○王玉芳 吳傳儉

（1、南京審計(jì)學(xué)院金審學(xué)院 江蘇 南京 2100292、南京審計(jì)學(xué)院政治與行政學(xué)院 江蘇 南京 211815）

中英社會(huì)保障適度性重要指標(biāo)最新變化趨勢分析

○王玉芳1吳傳儉2

（1、南京審計(jì)學(xué)院金審學(xué)院 江蘇 南京 2100292、南京審計(jì)學(xué)院政治與行政學(xué)院 江蘇 南京 211815）

社會(huì)保障適度性成為影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素，英國近年來針對社會(huì)保障水平偏高問題，進(jìn)行了一系列削減福利水平、以就業(yè)促進(jìn)福利的改革；中國的社會(huì)保障水平正處于快速發(fā)展完善時(shí)期，堅(jiān)持保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，成為改革完善的主要指導(dǎo)原則。本文通過對比分析兩國老齡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政資金壓力等重要指標(biāo)及其變化趨勢，為探討中國社會(huì)保障的適度性和政策措施的制定提供基本依據(jù)。

社會(huì)保障 適度性 指標(biāo) 趨勢分析

社會(huì)保障水平反映了社會(huì)保障的高低程度與各相關(guān)利益者的承受能力，是社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，尋求社會(huì)保障適度水平以及各相關(guān)利益與責(zé)任主體的合理分擔(dān)比例，已成為當(dāng)前世界各國社會(huì)保障制度改革與完善的主要內(nèi)容之一。英國是老牌的高福利國家，保障體系非常健全，保障水平較高，而中國正處于快速發(fā)展階段，英國的社會(huì)保障適度性對中國具有非常重要的借鑒與警示作用。穆懷中根據(jù)社會(huì)保障水平影響因素之間的數(shù)量關(guān)系，利用所建立的社會(huì)保障適度水平評價(jià)模型，對世界主要國家1960年至2000年期間的社會(huì)保障水平、以及中國1978年至2003年期間的適度性進(jìn)行了分析，認(rèn)為包括英國在內(nèi)的西方主要國家的社會(huì)保障均已經(jīng)出現(xiàn)水平過度問題，而中國主要是總體水平偏低問題。近年來中國和英國都針對適度水平問題進(jìn)行了較大的調(diào)整，尋求社會(huì)保障水平的適度性成為影響制度改革完善的重要因素之一。

一、中英兩國人口老齡化問題的變化趨勢

圖1 英國與中國65歲以上老年人口變化趨勢對比分析

根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家60歲以上老年人口達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的10%或者65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%以上時(shí)，這個(gè)國家就開始進(jìn)入人口老齡化國家行列。按照65歲以上人口的比例標(biāo)準(zhǔn)，中國已在2002年進(jìn)入老齡化社會(huì)。而英國很早就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，并且65歲以上老年人口的比例已經(jīng)高達(dá)16.59%（如圖1所示），期望壽命超過80歲。根據(jù)英國國家統(tǒng)計(jì)局的預(yù)測，未來英國的老齡化將持續(xù)加重，在2012年超過17%以后，在2023年將突破20%。英國老齡化問題，導(dǎo)致了財(cái)政資金面臨越來越大的壓力，特別是在金融危機(jī)和歐債危機(jī)的持續(xù)影響之下，英國卡梅倫政府認(rèn)為未來人們的壽命的明顯延長導(dǎo)致養(yǎng)老金體系已經(jīng)進(jìn)入破產(chǎn)邊緣，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合政府也繼承了完全難以持續(xù)的債務(wù)，對養(yǎng)老金的預(yù)算赤字比希臘政府面臨更加嚴(yán)峻的情況，這一說法被英國審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告加以否認(rèn)了。

但從實(shí)際情況看，在20世紀(jì)70年代，英國居民的退休年齡是60歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金的期望年數(shù)是20年，但現(xiàn)在60歲退休的人領(lǐng)取養(yǎng)老金的年數(shù)已經(jīng)接近30年，這將使領(lǐng)取養(yǎng)老金的額度增加50%，對于養(yǎng)老金體系形成了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在2009年，公共部門的養(yǎng)老金為退休人員及其撫贍養(yǎng)人員的總支出為320億英鎊，考慮到通貨膨脹因素在內(nèi)，相比1999年已經(jīng)增長了三分之一。政府需要對養(yǎng)老金體系形成新的平衡，也正是從2012年4月開始，卡梅倫政府建議增加公共部門的養(yǎng)老金繳費(fèi)水平和延長退休年齡，以期望獲得更為充分的養(yǎng)老金支付資金，由于在事實(shí)上削減了保障水平進(jìn)而導(dǎo)致了公共部門職員的大罷工問題。

中國在2002年進(jìn)入老齡化社會(huì)以后，也同樣面臨眾多的社會(huì)保障問題。中國在未富先“老”的情況下，一是繼續(xù)加大了社會(huì)保障的壓力，老齡人口在醫(yī)療和養(yǎng)老方面的需求持續(xù)增加，而中國的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)建設(shè)時(shí)間較短，還存在養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)轉(zhuǎn)”和醫(yī)療保險(xiǎn)基金的費(fèi)用支出的控制壓力。在計(jì)劃生育政策下，人口老齡化還加大了代際之間的養(yǎng)老壓力，從社會(huì)保障適度性評價(jià)模型中的老年人口相關(guān)指標(biāo)上，都會(huì)導(dǎo)致即使在中國較低的社會(huì)保障水平時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)保障水平過度的問題，這與評價(jià)模型測度2003年我國在社會(huì)保障起步階段就出現(xiàn)適度性問題，具有一定的關(guān)聯(lián)度。

圖2 中英兩國人均GDP（現(xiàn)價(jià)美元）變化趨勢對比

二、兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢對比分析

國民生產(chǎn)總值是影響社會(huì)保障適度性的重要因素，英國和中國分屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家，盡管中國的GDP經(jīng)濟(jì)總規(guī)模已經(jīng)趕超英國，但中國的人口基數(shù)很大，而且社會(huì)保障是關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員的保障問題，因而在這將中英兩國的人均GDP進(jìn)行比較（如圖2所示），從圖2中可以看出兩個(gè)基本的規(guī)律，一是中國的人均GDP明顯低于英國，在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，不足英國人均GDP的十分之一；二是中國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)上漲，人均GDP處于較快的上升通道，這為改善中國的社會(huì)保障提供了重要的經(jīng)濟(jì)支撐。

而英國在經(jīng)濟(jì)2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，經(jīng)濟(jì)陷入一定的消退，但2010年至2011年兩年的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇趨勢明顯，盡管還持續(xù)受到歐債危機(jī)的負(fù)面影響，但英國沒有加入歐元區(qū)，使英國受歐債危機(jī)的影響有限。歐盟的貨幣政策對英國的政府赤字和債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了限制，使英國難以通過更為靈活的貨幣政策調(diào)整社會(huì)保障帶來的壓力。因而盡管英國的經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，但社會(huì)保障，尤其是占比重較大的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障受到的壓力最大，同時(shí)為了激活高福利帶來的福利病問題，英國的2012年社會(huì)福利改革，也是推動(dòng)以就業(yè)改善福利的基本改革導(dǎo)向。卡梅倫政府同時(shí)將養(yǎng)老退休年齡和繳費(fèi)額度、醫(yī)療服務(wù)體系削減管理成本與提高效率、削減導(dǎo)致道德性失業(yè)三個(gè)問題作為改革的核心內(nèi)容，與以上幾個(gè)因素的影響具有非常密切的關(guān)系，但社會(huì)保障能上不能下的怪圈，使得改革的爭議也非常大，誘發(fā)了近年來最大規(guī)模的公共部門職員的大罷工。

圖3 英國政府收入的二次分配中的社會(huì)保障部分

相對于英國的高福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)問題，中國的社會(huì)保障水平設(shè)置充分考慮了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各方面的承受能力，因而隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快發(fā)展，中國的社會(huì)保障處于歷史上最快的發(fā)展時(shí)期，在中央財(cái)政的支持下，基本實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)療保險(xiǎn)，居民養(yǎng)老保障也處于試點(diǎn)擴(kuò)面的過程中，經(jīng)濟(jì)成為影響社會(huì)保障的重要因素，但從中國國內(nèi)對各地區(qū)社會(huì)保障適度水平的研究看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是絕對的因素，與人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度較大。在社會(huì)保障資金的籌集上，中國與英國的國民保險(xiǎn)費(fèi)用比例非常接近，即在職人員工資的10%左右，尋求成本控制和改進(jìn)保障效率，并在相關(guān)責(zé)任主體之間進(jìn)行適度的成本分擔(dān)，既是中國社會(huì)保障得到較快發(fā)展的原因，也是英國新一輪社會(huì)福利改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

三、兩國社會(huì)保障資金對不同群體的負(fù)擔(dān)壓力對比

從整體上看，英國的社會(huì)保障資金的籌集屬于典型的職業(yè)保障，即社會(huì)保障資金主要來源于就業(yè)人員的稅收和國民保險(xiǎn)捐稅，二者與工資收入關(guān)系密切，而且是由稅收部門通過稅收平臺(tái)直接征收，所占比例分別是20%和10%左右。從英國2001年以來的社會(huì)保障捐稅的來源與變動(dòng)趨勢來看，與英國的GDP的趨勢基本相同，但雇主與雇員的繳存比例要成為社會(huì)保障資金的主要來源，雇主承擔(dān)的份額最大，而社會(huì)自謀職業(yè)和自我雇傭人員的比例最小。由于英國的海外經(jīng)濟(jì)比例較大，在英國的社會(huì)保障資金的來源中，輸入性的社會(huì)保險(xiǎn)捐稅也占據(jù)較大的份額。另外，英國的家庭成員之間，尤其是沒有達(dá)到自己獨(dú)立享受養(yǎng)老金的妻子，也可以根據(jù)丈夫的繳費(fèi)情況，享受一定的國家養(yǎng)老，并且家庭成員在社會(huì)津貼和社會(huì)福利、醫(yī)療保障領(lǐng)域，也具有類似的處理方式，因而就業(yè)人口為非就業(yè)人口提供的社會(huì)保障壓力比較大，這也是導(dǎo)致英國社會(huì)保障出現(xiàn)水平過度問題的一個(gè)重要原因。

圖4 英國近年來社會(huì)福利支出平均水平變化趨勢

與英國的社會(huì)保險(xiǎn)資金的來源統(tǒng)一化不同，我國的社會(huì)保險(xiǎn)資金的來源主要是用人單位和職工共同繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，而且在大部分地區(qū)，養(yǎng)老基金和醫(yī)療保險(xiǎn)都設(shè)有個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶具有縱向累積的作用，對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的個(gè)人調(diào)劑能力。雖然這不利于社會(huì)統(tǒng)籌與社會(huì)資金的調(diào)劑，但能夠較好地直接體現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)與享受權(quán)利的對等關(guān)系，能夠激發(fā)參保群體的積極性和用人單位的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資金的部分積累，因而能夠體現(xiàn)自我積累型社會(huì)保障模式和國家福利型社會(huì)保障模式的優(yōu)點(diǎn)。對于非就業(yè)人群，國家通過居民社會(huì)保險(xiǎn)，使得個(gè)人和政府共同承擔(dān)資金籌集責(zé)任，不至于對就業(yè)群體的費(fèi)用承受壓力帶來較大的負(fù)面影響。

四、兩國財(cái)政對社會(huì)保障適度性的影響

英國屬于高福利的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但同時(shí)個(gè)人享受的福利水平也非常高，從圖4可以看出，英國基本福利的每人平均支出持續(xù)上漲，并沒有因經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)波動(dòng)，從1979年的1282.25英鎊增長到2009年的2662.57，16年間社會(huì)保障支出就增加了一倍多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長幅度，二者之間出現(xiàn)一定的水平脫節(jié)問題。

英國近年來的社會(huì)保障財(cái)政支出比例達(dá)到GDP的36%和37%左右，相對于2000年27%左右的比例，增長過快導(dǎo)致政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力較大。而中國的社會(huì)保障的財(cái)政資金（小口徑）僅在7%左右，財(cái)政壓力負(fù)擔(dān)較小。

經(jīng)常賬戶余額為貨物和服務(wù)出口凈額、收入凈額與經(jīng)常轉(zhuǎn)移凈額之和，能夠較好地反映政府財(cái)政的壓力情況。自英國1986年財(cái)政經(jīng)常性賬戶出現(xiàn)負(fù)值以后，雖然在規(guī)模上有所控制，但沒有得到根本性的解決，導(dǎo)致政府的財(cái)政壓力持續(xù)增加。而中國的財(cái)政余額雖然在一些年度出現(xiàn)了負(fù)值，但能夠較好的維持在正的數(shù)值范圍內(nèi)，能夠?qū)ι鐣?huì)保障資金承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑作用，見圖5。

圖5 中英兩國財(cái)政經(jīng)常性賬戶余額變動(dòng)情況

社會(huì)保障體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其適度性的影響因素是多方面的，從中國與英國的社會(huì)保障適度性的對比來看，穆懷中建立的適度性評價(jià)模型及其的評價(jià)結(jié)果，顯示英國的社會(huì)保障水平存在偏高問題，中國在改革開放以后的一段時(shí)間內(nèi)也存在水平偏高問題，但整體水平是偏低的。從相關(guān)指標(biāo)的發(fā)展趨勢，未來調(diào)整適度性問題，英國面臨比中國更為復(fù)雜的問題。這不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平問題，還涉及到廣為復(fù)雜的費(fèi)用和成本控制、保障效率和財(cái)政政策，以及復(fù)雜的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。因而在適度性問題上，中國要始終堅(jiān)持低水平、廣覆蓋、多層次和可持續(xù)的基本方針，保持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和參保人員的承受能力，按照既定的發(fā)展戰(zhàn)略，逐步完善社會(huì)保障建設(shè)。

[1]楊翠迎、何文炯：社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性關(guān)系研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2004（2）.

[2]穆懷中：社會(huì)保障國際比較[M].北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007.

[3]穆懷中：中國社會(huì)保障水平研究[J].人口研究，1997（1）.

[4]鄭功成：中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社，2011.

[6]叢樹海：英國社會(huì)保障制度框架和運(yùn)行效果分析[J].財(cái)政研究，2001（6）.

（注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目資助，編號(hào)：11YJCZH186；江蘇省教育廳重點(diǎn)學(xué)科哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目，編號(hào)：2011ZDIXM023。 ）

丁一）