胡春艷，李貴

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙，410083)

問責(zé)制作為西方的舶來品，最初產(chǎn)生于工業(yè)領(lǐng)域，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)有了比較成熟的研究體系，從最初的概念研究到后面的系統(tǒng)分析以及比較研究，問責(zé)制始終是西方學(xué)術(shù)界長期關(guān)注的話題。由于問責(zé)制與社會發(fā)展進(jìn)程緊密相聯(lián)，其多變的實(shí)踐模式和豐富的內(nèi)涵既受社會變革的影響，也非常顯著地反作用于社會進(jìn)步。這一方面增加了問責(zé)話題對學(xué)術(shù)界的吸引力，另一方面也增添了研究的復(fù)雜性。本文通過對西方問責(zé)制相關(guān)理論的解讀和辨析，進(jìn)而對問責(zé)制的成果進(jìn)行理性的歸納和評價，旨在對我國問責(zé)制理論本土化研究和具體實(shí)踐提供一定的理論借鑒。

一、問責(zé)制的概念及特征

(一) 概念界定

“問責(zé)制”源于英語單詞accountability，從歷史學(xué)和語義學(xué)的角度來看，問責(zé)制與會計(jì)有關(guān)，關(guān)于問責(zé)制的概念可以追溯到威廉統(tǒng)治時代。1066年諾曼人征服了英格蘭，威廉下令國內(nèi)所有的財(cái)產(chǎn)擁有者必須向固定的機(jī)構(gòu)匯報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)情況，這一目的不單單是為了獲取稅收，它同時是良政治理的基礎(chǔ)。20世紀(jì)初期，這種形式發(fā)展為中央集權(quán)的審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督其他中央的行政機(jī)構(gòu)，并且各行政機(jī)構(gòu)需要每年一次的報(bào)賬。到了20世紀(jì)末期，這種以報(bào)賬形式的問責(zé)發(fā)展到了更為寬泛的行政問責(zé)，由原初簡單的財(cái)務(wù)審計(jì)到后來問責(zé)公共機(jī)構(gòu)的所有行為。問責(zé)制在其發(fā)展過程中始終是透明、公平、民主、效率、回應(yīng)性、責(zé)任的代名詞。特別是在美國，問責(zé)制經(jīng)常用作良政治理的代名詞。問責(zé)制意味著公共機(jī)構(gòu)在最低價格前提下提供最好的公共服務(wù)。

Koppell認(rèn)為問責(zé)制至少有五個維度：透明、責(zé)任、控制、回應(yīng)、義務(wù)。[1](94)但是，這樣寬泛的概念界定很難確定哪些官員或者組織需要問責(zé)，因?yàn)檫@五個維度不能在同一程度上進(jìn)行操作化，比如透明這個維度，可能對問責(zé)制起到作用，但是它卻不必然是問責(zé)制的構(gòu)成部分，問責(zé)制從寬泛的角度進(jìn)行概念界定是具有爭議性的。

從更加科學(xué)的角度來看，問責(zé)制不僅僅只是一個政治術(shù)語，它關(guān)系到具體的問責(zé)實(shí)施，Stewart Smyth把它定義為：問責(zé)制是行動者與問責(zé)者之間的一種關(guān)系，行動者有義務(wù)匯報(bào)和證明自己的行為，問責(zé)者提出相關(guān)的質(zhì)疑以及給予恰當(dāng)?shù)膽土P或獎勵，行動者需要承擔(dān)自己的行為所帶來的結(jié)果。[2](30)Robert認(rèn)為，問責(zé)是一種社會關(guān)系形式，它用符號反映實(shí)際行為的相互依存，這種相互依存既涉及道德維度也涉及策略的維度，是制度化的社會實(shí)踐，通過它可以反映行為與關(guān)系的環(huán)境和結(jié)果是社會生活特別是組織生活的中心，通過它的履行，人們認(rèn)識自我，以及自身行為對別人的影響。[3](40?61)

從寬泛意義上來看，Hall，Bowen & Ferris認(rèn)為問責(zé)制可以用來描述很多現(xiàn)象。在組織領(lǐng)域內(nèi)，問責(zé)制可以作為框架描述態(tài)度、行為以及企業(yè)內(nèi)不同層次的各種機(jī)制。[4](405?413)問責(zé)制的概念表述眾多，且沒有哪一個得到普遍認(rèn)可，西安交通大學(xué)的趙紅按照提出年份整理了1983年至今學(xué)者對問責(zé)制的一些概念表述，在這個表中作者詳細(xì)地列舉了不同時期各學(xué)者對問責(zé)制的概念闡釋，這對幫助大家理解問責(zé)制的內(nèi)涵有著積極的作用。[5](559?560)

(二) 問責(zé)制的特征

從上述西方學(xué)者對問責(zé)制概念的表述中，我們可以發(fā)現(xiàn)問責(zé)制有兩個重要的特征，一是行動者對行為的記錄解釋，這種記錄可以是財(cái)務(wù)記錄也可以是非財(cái)務(wù)記錄。二是問責(zé)主體需要對行動者的行為進(jìn)行評估并給予適當(dāng)?shù)脑u估結(jié)果(包括制裁和獎勵)。

當(dāng)前大多學(xué)者是從委托?受托關(guān)系的角度來界定問責(zé)制，筆者認(rèn)為從動態(tài)的過程來看，問責(zé)制具有以下特征：

第一，問責(zé)制是一種關(guān)系。這是一種包括兩者互動的關(guān)系，這兩者無論是委托者/代理者還是問責(zé)者/被問責(zé)者，都必須要有雙方的參與。

第二，問責(zé)制是一種交換。一方面問責(zé)必須有權(quán)威或資源的轉(zhuǎn)移，另一方面也有某種形式的陳述和報(bào)告。

第三，問責(zé)制是一種控制。問責(zé)主體有權(quán)利建立一種控制機(jī)制，不管是獎勵還是懲罰、夸獎或責(zé)備，控制機(jī)制是問責(zé)制的有效成果，它保證了政府、組織的透明性、回應(yīng)性和責(zé)任性。

第四，問責(zé)制是一個過程。問責(zé)制是一個過程突出地表現(xiàn)為它的三個運(yùn)行階段：其一，信息階段。代理者把自己的行為和表現(xiàn)向委托者匯報(bào)。其二，辯論階段。問責(zé)者和行動者就行動者的行為進(jìn)行討論，問責(zé)者希望行動者提供更多關(guān)于其自身的信息，并對行動者的行為進(jìn)行裁決，行動者將回應(yīng)問責(zé)者關(guān)于提供更多信息的要求，并就問責(zé)者的相關(guān)問題進(jìn)行回答。其三，制裁階段。討論結(jié)束以后，問責(zé)者表達(dá)詳細(xì)的判決結(jié)果，并給予一定的制裁，包括罰款、停職、獎勵等等。

二、問責(zé)制的類型

(一) 西方學(xué)者對問責(zé)制的分類

關(guān)于問責(zé)制的類型，許多西方學(xué)者都作了詳細(xì)的研究：

Stewart提出五層次的“問責(zé)制階梯”包括：正直守法的問責(zé)制，即總體上確保資金按授權(quán)要求恰當(dāng)使用；過程問責(zé)制，即代理人遵守特定程序的適當(dāng)性；業(yè)績問責(zé)制和程序問責(zé)制，這兩類問責(zé)制類似，關(guān)注整體的工作績效和預(yù)定的目標(biāo)是否達(dá)到；方針問責(zé)制，這涉及目標(biāo)與程序不明確、不確定時的問責(zé)制關(guān)系。[6](125?130)

Sherer和 Kent區(qū)分了內(nèi)部問責(zé)制和外部問責(zé)制。[7](26?50)

Munro和Hatherly認(rèn)為除了關(guān)注上下級之間的層級問責(zé)制，還應(yīng)考慮同一層級的水平問責(zé)制。[8](369?395)

Laughlin R.將問責(zé)制分為共有問責(zé)：問責(zé)主體和對象之間缺乏一整套正式地行為期望和信息供應(yīng)關(guān)系，問責(zé)效率較低；契約問責(zé)：問責(zé)主體和對象之間的關(guān)系由一整套正式、清晰的制度所界定，問責(zé)效率高。[9](97)

Dwivedi 和Jabbra把問責(zé)制分為行政問責(zé)、法律問責(zé)、政治問責(zé)、專業(yè)問責(zé)、道德問責(zé)。[10](17?38)

Romzek和Dubuick把問責(zé)制分為等級問責(zé)、法律問責(zé)、專業(yè)問責(zé)、政治問責(zé)。[11](227?238)

Sinclair把問責(zé)制分為政治問責(zé)、公眾問責(zé)、管理問責(zé)、職業(yè)問責(zé)和個人問責(zé)。[12](228?231)

Behn則把問責(zé)制分為結(jié)果問責(zé)、過程問責(zé)和財(cái)務(wù)問責(zé)。[13](30?100)

根據(jù)以上專家對問責(zé)制的分類,我們大致可以看到，問責(zé)制主要包括民主問責(zé)、行政問責(zé)、等級問責(zé)、社會問責(zé)、道德問責(zé)、法律問責(zé)、專業(yè)問責(zé)，其中，民主問責(zé)、社會問責(zé)、等級問責(zé)是屬于垂直問責(zé)的范疇，道德問責(zé)、專業(yè)問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)屬于平行問責(zé)的范疇。

(二) 幾種典型的問責(zé)制類型

1. 平行問責(zé)和垂直問責(zé)

奧多納闡述了一種被他稱為“平行問責(zé)”的問責(zé)模式。奧多納是這樣定義平行問責(zé)的：它是指存在這樣的國家機(jī)構(gòu)，它們在法律上有能力也獲得了授權(quán)，事實(shí)上也有意愿和能力來采取各種行動，包括從日常監(jiān)督到對其他代理人和國家機(jī)關(guān)的(可以被認(rèn)定為)非法行為或疏忽采取法律制裁或者提出彈劾。[14](38)平行問責(zé)主要是一種平等主體之間的問責(zé)，包括立法部門、司法部門、利益集團(tuán)、顧客和媒體。平行問責(zé)要求行政官在政府內(nèi)部以“平行溝通的”方式向其他官員和其他部門報(bào)告。在現(xiàn)代民主中，最經(jīng)典的平行問責(zé)主要是議會對政府的監(jiān)督，或者更準(zhǔn)確的說，是議會和政府之間的互相監(jiān)督，在奧多納看來，“要使得這種問責(zé)是有效的，必須存在這樣的機(jī)構(gòu)，它獲得授權(quán)并且也愿意監(jiān)督、控制、修改和/或懲罰其他機(jī)構(gòu)的非法行為。前一種機(jī)構(gòu)不僅必須有權(quán)力來這樣做，而且需要在事實(shí)上具備足夠的相對于后者的自主性”。[14](39)這樣的問責(zé)機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)上包括立法、司法和行政機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)代多元民主政治下，還包括其他各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)察官等。行政部門通過政策制定、規(guī)章制度、行政監(jiān)察、人事監(jiān)督、人事任職提名或免職提名控制官僚機(jī)構(gòu)。立法部門通過設(shè)定策制定、規(guī)章制度、行政監(jiān)察、人事監(jiān)督、人事任職提名或免職提名控制官僚機(jī)構(gòu)，司法部門通過司法審查控制官僚機(jī)構(gòu)。

垂直問責(zé)則是要求行政官以“向下的”方式向公眾報(bào)告。選舉問責(zé)本質(zhì)上是一種“垂直問責(zé)”機(jī)制，是各種政治問責(zé)機(jī)制中的一種。根據(jù)奧多納的定義，垂直問責(zé)包括“選舉、通?？梢圆皇車业膲褐贫硎龀鰜淼纳鐣枨螅约靶侣劽襟w常規(guī)性地報(bào)道的那些至少是比較明顯的此類需求和那些顯而易見的公共機(jī)構(gòu)的錯誤行動”。[14](30)選舉問責(zé)是建立在這樣的假設(shè)之上的：“通過相當(dāng)公平和自由的選舉這一手段，公民可以通過投或不投支持票給他們或他們支持的候選人，而在下一次選舉中對在職者進(jìn)行獎懲”。[15](28)另外，當(dāng)前的社會問責(zé)、等級問責(zé)也屬于垂直問責(zé)，但是，社會問責(zé)不再像選舉問責(zé)那樣依賴于選民的投票，也不像選舉問責(zé)那樣受制于時間限制，而是可以隨時啟動的問責(zé)，其主要包括公民團(tuán)體、非盈利組織、社會運(yùn)動和政府監(jiān)察官以及媒體。平行問責(zé)和垂直問責(zé)的具體對比分析如圖1。

圖1 平行問責(zé)和垂直問責(zé)對比分析

另外，薩莫羅維茨和佩魯諾蒂進(jìn)一步從誰控制、控制政治家的機(jī)制和控制官僚的機(jī)制等三方面對平行問責(zé)和垂直問責(zé)機(jī)制進(jìn)行了區(qū)分(表1)。[16](147?158)

2. 民主問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)、社會問責(zé)

美國學(xué)者鄧恩對涉及問責(zé)研究的文獻(xiàn)進(jìn)行了大致的分類，認(rèn)為學(xué)術(shù)上對問責(zé)的研究文獻(xiàn)可以分為兩類，一類是從民主理論的視角研究問責(zé)，另一類是從公共行政的視角研究問責(zé)。[15](3)從民主理論視角研究的一般是民主問責(zé)，但是在許多文獻(xiàn)中，民主問責(zé)往往習(xí)慣以政治問責(zé)的概念出現(xiàn)。民主問責(zé)關(guān)注的是選任官和公眾兩者之間問責(zé)關(guān)系的界定及其對政府構(gòu)成的影響，按照民主理論的界定，問責(zé)被視為所有依據(jù)憲法程序獲得授權(quán)的政府官員向公眾應(yīng)盡的職責(zé)。[15](3)民主問責(zé)關(guān)注的是政治選舉制度、議會制度和話語對公共行政的影響。從公共行政視角研究的一般是行政問責(zé)，行政問責(zé)所關(guān)注的是政務(wù)官和公眾之間的問責(zé)關(guān)系。法律問責(zé)來源于由憲法、法律、法院和契約責(zé)任所形成的公共行政與行政部門之外的法律行為體之間的關(guān)系。法律問責(zé)內(nèi)容關(guān)注的是行政部門及其人員在行政工作和行為中對法律規(guī)章的遵守情況。法律問責(zé)體現(xiàn)的是一種外部實(shí)現(xiàn)機(jī)制審計(jì)和政府部門，績效評估是法律問責(zé)的一般表現(xiàn)形式。社會問責(zé)是一個正在發(fā)展的進(jìn)程，世界銀行把它界定為：一種構(gòu)建問責(zé)的途徑，社會問責(zé)依靠公民的參與，在一般市民或公民社會組織直接或間接參與的基礎(chǔ)上推動行政問責(zé)的發(fā)展。[15](4)社會問責(zé)機(jī)制包括許多問責(zé)行為和問責(zé)工具。公眾、非政府組織和媒體可以利用問責(zé)機(jī)制對公共權(quán)力擁有者進(jìn)行問責(zé)，社會問責(zé)往往是在需求的推動下自下而上地得以發(fā)展。這四種問責(zé)的具體關(guān)系對比見表2。

表1 平行問責(zé)、垂直問責(zé)對比研究

表2 四種問責(zé)形式的對比分析

三、問責(zé)制的運(yùn)行模式解析

西方學(xué)者們對于問責(zé)制的結(jié)構(gòu)解析有比較系統(tǒng)的研究，從最初80年代末gary以結(jié)構(gòu)圖的形式來表現(xiàn)問責(zé)制的關(guān)系，到90年初LaughIin、Mark Bovens等進(jìn)一步豐富問責(zé)制的結(jié)構(gòu)圖，再到20世紀(jì)初世界銀行完善了問責(zé)制的結(jié)構(gòu)圖，其間問責(zé)制的關(guān)系結(jié)構(gòu)圖歷經(jīng)了十幾年的發(fā)展，已經(jīng)漸趨成熟。筆者列選了三個不同發(fā)展時期(80年代末、90年代初、20世紀(jì)初)關(guān)于問責(zé)制關(guān)系的結(jié)構(gòu)圖，通過圖表我們可以看到問責(zé)制關(guān)系結(jié)構(gòu)圖逐漸發(fā)展和成熟的過程。

(一) 20世紀(jì)80年代末：委托?代理模式

gary(1987)將問責(zé)制關(guān)系最早以圖表示，具體見圖2，即委托人對受托人支付報(bào)酬，下達(dá)行動指令或者轉(zhuǎn)讓對資源的權(quán)力，受托人在采取行動的過程中對委托人負(fù)有受托責(zé)任。[17](100?180)

圖2 委托受托關(guān)系結(jié)構(gòu)圖

(二) 20世紀(jì)90年代初：行為辯論模式

Mark Bovens在 Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework中進(jìn)一步完善了問責(zé)制的結(jié)構(gòu)圖(如圖 3)，[18](454)行動者向問責(zé)者解釋自己的行為，并就問責(zé)者的意見提出辯駁，問責(zé)者就行動者的辯駁以及行為的闡釋作出判決，進(jìn)而提出判決的結(jié)果，結(jié)果包括正式的制裁和非正式的制裁。

(三) 21世紀(jì)初：行為評估模式

John M.Ackerman在 Draft Social Accountability For The Public Sector: A Conceptual Disscussion中規(guī)范了問責(zé)制的結(jié)構(gòu)圖(圖 4)，[19](11)作者從問責(zé)制的六個維度來闡釋問責(zé)制的結(jié)構(gòu)，包括問責(zé)制的激勵方式(懲罰機(jī)制和獎勵機(jī)制)，問責(zé)內(nèi)容(制度機(jī)制或績效導(dǎo)向機(jī)制)，問責(zé)主體(公民、政府官員、獨(dú)立的問責(zé)機(jī)構(gòu))，問責(zé)客體(政府官員、政府機(jī)構(gòu))。其中，問責(zé)主體對問責(zé)客體的行動、行為、結(jié)果進(jìn)行評估，問責(zé)客體則對自己的行為進(jìn)行解釋和辯護(hù)，最后問責(zé)主體根據(jù)制度機(jī)制或績效導(dǎo)向機(jī)制對問責(zé)客體提出懲罰或獎勵的制裁。

圖3 問責(zé)制的結(jié)構(gòu)圖

圖4 問責(zé)制的結(jié)構(gòu)圖

通過對以上三個不同時期問責(zé)制結(jié)構(gòu)圖的解析，我們可以看到，問責(zé)制包含了5方面的內(nèi)容：①問責(zé)的主體，即由“誰”來認(rèn)定和追究責(zé)任。②問責(zé)的客體，即追究“誰”的責(zé)任。③問責(zé)的內(nèi)容，即哪些情況是要追究責(zé)任的，換句話說，就是問責(zé)對象所要承擔(dān)的責(zé)任的法定情形。④問責(zé)的程序，問責(zé)主體實(shí)施問責(zé)行為時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序。⑤問責(zé)的結(jié)果，即問責(zé)對象承擔(dān)責(zé)任的具體形式。

四、我國的借鑒

問責(zé)制經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)漸趨成熟，盡管它也遇到過前所未有的挑戰(zhàn)，但其在適應(yīng)社會發(fā)展過程中日趨完善。中國行政問責(zé)始于2003年的非典，經(jīng)過這幾年的發(fā)展已經(jīng)取得了不錯的成果，但是在具體的實(shí)踐過程中，往往忽視了具體的執(zhí)行環(huán)境，急功近利，使得問責(zé)制沒有發(fā)揮其理想的效果,這在一定程度上與當(dāng)前我國行政問責(zé)制本土化問責(zé)制研究的落后有關(guān)。當(dāng)前國內(nèi)行政問責(zé)制研究有以下不足：①單向度問責(zé)，僅強(qiáng)調(diào)懲罰機(jī)制，忽略獎勵機(jī)制。②沒有把行政問責(zé)看成是一個動態(tài)的過程。重事后問責(zé)，忽視事前問責(zé)和事中問責(zé)。③參與的主體過于狹隘，社會問責(zé)和法律問責(zé)比較薄弱。④問責(zé)內(nèi)容界定模糊。問責(zé)的內(nèi)容僅局限于少數(shù)幾個指標(biāo)。

因此，問責(zé)制研究仍然是當(dāng)前中國學(xué)術(shù)界的一個迫切任務(wù)。問責(zé)制源于西方的民主理論，在兩種不同的政治背景下面，我們需要批判性地繼承和發(fā)展，去其糟粕，取其精華。筆者在查閱近幾年國內(nèi)外有關(guān)問責(zé)制研究的相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)大多數(shù)問責(zé)制的研究主要集中在困境的分析以及解決策略上，對于問責(zé)制具體的內(nèi)涵以及理論基礎(chǔ)研究卻少之又少，往往習(xí)慣于問題對策研究的方法，而忽視了問責(zé)制的基礎(chǔ)理論研究。本文的研究希望能給我國問責(zé)制的本土化以及具體實(shí)踐提供一些初步的理論借鑒。

[1]J. Koppell. Pathologies of accountability: ICANN and the challenge of “Multiple Accountabilites Disorder” [J]. Public Administration Review, 2005, 65: 94?108.

[2]Stewart Smyth. Public accountability: A critical approach [J].Journal of Finance and Management in Public Service, 2010, (6):27?45.

[3]Munro Rolland. Accountability: Power, Ethos and The Technologies of Managing [M]. London: International Thomson Business Press, 1996.

[4]Hall A T, Bowen M J, Ferris G R, et al. The accountability lens:A new way to view management issues [J]. Business Horizons,2007, 50: 405?413.

[5]趙紅. 關(guān)于中外“問責(zé)制”研究成果綜述[C]. 第十二屆兩岸會計(jì)與管理學(xué)術(shù)研討會會議論文集, 2008.

[6]Stewart J D. The Role of Information in Public Accountability[M]. Oxford: Philip Alien Press, 1984.

[7]Sherer Michael, David Kent. Auditing and Accountability [M].London: Paul Chapman Publishing Ltd, 1988.

[8]Munro R J B, Hatherly D J. Accountability and the new commercial agenda [J]. Critical Perspective Accounting, 1993,(4): 369?395.

[9]Laughlin R. A model of financial accountability and the church of england [J]. Financial Accountability and Management, 1990,(6): 93?114.

[10]Dwivedi O P, Jabbra J G. Public service responsibility and accountability in J.G.Jabbra O.P.Dwivedileas [J]. Public Service Accountability, 1993, 56: 17?38.

[11]Romzek B L S, Dubnik M J. Accountability in the public sector:Lessons from the challenger tragedy [J]. Public Administration Review, 1987, 47: 227?238.

[12]Sinclair A. The chameleon of accountability: forms and discourses [J]. Accountability Organizations and Society, 1995,20: 228?231.

[13]Behn R D. Rethinking Democratic Accountability [M].Washington D.C: Broookings Institution Press, 2001.

[14]Donnell. Horizontal accountabihty in new democracies [J].Journal of Democracy, 1999, 35: 1?126.

[15]世界銀行專家組. 公共部門的社會問責(zé): 理念探討與模式分析[M]. 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 2007.

[16]Smalovitz Pemzzotti E. Societal accountability in latin America[J]. Journal of Democracy, 2000, (11): 147?158.

[17]王光遠(yuǎn). 管理審計(jì)理論[M]. 北京: 中國人民大學(xué)出版社,1996.

[18]Mark Bovens. Analysing and assessing accountability: A conceptual framework [J]. European Law Journal, 2007, 13:447?468.

[19]Ackerman. Social Accountability for the Public Sector: A Conceptual Discussion [M]. Washington D.C: The World Bank,2005.