC,1980年4月29日起對(duì)中國(guó)生效)、《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》1992年議定書(簡(jiǎn)稱1992 CLC,2000年1月5日對(duì)中國(guó)生效)、《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》1992年議定書(僅對(duì)香港特別行政區(qū)生效)、《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(2009年3月9日起對(duì)中國(guó)生效)。

從性質(zhì)上看,這些公約可以明顯地歸為兩類。一類以加強(qiáng)船舶管理和防止油污事故發(fā)生為目的,另一類則以污染事故發(fā)生后的彌補(bǔ)和賠償為目的。

對(duì)于第一類公約中規(guī)定的事項(xiàng),中國(guó)國(guó)內(nèi)有相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第71條規(guī)定了國(guó)家海事行政主管部門對(duì)船舶污染事故的干預(yù)權(quán),這種干預(yù)包括公海上發(fā)生的海難事故。這是對(duì)《1969年干預(yù)公海油污事故公約》的呼應(yīng)。同樣,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第8章“防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”中的相關(guān)規(guī)定則是對(duì)《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其議定書精神的貫徹。國(guó)務(wù)院頒布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》,一方面對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其議定書進(jìn)行了細(xì)化,另一方面也體現(xiàn)了《1990年國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》中的應(yīng)急事故及時(shí)處理原則?？墒?在公約和國(guó)內(nèi)法的適用規(guī)則問(wèn)題上,究竟應(yīng)當(dāng)如何界定并不明確。

對(duì)于第二類公約中規(guī)定的事項(xiàng),中國(guó)雖然加入了1992 CLC和《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》,但國(guó)內(nèi)還沒(méi)有關(guān)于船舶污染損害賠償?shù)膶ｉT立法,涉及這方面的規(guī)定散見(jiàn)于不同的法律和行政法規(guī)之中,并且多為抽象的原則性規(guī)定和程序性規(guī)定,在司法實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。[1]416

類似情形使得在中國(guó)適用有關(guān)船舶油污損害方面的公約可能面臨兩個(gè)問(wèn)題,其一是在公約和國(guó)內(nèi)法均有規(guī)定的情況下,適用的規(guī)則和順序應(yīng)當(dāng)如何界定;其二是在僅有公約規(guī)定而無(wú)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的情況下,公約是否能夠在國(guó)內(nèi)直接適用,如果能,其效力范圍又如何。這既涉及到公約在中國(guó)的法律地位問(wèn)題,又反映了公約在中國(guó)的接受方式和實(shí)施情況。目前國(guó)內(nèi)法對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題并無(wú)明確規(guī)定,有鑒于船舶油污損害的危害性以及產(chǎn)業(yè)和環(huán)境平衡的重要性,筆者將從國(guó)際法理論出發(fā),考察船舶油污損害公約在中國(guó)的適用。

二、國(guó)際法理論上的一般原理

關(guān)于國(guó)際條約在中國(guó)國(guó)內(nèi)的法律地位問(wèn)題,憲法并沒(méi)有原則上的規(guī)定。條約在中國(guó)的法律體系中處于何種地位,需要從學(xué)理上對(duì)相關(guān)法律規(guī)定予以分析。

(一)條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系

國(guó)際法理論中,關(guān)于條約在國(guó)內(nèi)法的地位,存在許多觀點(diǎn)?？偟恼f(shuō)來(lái),從理論上探討國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間關(guān)系的學(xué)者主要來(lái)自歐洲大陸國(guó)家,如德國(guó)、意大利和法國(guó),而英美等普通法國(guó)家一般說(shuō)來(lái)不重視理論問(wèn)題,而偏重對(duì)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系的實(shí)際解決方法以及各國(guó)在這方面的實(shí)踐。[2]

中國(guó)國(guó)際法學(xué)者李浩培先生認(rèn)為,各國(guó)的現(xiàn)行制度可以大致分為四類:一是國(guó)內(nèi)法優(yōu)于條約;二是國(guó)內(nèi)法與條約的地位平等;三是條約優(yōu)于國(guó)內(nèi)法;四是條約優(yōu)于憲法。[3]323-331這種分類方式更多地體現(xiàn)為對(duì)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法關(guān)系問(wèn)題的延伸思考。而國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的問(wèn)題,又涉及到二元論和一元論的理論劃分。在這個(gè)問(wèn)題上,學(xué)者們一般將一元論分類為國(guó)內(nèi)法優(yōu)先說(shuō)和國(guó)際法優(yōu)先說(shuō),[4]而二元論似乎是現(xiàn)代國(guó)際法學(xué)界的主流觀點(diǎn),勞特派特修訂的《奧本海國(guó)際法》就是這種觀點(diǎn)的忠實(shí)擁護(hù)者。雖然二元論還有不完善之處,但總的說(shuō)來(lái),它關(guān)于國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的重大區(qū)別的觀點(diǎn)是比較接近客觀現(xiàn)實(shí)的。正因如此,許多從事司法實(shí)踐的法官,特別是國(guó)際法院法官基于國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法在法律淵源和適用范圍方面的區(qū)別,也支持二元論的觀點(diǎn)。[5]

周鯁生先生的劃分方式有所不同,他將各國(guó)的實(shí)踐歸納為了三種形式:一種是把條約認(rèn)作法律在國(guó)內(nèi)當(dāng)然執(zhí)行,美國(guó)是采用這種形式的代表,在美國(guó)條約的效力要受到后來(lái)的與條約相抵觸的法律的影響。另一種則是英國(guó)模式,在英國(guó)條約如果沒(méi)有預(yù)先由國(guó)會(huì)通過(guò)法案,或至少?gòu)膰?guó)會(huì)獲得必然通過(guò)的保證,國(guó)王是不能夠批準(zhǔn)的。第三種為介乎于英、美兩種方式之間的德、法等國(guó)采用的方式,可以總稱為歐洲大陸的方式。[6]

所以,越來(lái)越多的法學(xué)家希望避免一元論和二元論的對(duì)立,認(rèn)為兩個(gè)論點(diǎn)都與國(guó)際和國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)和法院運(yùn)行的方式相沖突。或許正因如此,周鯁生先生并未將國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系簡(jiǎn)單地歸于一元學(xué)說(shuō)或是二元學(xué)說(shuō),而是提出“自然調(diào)整說(shuō)”。[7]周先生認(rèn)為,從法律和政策的一致性的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō),只要國(guó)家自己認(rèn)真履行國(guó)際義務(wù),國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的關(guān)系總是可以自然調(diào)整的。

(二)條約的國(guó)內(nèi)法效力

調(diào)和國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法相互間的關(guān)系確是國(guó)際法在內(nèi)國(guó)得以有效施行的重要原因。因此,作為國(guó)際法體系的組成部分,國(guó)際條約在中國(guó)的適用也需要調(diào)和其與中國(guó)法律規(guī)定之間的關(guān)系——承認(rèn)條約的國(guó)內(nèi)法效力。

日本學(xué)者曾經(jīng)說(shuō)過(guò):所謂國(guó)內(nèi)法中關(guān)于承認(rèn)條約的國(guó)內(nèi)效力的規(guī)定,具有創(chuàng)設(shè)的效果。也就是說(shuō),有了這種規(guī)定,條約才具有國(guó)內(nèi)效力。換句話說(shuō),這種規(guī)定具有把條約全面地“納入”國(guó)內(nèi)法中,使之“國(guó)內(nèi)法化”的效果。正因?yàn)闆](méi)有使條約因其本身所固有的效力而理所當(dāng)然地具有國(guó)內(nèi)效力,才使承認(rèn)條約的國(guó)內(nèi)效力與否,和在什么程度上承認(rèn)條約的國(guó)內(nèi)效力,成了各國(guó)的自由。[8]

李浩培先生認(rèn)為,一個(gè)在國(guó)際上已經(jīng)生效的條約,其規(guī)定在各國(guó)國(guó)內(nèi)得到執(zhí)行是以得到各國(guó)國(guó)內(nèi)法的接受為前提條件的。接受條約規(guī)定的各國(guó)國(guó)內(nèi)法,可以是憲法、議會(huì)制定法或者判例法。接受本身可以分為兩種:一是將條約規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法;二是無(wú)需轉(zhuǎn)變而將條約納入國(guó)內(nèi)法。前者以英、意為代表。后者以美國(guó)為代表。[3]314-318

條約是否是國(guó)內(nèi)法,各國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論,而是取決于各個(gè)國(guó)家的憲法。有的國(guó)家的憲法明確規(guī)定條約是國(guó)內(nèi)法律,《美國(guó)憲法》第2條第2節(jié)即規(guī)定,“在美國(guó)的權(quán)力下締結(jié)的一切條約,與美國(guó)憲法和根據(jù)該憲法制定的法律一樣,都是美國(guó)最高的法律?！钡蠖鄶?shù)國(guó)家的憲法卻并沒(méi)有明確規(guī)定條約是國(guó)內(nèi)的法律,而只是規(guī)定條約可以經(jīng)過(guò)一定的程序或在一定的條件下獲得國(guó)內(nèi)法的效力或具有國(guó)內(nèi)法的權(quán)威。《法國(guó)憲法》第55條規(guī)定,“經(jīng)過(guò)合法批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的條約或協(xié)定,在公布后,具有法律的權(quán)威”。《德國(guó)基本法》第59條也規(guī)定,所有規(guī)定聯(lián)邦共和國(guó)政治關(guān)系或涉及聯(lián)邦立法事項(xiàng)的條約,必須要經(jīng)過(guò)聯(lián)邦法律加以規(guī)定才能取得在德國(guó)法律上的效力。此外,意大利憲法、韓國(guó)憲法等也都采取這種模式。憲法規(guī)定條約具有國(guó)內(nèi)法律的效力或權(quán)威,并不等于條約就是國(guó)內(nèi)的法律,二者必須區(qū)分開(kāi)來(lái)。如果憲法規(guī)定條約就是國(guó)內(nèi)的法律,那么條約從生效之日起,本身就具有了國(guó)內(nèi)法的效力;如果條約必須要經(jīng)過(guò)一定的程序或在一定的條件下才能獲得國(guó)內(nèi)法的效力,問(wèn)題則要復(fù)雜的多,因?yàn)槠渖婕暗綏l約獲得法律效力的方式,即是通過(guò)采納的方式獲得法律效力,還是通過(guò)轉(zhuǎn)化的方式獲得法律效力。[9]

中國(guó)憲法并沒(méi)有就此作出規(guī)定,《中華人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱《立法法》)和《中華人民共和國(guó)締結(jié)條約程序法》(簡(jiǎn)稱《締結(jié)條約程序法》)中也沒(méi)有明確規(guī)定條約的締結(jié)是否具有立法性質(zhì)問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)法律精神,早期學(xué)者間持“納入”觀點(diǎn)的分析較多,近年來(lái)混合論的觀點(diǎn)成為了一種趨勢(shì),持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主張對(duì)待條約在中國(guó)的適用問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析。

如有學(xué)者就認(rèn)為,依照中國(guó)現(xiàn)有的立法和司法實(shí)踐,中國(guó)適用條約的方式一般有三種:一是在國(guó)內(nèi)法中直接適用國(guó)際條約;二是將有關(guān)條約的內(nèi)容制定成國(guó)內(nèi)法予以實(shí)施;三是只允許間接適用國(guó)際條約。雖然中國(guó)適用條約的方式有三種,但居主導(dǎo)地位的仍然是直接適用。[10]

按照傳統(tǒng)觀點(diǎn),對(duì)于船舶油污損害公約來(lái)說(shuō),如果是前述第一類性質(zhì)的公約,即船舶油污損害公約中以加強(qiáng)船舶管理和防止油污事故發(fā)生為目的的公約,問(wèn)題比較復(fù)雜,需要具體分析,但大體上仍然是納入模式;如果是前述第二類性質(zhì)的公約,即以污染事故發(fā)生后的彌補(bǔ)和賠償為目的的公約,則顯然應(yīng)當(dāng)直接適用。也就是說(shuō),目前在中國(guó),“納入”(又稱“并入”)仍然是船舶油污損害條約獲得法律效力的基本方式。

三、船舶油污損害公約在中國(guó)的法律效力問(wèn)題

(一)依上位法高于下位法方式?jīng)Q定船舶油污損害公約效力

由于中國(guó)目前并沒(méi)有關(guān)于國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的一般規(guī)定,唯一具體針對(duì)條約的法律規(guī)范就是《締結(jié)條約程序法》?！毒喗Y(jié)條約程序法》中的相關(guān)規(guī)定將中國(guó)加入的條約分為了三類:全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約或重要協(xié)定;國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的協(xié)定或具有條約性質(zhì)的文件;無(wú)需全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的協(xié)定。

按照此種分類,中國(guó)截至目前加入的有關(guān)船舶油污損害的公約,性質(zhì)上都屬于國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的協(xié)定或條約性質(zhì)的文件——根據(jù)國(guó)函[1990]6號(hào)“國(guó)務(wù)院關(guān)于加入《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》及《1973年干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》的批復(fù)”,《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》由國(guó)務(wù)院決定加入,在1990年3月12日至16日召開(kāi)的 IMO海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(M EPC)第29屆會(huì)議上,中國(guó)代表通知委員會(huì)中國(guó)正式加入該公約;根據(jù)原交通部2006年42號(hào)文件“關(guān)于我國(guó)加入經(jīng)修正的《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約〉》附則I V的公告”,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),中國(guó)于2006年11月2日向國(guó)際海事組織秘書長(zhǎng)交存了加入經(jīng)修正的《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約〉》附則I V的文件,除此以外,《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約〉》本身以及其他幾個(gè)附件也均由中國(guó)政府批準(zhǔn);根據(jù)原交通部1998年327號(hào)文件“關(guān)于我國(guó)加入《1990年國(guó)際油污防備、反映和合作公約》的通知”,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),中國(guó)于1998年3月30日向國(guó)際海事組織秘書長(zhǎng)交存了關(guān)于加入《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》的文件;根據(jù)原交通部1999年425號(hào)文件“關(guān)于《〈1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約〉1992的議定書》對(duì)我國(guó)生效的通知”,該公約的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)也是國(guó)務(wù)院;根據(jù)原交通部2009年第1號(hào)文件“關(guān)于國(guó)際海事組織《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》生效的公告”,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,中國(guó)向國(guó)際海事組織遞交了有關(guān)加入該公約的加入書。

《締結(jié)條約程序法》并未就三類條約的效力進(jìn)行明確規(guī)定。但由于全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院以及其他組織立法職權(quán)上的高低等級(jí)。國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的協(xié)定或條約性質(zhì)的文件效力似乎低于全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約或重要協(xié)定,高于無(wú)需全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的協(xié)定。也就是說(shuō),當(dāng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的條約與這些公約就同一事項(xiàng)有不同規(guī)定的,全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約優(yōu)先適用;當(dāng)政府部門或其他組織協(xié)議締結(jié)的條約與這些公約就同一事項(xiàng)有不同規(guī)定的,這些條約優(yōu)先適用。就前一種情況而言,由于船舶油污損害公約性質(zhì)特殊,針對(duì)的也是特定事項(xiàng),所以實(shí)踐中出現(xiàn)沖突的情形可能不多。就后一種情況而言,沖突出現(xiàn)時(shí),前文所列舉的船舶油污損害公約應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。歸納起來(lái),船舶油污損害公約之間效力等級(jí)一致,并且與上下等級(jí)效力公約沖突的可能性不大。

但如果依照這種標(biāo)準(zhǔn),條約與中國(guó)國(guó)內(nèi)法之間的效力問(wèn)題會(huì)很復(fù)雜。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(簡(jiǎn)稱《憲法》)、《締結(jié)條約程序法》以及《立法法》的精神,前述條約的劃分方式同《立法法》對(duì)中國(guó)法律法規(guī)的分類方式是相同的。那么對(duì)比適用,其效力或許依次相當(dāng)于中國(guó)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章。于是,有觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法規(guī)定相沖突的時(shí)候,要明確其效力等級(jí),可以從以下幾個(gè)方面著手。

第一,全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約和重要協(xié)定,與全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律具有同等效力,適用上出現(xiàn)意見(jiàn)分歧時(shí),由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)解釋或決定法律與條約和重要協(xié)定的優(yōu)先適用問(wèn)題。

第二,全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約和重要協(xié)定,其效力高于國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的條約與協(xié)定和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),并高于政府部門對(duì)外締結(jié)的協(xié)定及其所制定的規(guī)章。

第三,當(dāng)國(guó)內(nèi)法律沒(méi)有規(guī)定,或者規(guī)定不夠明確時(shí),可以直接適用條約和重要協(xié)定的內(nèi)容。

第四,國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的條約與協(xié)定和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)具有同等效力,并高于政府部門對(duì)外締結(jié)的協(xié)定及其所制定的規(guī)章;

第五,法律明確規(guī)定某條約優(yōu)先適用的,該條約得以優(yōu)先適用。但是條約的效力始終低于《憲法》。[11]

(二)國(guó)內(nèi)法相互之間的不同規(guī)定導(dǎo)致船舶油污損害公約效力悖論現(xiàn)象

依上文所述,似乎立法能夠給船舶油污損害公約與中國(guó)的法律法規(guī)之間的效力等級(jí)確定一個(gè)順位標(biāo)準(zhǔn)。但在中國(guó)的一些現(xiàn)行法律中,卻作出了與上述標(biāo)準(zhǔn)不同的規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)民法通則》(簡(jiǎn)稱《民法通則》)第142條、《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)專利法》《中華人民共和國(guó)繼承法》以及《中華人民共和國(guó)海商法》(簡(jiǎn)稱《海商法》)均規(guī)定,中華人民共和國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的,適用該國(guó)際條約。并且,這些法律的通過(guò)機(jī)構(gòu)是全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)。以《民法通則》和《海商法》這兩部法律為例,前者的頒布機(jī)構(gòu)為全國(guó)人大,后者的頒布機(jī)構(gòu)則是全國(guó)人大常委會(huì)。那么,如果依據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn),船舶油污損害公約與這兩部法律間的關(guān)系就會(huì)出現(xiàn)一種悖論。

就《民法通則》而言,全國(guó)人大制定的法律與全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約之間應(yīng)當(dāng)是什么關(guān)系并不明確。如果推定全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約和重要協(xié)定與全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律具有同等效力的話,全國(guó)人大制定的法律與全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約之間效力的比較就如同全國(guó)人大制定的法律與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律之間的效力比較。事實(shí)上,《立法法》并未明確全國(guó)人大制定的法律與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律之間是何種關(guān)系。

有觀點(diǎn)認(rèn)為全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)是兩個(gè)不同的立法機(jī)關(guān),全國(guó)人大制定的基本法與全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法在效力上是不同的。如果依照這種觀點(diǎn),全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約效力就應(yīng)當(dāng)?shù)陀谌珖?guó)人大制定的法律?！睹穹ㄍ▌t》中的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用,即國(guó)際條約的效力是高于國(guó)內(nèi)法律的。這便與全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約效力低于全國(guó)人大制定的法律這一前提相矛盾。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu),只是在全國(guó)人大閉會(huì)時(shí)行使全國(guó)人大的職權(quán),所以事實(shí)上二者是一個(gè)機(jī)構(gòu)。同一等級(jí)的法律應(yīng)當(dāng)適用新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則,但就船舶油污損害公約與《民法通則》而言,船舶油污損害公約規(guī)范的是特定領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng),與《民法通則》就同一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的可能性很小。條約等級(jí)比照法律的話,同一事項(xiàng)有不同規(guī)定的,后批準(zhǔn)的條約效力高于先通過(guò)的基本法,后修訂的基本法效力高于先批準(zhǔn)的條約。這樣一來(lái),又與《民法通則》中條約優(yōu)先適用的規(guī)定相矛盾。

(三)船舶油污損害公約在中國(guó)的實(shí)際地位

綜合前文所述,單純地按照制定機(jī)關(guān)的等級(jí)來(lái)確立條約在中國(guó)的地位,或者單純地認(rèn)定條約在中國(guó)具有優(yōu)先適用的效力,都無(wú)法較為準(zhǔn)確地概括現(xiàn)階段船舶油污損害公約在中國(guó)的實(shí)際地位。這一方面與中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情有一定的關(guān)系,高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)使得法律難以跟上社會(huì)發(fā)展的步伐。另一方面也與世界范圍內(nèi)條約在各國(guó)國(guó)內(nèi)適用的發(fā)展趨勢(shì)有關(guān),隨著國(guó)際組織的發(fā)展,國(guó)際條約的數(shù)量和種類呈現(xiàn)飛速發(fā)展的態(tài)勢(shì),各國(guó)在實(shí)踐過(guò)程中也通常都采用復(fù)合方式來(lái)調(diào)整條約和國(guó)內(nèi)法的關(guān)系,很少單一地采優(yōu)先說(shuō)。因此,雖然目前中國(guó)的憲法和法律并沒(méi)有對(duì)條約在中國(guó)的地位給出一個(gè)明確的原則,但在解釋和適用條約時(shí),還是應(yīng)當(dāng)朝著融合條約和國(guó)內(nèi)法的方向去走。

鑒于目前已有許多法律明確了條約的優(yōu)先適用效力,從解釋一致的原則上講,在一般情況下還是應(yīng)當(dāng)確認(rèn)條約的優(yōu)先效力。而就不同機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的條約之間以及條約與法律之間的關(guān)系,在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下,還是認(rèn)為同一等級(jí)條約與法律中條約應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用,條約與條約之間平行,有沖突的由該等級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。不同等級(jí)之間的條約與法律按等級(jí)區(qū)分效力。

基于這樣的考量,就船舶油污損害公約與國(guó)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定間的關(guān)系而言,目前全國(guó)人大制定的法律《民法通則》規(guī)定了條約的優(yōu)先適用效力。全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律《海商法》也規(guī)定了條約的優(yōu)先適用效力。而同為全國(guó)人大常委會(huì)制定的《締結(jié)條約程序法》在位階上低于《民法通則》,制定時(shí)間上又早于《海商法》,并且《海商法》是特殊法,在海商海事領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)優(yōu)于普通法適用。那么,《民法通則》和《海商法》所確立的條約優(yōu)先原則應(yīng)當(dāng)適用于船舶油污損害公約與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系。此種優(yōu)先受到法律位階等級(jí)的限制,即船舶油污損害公約優(yōu)先于國(guó)務(wù)院條例及下位法適用,而全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和批準(zhǔn)的條約則優(yōu)于船舶油污損害公約。由于船舶油污損害公約屬于海商海事領(lǐng)域內(nèi)的專門公約,一般而言,全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和批準(zhǔn)的條約多為涉及國(guó)家與國(guó)際間的基本法律事項(xiàng),國(guó)內(nèi)針對(duì)船舶油污損害的法律規(guī)定除《海商法》的一般規(guī)定外均為條例和部門規(guī)章,因此與中國(guó)國(guó)內(nèi)法相比較,船舶油污損害公約在涉及船舶油污損害的案件中具有優(yōu)先適用效力。

四、船舶油污損害公約在中國(guó)的適用效力邊界

倘若接受船舶油污損害公約在中國(guó)應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用效力這一結(jié)論,那么接下來(lái)要解答的問(wèn)題是:船舶油污損害公約在中國(guó)有無(wú)適用邊界?如果有,如何界定?

(一)關(guān)于無(wú)涉外因素船舶油污損害案件能否適用公約的爭(zhēng)論

在中國(guó)的實(shí)踐中,對(duì)于船舶油污損害公約的適用范圍曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)爭(zhēng)論。這種爭(zhēng)論主要集中于沿海運(yùn)輸船舶油污損害賠償是否應(yīng)當(dāng)適用1969 CLC及1992 CLC。1999年“珠海市環(huán)境保護(hù)局和廣東省海洋與水產(chǎn)廳訴臺(tái)州東海海運(yùn)有限公司和中國(guó)船舶燃料供應(yīng)福建有限公司”一案發(fā)生后,對(duì)于進(jìn)行沿海運(yùn)輸?shù)闹袊?guó)籍船舶應(yīng)不應(yīng)當(dāng)適用1969 CLC及1992 CLC,存在不同的觀點(diǎn)。

該案中,沿海運(yùn)輸船舶的船東在發(fā)生油污損害事故以后,根據(jù)1969 CLC申請(qǐng)責(zé)任限制。因中國(guó)目前并沒(méi)有關(guān)于油污損害賠償?shù)膶ｉT立法,法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用中國(guó)批準(zhǔn)的上述公約。但沿海運(yùn)輸船舶的案件當(dāng)事方往往均是中國(guó)籍,案發(fā)地點(diǎn)也位于中國(guó)領(lǐng)海內(nèi),在中國(guó)法律體系中應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是無(wú)涉外因素的船舶油污案件。無(wú)涉外因素的案件是否能夠適用國(guó)際條約?

在本案審理過(guò)程中,有人主張因《海商法》沒(méi)有油污損害賠償?shù)囊?guī)定,應(yīng)根據(jù)《民法通則》確定賠償數(shù)額,且沒(méi)有責(zé)任限制;有人主張適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》;有人主張油污損害也是一種海事賠償,因此對(duì)于被告的責(zé)任限制應(yīng)該適用《海商法》第十一章“海事賠償責(zé)任限制”的規(guī)定;也有人主張中國(guó)是1969 CLC的參加國(guó),該公約于1982年4月29日起對(duì)中國(guó)生效,在國(guó)內(nèi)立法沒(méi)有對(duì)油污損害民事責(zé)任作專門規(guī)定的情況下,應(yīng)該允許適用1969 CLC的規(guī)定。兩原告對(duì)申請(qǐng)人責(zé)任限制的申請(qǐng)?zhí)岢霎愖h,認(rèn)為“閩燃供2”號(hào)輪(鋼質(zhì)油船,總噸位497,凈噸位325)不屬于公約調(diào)整的船舶。本次油污事故沒(méi)有涉外因素。根據(jù)《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》),該案只能適用中國(guó)的有關(guān)法律。[12]71產(chǎn)生如此爭(zhēng)議的原因可概況為以下幾點(diǎn)。

首先,適用1969 CLC存在阻礙:其一,《民法通則》以及《海商法》關(guān)于公約優(yōu)先適用的規(guī)定書寫于“涉外法律關(guān)系適用”篇章中;[12]73其二,對(duì)于中國(guó)加入的1969 CLC,原交通部1980年3月1日下發(fā)的《關(guān)于中國(guó)已接受〈國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約〉的通知》中沒(méi)有提及對(duì)沿海運(yùn)輸船舶適用,《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》第13條也僅僅規(guī)定,“航行國(guó)際航線,載運(yùn)2 000噸以上的散裝貨油的船舶,除執(zhí)行本條例規(guī)定外,并適用于我國(guó)參加的1969 CLC”。所以,有學(xué)者認(rèn)為,未作特殊規(guī)定的載運(yùn)2 000噸以下散裝貨油并航行于國(guó)際航線的船舶,以及從事沿海運(yùn)輸?shù)挠痛贿m用1969 CLC,仍然適用國(guó)內(nèi)法。然而,1992 CLC對(duì)中國(guó)生效后,《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》第13條的規(guī)定是否仍然有效,具體地說(shuō),載運(yùn)2 000噸以下散裝貨油并航行于國(guó)際航線的國(guó)內(nèi)船舶是否適用1992 CLC,是不明確的。[13]

其次,如果不適用公約,國(guó)內(nèi)法并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的規(guī)定,出現(xiàn)2 000噸以下沿海運(yùn)輸油船油污損害的情況時(shí),會(huì)產(chǎn)生無(wú)法可依的法律真空。而對(duì)于2 000噸以上的沿海運(yùn)輸油船,適用民法體系的賠償原則會(huì)與整個(gè)海商法體系中的責(zé)任限制原則產(chǎn)生沖突,顯然也不適宜。

最后,更深層次的原因是,對(duì)于規(guī)定不明確的這類國(guó)內(nèi)船舶而言,隨著1992 CLC對(duì)中國(guó)生效,1969 CLC便隨之失效。如果這類船舶適用1992 CLC,其巨大的限額對(duì)于中國(guó)沿海運(yùn)輸船舶而言是過(guò)高的。因此,學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)明確無(wú)涉外因素的國(guó)內(nèi)案件如何適用對(duì)中國(guó)已生效的國(guó)際公約,并且考慮中國(guó)國(guó)情,無(wú)涉外因素的國(guó)內(nèi)關(guān)系一時(shí)難以或部分難以接軌的,應(yīng)在批準(zhǔn)參加公約前作好準(zhǔn)備,在批準(zhǔn)參加公約的同時(shí),作出該公約對(duì)國(guó)內(nèi)適用程度的規(guī)定。[14]

事實(shí)上,由于中國(guó)在公約的適用問(wèn)題上缺乏明確規(guī)定,造成了法律與條約間適用的不確定。實(shí)踐中,對(duì)于海事公約,一般采用“打補(bǔ)丁”的方式來(lái)解決:交通運(yùn)輸部發(fā)文或國(guó)務(wù)院發(fā)文規(guī)定條約的適用范圍和適用方式。即便如此,在一些無(wú)需區(qū)分國(guó)內(nèi)與涉外適用的情形下,上述發(fā)文與條約及國(guó)內(nèi)法適用范圍的具體表述無(wú)關(guān)。因此,在出現(xiàn)條約與國(guó)內(nèi)法沖突(無(wú)論是積極沖突或消極沖突)的情況時(shí),實(shí)踐中需要對(duì)相關(guān)的具有法律屬性的文件進(jìn)行解釋。

(二)法律狀況變化后爭(zhēng)論的再討論

值得注意的是,前述實(shí)踐部門和學(xué)界的解釋觀點(diǎn)是基于當(dāng)時(shí)的法律展開(kāi)的。隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的發(fā)展,法律狀況出現(xiàn)了變化。2009年9月2日國(guó)務(wù)院第79次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》,該條例于2010年3月1日起施行。伴隨著《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》的施行,1983年發(fā)布的《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》已廢止。相較于舊條例而言,新條例確定了三項(xiàng)制度:船舶污染事故賠償責(zé)任限制、船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度以及船舶油污損害賠償基金制度。

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第52條規(guī)定,“船舶載運(yùn)的散裝持久性油類物質(zhì)造成中華人民共和國(guó)管轄海域污染的,賠償限額依照中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的有關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定執(zhí)行?！庇嘘P(guān)國(guó)際條約事實(shí)上即是1992 CLC。條例的此項(xiàng)規(guī)定,從立法上明確了船舶油污損害賠償限額適用1992 CLC的標(biāo)準(zhǔn),解決了長(zhǎng)期以來(lái)就限額標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

除此以外,《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第53條規(guī)定,“在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的船舶,其所有人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定,投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。但是,1 000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得的財(cái)務(wù)擔(dān)保的額度應(yīng)當(dāng)不低于《中華人民共和國(guó)海商法》、中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的有關(guān)國(guó)際條約規(guī)定的油污賠償限額?！迸c1992 CLC相比較,新條例將強(qiáng)制保險(xiǎn)的投保范圍拓展至所有油輪。

條例還進(jìn)一步確定了海事油污損害賠償基金制度,落實(shí)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。交通運(yùn)輸部制定的《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,該辦法目前尚未施行,但施行船舶油污損害賠償基金已經(jīng)進(jìn)入日程。

從整體上講,《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》對(duì)油污損害賠償限額作出了適用條約的規(guī)定,并且明確適用1992 CLC。但在船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)或者取得其他財(cái)務(wù)擔(dān)保的船舶范圍方面,相比較1992 CLC規(guī)定的要求載運(yùn)2 000噸以上作為貨物的散裝持久性油類的船舶進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)或取得其他財(cái)務(wù)保證,條例將強(qiáng)制保險(xiǎn)的投保船舶范圍大大增加了。根據(jù)條例,所有油輪,不論其載運(yùn)持久性油類或者非持久性油類,均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)或者取得其他財(cái)務(wù)保證。[15]不過(guò),在投保額度方面,載運(yùn)持久性油類適用的仍是1992 CLC,載運(yùn)除此以外的油類物質(zhì)和1 000噸以上非油類物質(zhì)的船舶則比照國(guó)內(nèi)法規(guī)定適用。

如此說(shuō)來(lái),《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》及其配套辦法在油污損害賠償?shù)念~度、投保金額和基金方面明確了條約在其管轄范圍內(nèi)適用于在中國(guó)管轄海域內(nèi)的船舶油污損害,而在條約規(guī)范之外的領(lǐng)域則適用中國(guó)國(guó)內(nèi)法。但1992 CLC的規(guī)定并不只限于上述事項(xiàng),還包括了適用范圍、責(zé)任主體、民事賠償責(zé)任和免責(zé)事項(xiàng)、時(shí)效、管轄及判決的承認(rèn)和執(zhí)行問(wèn)題。這些事項(xiàng)有的與國(guó)內(nèi)法規(guī)定不盡相同,有的國(guó)內(nèi)法律尚無(wú)專門規(guī)定。所以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》鑒于其本身規(guī)制范圍的限制,只是解決了一部分問(wèn)題。對(duì)于相關(guān)油污損害民事賠償條約與國(guó)內(nèi)法的其他沖突問(wèn)題,爭(zhēng)議依然存在?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》的貢獻(xiàn)在于其給出了一個(gè)中國(guó)適用油污損害民事賠償條約甚至是適用所有船舶油污損害公約的解釋路徑,即條約管轄范圍內(nèi)國(guó)內(nèi)法與條約有沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)適用條約。

(三)船舶油污損害公約在中國(guó)的適用范圍

就近年來(lái)所產(chǎn)生的爭(zhēng)論和相關(guān)部門的新近立法來(lái)看,在船舶油污損害公約的適用邊界問(wèn)題上,中國(guó)目前尚缺乏明文法律規(guī)范。如果要給船舶油污損害公約劃定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和范圍的話,上位法確立了一個(gè)大的原則:條約優(yōu)先。在這個(gè)原則之下,船舶油污損害公約管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)則應(yīng)當(dāng)適用公約規(guī)定。但《民法通則》和《海商法》均將條約優(yōu)先適用規(guī)定于“涉外關(guān)系的法律適用”一章,那么船舶油污損害公約的規(guī)范范圍就被界定為涉外法律關(guān)系。如此一來(lái),最大的問(wèn)題就是,當(dāng)無(wú)涉外因素的船舶油污損害發(fā)生時(shí),應(yīng)當(dāng)適用條約還是國(guó)內(nèi)法?

面臨的問(wèn)題是,“打補(bǔ)丁”解決船舶油污損害公約與國(guó)內(nèi)法的沖突是目前行之有效并且能夠?qū)嶋H解決問(wèn)題的方式。當(dāng)“補(bǔ)丁”明確規(guī)定依照條約解決相關(guān)問(wèn)題時(shí),條約當(dāng)然適用于該無(wú)涉外因素的船舶油污損害。因此,事實(shí)上對(duì)于無(wú)涉外因素的船舶油污損害,依據(jù)仍然是國(guó)內(nèi)法。即使最終適用條約規(guī)定,也還是要經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)換。但“補(bǔ)丁”的弊端在于其有限性,目前中國(guó)針對(duì)船舶油污損害的國(guó)內(nèi)法規(guī)范尚不完善,公約有規(guī)定而國(guó)內(nèi)法無(wú)規(guī)定時(shí)能否參照適用公約的問(wèn)題還是沒(méi)能得到根本解決。這個(gè)問(wèn)題集中體現(xiàn)在規(guī)定船舶油污損害賠償機(jī)制,即前文所述的第二類公約之中。中國(guó)國(guó)內(nèi)立法在船舶油污損害領(lǐng)域有一個(gè)偏向,公法性質(zhì)法規(guī)較為完善而私法性質(zhì)法規(guī)規(guī)定不足?，F(xiàn)階段仍然缺少有關(guān)船舶油污損害民事責(zé)任的專門規(guī)定?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》及其配套辦法解決了一部分問(wèn)題,但仍然不完整。司法案例(前述爭(zhēng)議案件)中法院傾向于在無(wú)涉外因素的國(guó)內(nèi)法無(wú)規(guī)定時(shí)適用條約。而立法傾向則表明如果國(guó)內(nèi)法有高于條約要求的規(guī)定時(shí)適用國(guó)內(nèi)法,國(guó)內(nèi)法無(wú)規(guī)定時(shí)根據(jù)一般原則條約法適用。

因此,中國(guó)目前在無(wú)涉外因素船舶油污損害的條約適用方面所存在的困境在于,中國(guó)加入公約之時(shí)并未作任何保留,而對(duì)于非涉外因素的包含在公約管轄范圍之內(nèi)的船舶油污損害國(guó)內(nèi)法規(guī)定又未得以覆蓋。面對(duì)無(wú)涉外因素船舶油污損害的法律真空,可能的解決辦法有兩種:一是逐步完善的船舶油污損害國(guó)內(nèi)立法,特別是船舶油污損害民事責(zé)任立法;二是明確國(guó)內(nèi)法律無(wú)規(guī)定時(shí)適用公約。相較之下,第一種辦法在現(xiàn)階段更為現(xiàn)實(shí)可行,對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言也更為有利。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際法理論表明,條約在內(nèi)國(guó)法上具有效力。條約在內(nèi)國(guó)法上的效力及其等級(jí)是由一國(guó)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行規(guī)定的。

船舶油污損害公約在中國(guó)面臨著適用位階和邊界不明確的問(wèn)題?！毒喗Y(jié)條約程序法》《民法通則》和《海商法》對(duì)條約的效力作出不同劃分,單一采用任何一個(gè)劃分方式都無(wú)法解釋條約在中國(guó)的實(shí)際地位。因此,基于條約優(yōu)先、特別法優(yōu)于普通法、上位法優(yōu)于下位法的規(guī)定,船舶油污損害公約與船舶油污法律法規(guī)相比,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

但這種討論的前提是涉外情形下的條約適用,在非涉外情形下,立法傾向表明國(guó)內(nèi)法應(yīng)當(dāng)予以適用。當(dāng)國(guó)內(nèi)法未就相同事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定時(shí),不可徑自參照條約適用,而有待國(guó)內(nèi)法的確認(rèn)。

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