李洋

(華東政法大學(xué)法律史中心，上海，200063)

一、英國(guó)治安法官制度的起源、發(fā)展及其特色

現(xiàn)代意義上的英國(guó)治安法官制度濫觴于治安維持官(Keeper of Peace)這一稱謂。自12世紀(jì)末始，王朝統(tǒng)治者為了抑制社會(huì)動(dòng)蕩、穩(wěn)定社會(huì)秩序、維持其統(tǒng)治的安定，在原有的聯(lián)保治安制度的基礎(chǔ)之上，任命地方騎士協(xié)助郡長(zhǎng)(sheriff)維持治安，借以彌補(bǔ)原有機(jī)制的不足，這便是治安維持官發(fā)起的源頭。而每個(gè)百戶區(qū)內(nèi)的這4名騎士，就被稱為治安維持官。它最初只是臨時(shí)的，并未形成固定的制度，而且職能也主要在行政上和軍事上[1](286)。而隨著政治局勢(shì)和社會(huì)治安的相對(duì)穩(wěn)定，治安維持官在被賦予審判重罪犯的司法權(quán)力的同時(shí)，稱謂也就隨之變更為治安法官(Justices of the Peace)，這一稱謂首次出現(xiàn)在1361年[2](168)。這一年頒行的《愛(ài)德華三世三十四年法》第一章賦予了治安維持官審判重罪犯的權(quán)力，于是他們擁有了“治安法官”這一更受尊敬的稱謂[3](386)。治安維持官轉(zhuǎn)變?yōu)橹伟卜ü?，帶?lái)的不僅僅是名稱的改變，更重要的是治安法官與它的前者相比享有更為廣泛的司法職能。在都鐸王朝時(shí)代，治安法官的發(fā)展進(jìn)入巔峰時(shí)刻，亨利七世上臺(tái)伊始就很重視利用治安法官的支持來(lái)維護(hù)他的統(tǒng)治，不斷賦予他們更廣泛的職能。此外，中央還頒布了大量刑事立法以提高治安法官的地位，到15世紀(jì)時(shí)，治安法官組織成為地方上最有效率、最有權(quán)力的司法行政機(jī)關(guān)[4](274)。在19世紀(jì)英國(guó)司法改革中，隨著1888年的《地方政府法》頒行，治安法官的行政職能逐漸交由新設(shè)立的各級(jí)地方委員會(huì)行使。與此同時(shí)，民事案件的管轄權(quán)也歸入經(jīng)改造后的郡法院①行使，使得治安法官最終蛻變成為純粹的司法官員。同時(shí)，警察制度的改革剝奪了治安法官的治安管轄權(quán)，使治安法官的職責(zé)更集中于簡(jiǎn)單刑事案件，由治安法官組成的治安法院也相應(yīng)地成為刑事案件的最基層管轄法院。綜上，經(jīng)過(guò)司法改革，治安法官的行政權(quán)隨著一部分歸入中央機(jī)關(guān)，一部分則由改革后新設(shè)的地方各級(jí)委員會(huì)行使而歸于消滅。

面對(duì)19世紀(jì)改革中治安法官的行政職權(quán)的萎縮，梅特蘭曾說(shuō)：“他們的前途一片黯淡。如果治安法官被剝奪了政府的職能，他們還將繼續(xù)成為法官嗎?”[5](669)現(xiàn)在我們看來(lái)，治安法官行政功能的消退并沒(méi)有使他們喪失法官的能力，反而使得他們更成為現(xiàn)代真正意義上的法官。他們儼然成為英國(guó)司法活動(dòng)的身體力行者，如今進(jìn)行民事訴訟的英國(guó)公民通常接觸到的不是坐落于倫敦的高等法院，而是分布于全國(guó)各地的治安法院或者郡法院[6](305?306)，它們主要處理簡(jiǎn)單刑事案件(可速?zèng)Q犯)的審理，同時(shí)治安法官在案件的預(yù)審方面起著重要作用。不僅如此，在治安法官將案件移交上級(jí)法院即皇室刑事法院②后，它還擔(dān)任著皇室法院法官的次要責(zé)任。對(duì)于移交的案件以及來(lái)自治安法院上訴的案件，治安法官就成為皇室法院的一部分，一名職業(yè)法官與不少于 2名不超過(guò) 4名的業(yè)余法官一起開(kāi)庭[7](305)。在當(dāng)今英國(guó)，治安法官不論從人數(shù)上(接近30 000名③)，還是在處理案件的數(shù)量上(約占刑事案件的97%④)，無(wú)疑在司法實(shí)踐中起到了主導(dǎo)作用。他們?cè)从诨鶎尤嗣?，?dān)當(dāng)著英國(guó)最低審級(jí)的案件裁判者，掌握著職業(yè)法官所不具備的地方性知識(shí)，在處理簡(jiǎn)單案件中能夠靈活運(yùn)用有普適性的觀念、地方習(xí)慣、道德觀念以及社會(huì)經(jīng)驗(yàn)來(lái)靈活處理糾紛，它們主要以解決糾紛為價(jià)值目標(biāo)。

對(duì)于治安法官的價(jià)值，學(xué)者們都有贊譽(yù)。17世紀(jì)初期，大法官柯克說(shuō)：“如果恰當(dāng)運(yùn)行，治安法官制度在整個(gè)基督教世界都是獨(dú)一無(wú)二的?！盵8](9)而 Thomas Skyrme說(shuō)：“沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能設(shè)計(jì)出比英國(guó)治安法官制度更明智、更溫和的制度，使用這種更人道的方式來(lái)統(tǒng)治人民?！盵5](238)基于治安法官承擔(dān)了 97%以上的刑事案件的簡(jiǎn)易審理或者預(yù)審，以至于有學(xué)者稱：“如果僅由職業(yè)法官來(lái)支撐英國(guó)刑事審判制度，這種制度準(zhǔn)會(huì)即刻陷入癱瘓狀態(tài)?！盵9]治安法官制度以其獨(dú)特的性質(zhì)和組成結(jié)構(gòu)成為英國(guó)中央王權(quán)與地方貴族自治之間的調(diào)和劑，一定程度上既起到對(duì)王權(quán)進(jìn)行監(jiān)控，又能保證地方上很大程度的獨(dú)立，進(jìn)而形成英國(guó)頗具特色的地方自治統(tǒng)治。同時(shí)，它也對(duì)維護(hù)更廣泛意義上的公平與正義，實(shí)現(xiàn)“人們看得見(jiàn)的正義”提供了參照。治安法官處理案件的快速便捷，也為現(xiàn)代社會(huì)低成本高效率的司法模式的構(gòu)建“出謀劃策”。

二、英國(guó)治安法官制度與我國(guó)基層司法制度的比較

鑒于人口與疆域面積的巨大懸殊，英國(guó)行政區(qū)劃的設(shè)置自古與我國(guó)相異，數(shù)百個(gè)郡的設(shè)置使得各個(gè)郡之管轄范圍比較狹窄。而治安法官的職權(quán)范圍主要在郡內(nèi)，他們?cè)谌温殨r(shí)也被要求必須是居住于郡內(nèi)。而且，英國(guó)法院體系的設(shè)置除最低一級(jí)的基層法院(在刑事上是治安法院，民事上是郡法院)設(shè)置在郡內(nèi)之外，上一審級(jí)的法院(刑事上是皇家刑事法院，民事上是高等法院)均為全國(guó)性法院，管轄包括全國(guó)性的刑民事案件。因此，在進(jìn)行由于地理?xiàng)l件上的不同而導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上的人為差異比較之時(shí)，筆者將英國(guó)治安法官制度界定為與我國(guó)縣一級(jí)及之下這樣一種層次。在此種意義上，筆者所言的基層司法模式是指縣級(jí)特別是縣級(jí)以下、最貼近于廣大群眾社會(huì)生活的這一層級(jí)司法狀況。在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，行政官僚制度只是到縣令一級(jí)。國(guó)家的政權(quán)統(tǒng)治在最基層鄉(xiāng)土社會(huì)中的作用微乎其微，法律在鄉(xiāng)土社會(huì)中難以有用武之地，由此也產(chǎn)生了國(guó)家法與民間法的分野。鄉(xiāng)土社會(huì)中的糾紛解決一方面是依靠州縣自理下委任的里甲、鄉(xiāng)保來(lái)調(diào)處，而在更普遍程度上是由民間的調(diào)解完成。

我國(guó)現(xiàn)行的基層司法主要是在縣級(jí)人民法院即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭以及其他具有糾紛解決功能的機(jī)構(gòu)中完成。就農(nóng)村基層生活中易于發(fā)生的許多糾紛類型來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)中如司法所、公安派出所等經(jīng)常有可能介入其中……從最容易與法律服務(wù)發(fā)生直接關(guān)系的角度來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的糾紛解決主體中值得我們特別注意的是作為法院派出機(jī)構(gòu)的人民法庭或司法助理員(或司法所)。[10]司法所的出現(xiàn)及其運(yùn)行，正是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村基層社會(huì)的交匯點(diǎn)。一方面，它是現(xiàn)代法律意識(shí)形態(tài)在基層的體現(xiàn)；另一方面，它又兼有傳統(tǒng)政治模式的色彩。司法助理員兼有基層地方行政官員和初審司法人員的雙重身份，他們擁有豐富的地方性知識(shí)，并能夠基于其經(jīng)驗(yàn)而熟練地運(yùn)用這些資源參與和主持解決地方各種糾紛。

基層司法所屬于縣司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際上附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其工作人員除了完成其職權(quán)范圍內(nèi)的法律服務(wù)、普法、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供法律咨詢，管理指導(dǎo)法律服務(wù)所和公證所等工作外，還實(shí)際參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)日常工作。[11](393)由此可見(jiàn)，它實(shí)際的功能仍是傳統(tǒng)的以行政職能為主的行政性糾紛解決機(jī)制。司法職能也僅僅限于為當(dāng)事人(主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))提供法律上的援助，以及對(duì)一些簡(jiǎn)單糾紛進(jìn)行調(diào)處。在糾紛化解后制作司法協(xié)助書，然后為協(xié)議書辦公證。而現(xiàn)在，司法助理員的最重要的工作之一已經(jīng)轉(zhuǎn)向?yàn)猷l(xiāng)民提供法律服務(wù)，稱為“法律工作者”。[12](304)還存在著相當(dāng)數(shù)量的基層法律服務(wù)所，它的基本職能也僅僅是協(xié)助司法助理員調(diào)解民間疑難糾紛，為普通當(dāng)事人提供法律上的援助。而在實(shí)踐上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，法律服務(wù)所與司法所是“一套人馬，兩塊牌子”，司法助理員同時(shí)是法律服務(wù)所的所長(zhǎng)。在處理糾紛時(shí)，法律服務(wù)所同樣具有官方政府色彩。

據(jù)喻中教授研究的“鄉(xiāng)村司法”[13](17?19)，他認(rèn)為駐村干部同樣是我國(guó)目前基層相當(dāng)盛行的糾紛解決機(jī)制。駐村干部，具體而言是鄉(xiāng)政府的干部，駐于村內(nèi)，以鄉(xiāng)干部的名義解決村民糾紛，既反映鄉(xiāng)政府的愿望，又滿足村民們糾紛的解決要求。駐村干部處理糾紛的規(guī)則并非國(guó)家頒布的正式法律法規(guī)，而是鄉(xiāng)村社會(huì)中沿襲已久的“情理”。這種司法模式與民間調(diào)解不同，民間調(diào)解的當(dāng)事人、調(diào)解人一般都是在一定地域內(nèi)生活的居民，他們同處于共同的傳統(tǒng)習(xí)慣之中，擁有共同的價(jià)值理念和行為準(zhǔn)則，在調(diào)處時(shí)沒(méi)有國(guó)家法律規(guī)定的限制，完全是社區(qū)自治的景象；而“鄉(xiāng)村司法”則是在這一區(qū)域之外的第三人參與之下，作為政府機(jī)關(guān)中的一員參與到村民自治的模式之中。對(duì)于村民而言，駐村干部是外人，具有“國(guó)家干部”的身份，但卻又與基層法院的派出法庭不同。因?yàn)榧词故亲罨鶎拥呐沙龇ㄍィ鼈円廊皇菄?guó)家司法的組成部分，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，嚴(yán)格按照國(guó)家法律受理和審理案件。當(dāng)事人訴訟時(shí)依然需要繳納訴訟費(fèi)用，嚴(yán)格按照法律程序——即使是簡(jiǎn)易程序亦或是法庭調(diào)解——以及法律規(guī)定處理糾紛。而鄉(xiāng)村司法模式的基本形式是調(diào)解，依據(jù)的處理規(guī)則是所在村的地方習(xí)慣以及“情理”，價(jià)值目標(biāo)是解決紛爭(zhēng)，它不拘泥于形式，更不會(huì)收取任何費(fèi)用。

與英國(guó)治安法官制度相比較，我國(guó)目前的基層司法模式呈現(xiàn)出更為龐雜的情形。首先，作為最基層的司法體制，英國(guó)治安法官制度與我國(guó)目前的基層司法制度最突出的不同在于，前者在其發(fā)展中已經(jīng)褪去行政色彩。治安法官在刑事案件的審理方面表現(xiàn)為：有權(quán)處理那些輕微的、通過(guò)簡(jiǎn)易程序加以審判的犯罪。主要包括交通安全犯罪或輕微的刑事犯罪，如 1988年《道路交通法》規(guī)定的未能適當(dāng)注意的駕駛罪，1968年《盜竊法》規(guī)定的盜竊自行車罪等都由治安法官管轄。在民事方面的職能表現(xiàn)在：他們向婚姻當(dāng)事人發(fā)布贍養(yǎng)令，并鑒于家庭的兒童頒發(fā)監(jiān)護(hù)令；他們?cè)诟綆С绦蛑姓J(rèn)定兒童的父親血緣；此外，他們被列入到青少年法庭中。雖然公民個(gè)人不能向治安法官請(qǐng)求民事債權(quán)，但郡法院做出的民事訴訟判決的執(zhí)行卻由治安法官行使。而反觀我國(guó)基層司法機(jī)構(gòu)，則仍然保有強(qiáng)烈的行政色彩，其定位仍未擺脫半官方的限定。據(jù)筆者所知，相當(dāng)程度的基層司法局還負(fù)有社區(qū)矯正、安置幫教工作等職能，而這種頗具有行政色彩的職能設(shè)置實(shí)際上既與現(xiàn)代社會(huì)中權(quán)力細(xì)化與分制相違背，又在一定程度上弱化了其在各方面的實(shí)際功能。作為司法機(jī)關(guān)的主要功能應(yīng)該放在糾紛解決上，其他事務(wù)完全可以交付于居委會(huì)或者村委會(huì)等基層行政組織完成。

其次，與英國(guó)治安法官制度相比較，我國(guó)目前基層司法制度呈現(xiàn)出定位不明確，造成各機(jī)構(gòu)重疊、未能形成完整體系的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致效率不高。英國(guó)治安法官作為獨(dú)立的基層司法組織，其與基層行政機(jī)關(guān)并不重疊，而是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的屬于司法機(jī)構(gòu)的重要組成部分。而我國(guó)基層司法所卻是隸屬于行政機(jī)構(gòu)——司法局的一種組織，駐村干部本身便是行政官員的一份子。這樣一種層級(jí)交叉與行政涉足司法并管的體制設(shè)計(jì)對(duì)于糾紛的解決并非有益而只能是起到消極的作用，更不利于其司法職能的實(shí)現(xiàn)。

三、英國(guó)治安法官制度對(duì)我國(guó)基層司法模式進(jìn)路選擇的啟示

英國(guó)治安法官制度在起步之初與我國(guó)傳統(tǒng)及當(dāng)前基層司法制度有諸多相似之處，而在近代的發(fā)展中完成了職能與定位的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這對(duì)于我國(guó)的基層司法制度的改革有著借鑒意義。當(dāng)然，借鑒西方經(jīng)驗(yàn)并不意味著全盤接受。制度的設(shè)立往往會(huì)有更深厚的文化地域、配套的社會(huì)結(jié)構(gòu)相支撐，而文化的土壤亦是最難塑造的。譬如在日本明治維新時(shí)期效法法國(guó)民法典編纂本國(guó)民法典之時(shí)，不加選擇地將法國(guó)的“身份證書制度”⑤引入，與日本的“戶籍制度”⑥對(duì)抗而不可調(diào)和，導(dǎo)致民法典的編纂流產(chǎn)。對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的借鑒，在很大程度上取決于該制度是否具有普世的價(jià)值觀念，是否能夠適用于現(xiàn)代的社會(huì)。借鑒，最重要的是獲取啟發(fā)，在本土現(xiàn)有的資源之上設(shè)計(jì)一套適用于本國(guó)國(guó)情的制度模式。既要考慮兼容，又要考慮成本。在這種意義之上，理想的借鑒或許并不是移植或者嫁接，而是在吸收經(jīng)驗(yàn)之后的對(duì)現(xiàn)存制度的改觀?；谖覈?guó)目前基層司法圖景的考量，筆者認(rèn)為可以從以下三方面借鑒英國(guó)治安法官制度的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層司法模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

1. 法官分流是實(shí)現(xiàn)基層司法模式轉(zhuǎn)變的要求

治安法官制度的根本價(jià)值在于：貫徹司法權(quán)在基層的行使，合理解決地方簡(jiǎn)單糾紛，達(dá)到高效便民的目的。意大利和俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)⑦告訴我們，治安法官制度的借鑒并不是全盤吸收，即也在本國(guó)建立同樣的無(wú)薪的、業(yè)余的非職業(yè)法官。相反，利用治安法官制度的基本理念設(shè)計(jì)出適用于本國(guó)具體國(guó)情的基層司法制度實(shí)為上策。治安法官可以是有薪的，甚至是職業(yè)的，如意大利規(guī)定治安法官的任命是從法科畢業(yè)生中選任，按照工作量計(jì)算報(bào)酬[14](362?363)，他們的性質(zhì)可以界定為“準(zhǔn)職業(yè)法官”(雖沒(méi)有職業(yè)法官的選任資格嚴(yán)格，但同樣具有專業(yè)的法律知識(shí)與經(jīng)驗(yàn))，這也未為不可。

基層法院設(shè)置的初衷是為了有利于公民方便、低成本、高效率地參與訴訟，因此，法院在設(shè)置上不能完全按照高等法院的模式進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)更多考慮到在距離和習(xí)慣上方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，以及根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆钏蕉贫ê侠淼脑V訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前借鑒西方經(jīng)驗(yàn)最重要之處在于對(duì)現(xiàn)有模式的改造。法院的基本職能是落實(shí)或形成規(guī)則，還是解決糾紛?[12](176)規(guī)則之治無(wú)疑是法治的高遠(yuǎn)境界，但是目前解決糾紛仍是基層法院最主要的任務(wù)。如英國(guó)治安法官制度的設(shè)立自始至終貫穿著實(shí)現(xiàn)最有效管理的理念，它是國(guó)家權(quán)力深入基層的一種有效管理模式，事實(shí)證明這種模式是經(jīng)得起考驗(yàn)的。

我國(guó)現(xiàn)存的基層法院的問(wèn)題在于無(wú)法處理好法官精英化、職業(yè)化與數(shù)量、成分繁雜之間的關(guān)系，在法官的整體職業(yè)水平無(wú)法在短期內(nèi)滿足職業(yè)化、精英化需求的情況下，將法院法官進(jìn)行分流以實(shí)現(xiàn)法官的分層次無(wú)疑是解決辦法之一。對(duì)于基層法院中為數(shù)眾多的非法律專業(yè)法官，將他們劃歸為一個(gè)統(tǒng)一的司法部門，或者對(duì)基層法院的派出法庭以及基層司法所、法律服務(wù)所進(jìn)行改造，將其改造成為簡(jiǎn)易法庭。將其司法職能限定為處理適用簡(jiǎn)易程序的訴訟標(biāo)的較小、案件爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件，以糾紛解決為價(jià)值追求，在訴訟費(fèi)用上實(shí)行低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而專業(yè)法官仍作為普通法院的法官，將其職能界定為處理案件爭(zhēng)議大的、訴訟標(biāo)的額較高的民事案件以及刑事案件、行政案件，并且享有對(duì)于簡(jiǎn)易法庭提起上訴的案件的審理權(quán)。這既能實(shí)現(xiàn)高效便民解決糾紛這一法院功能，又能在很大程度上減輕職業(yè)法官的司法壓力，為實(shí)現(xiàn)法律職業(yè)化、精英化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治的現(xiàn)代化提供了條件。

同時(shí)不可否認(rèn)的是，普通民眾與法律職業(yè)者的思維方式存在著不可彌合的間隙。對(duì)基層法院法官的分流使得在處理解決民眾糾紛時(shí)往往效果明顯。非專業(yè)法官雖法律知識(shí)稍欠，但他們往往是當(dāng)?shù)鼐用瘢〒?jù)調(diào)查，本地法官的數(shù)量與法院的審級(jí)呈反比，即審級(jí)層次越低，法院中本地人的比例就越高[15](183)。當(dāng)然這不可避免地產(chǎn)生腐敗問(wèn)題；但同樣地，他們也占有著豐富的地方性知識(shí)），熟諳當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，在處理糾紛時(shí)即使法律知識(shí)缺位往往也能游刃有余，妥善解決紛爭(zhēng)。

2. 職能分化是實(shí)現(xiàn)基層司法模式轉(zhuǎn)變的出路

隨著時(shí)代的發(fā)展，治安法官逐漸被賦予了現(xiàn)代性的職能，在發(fā)展初期，英國(guó)治安官明顯帶有行政甚至軍事色彩，它以維持地方治安為基本職責(zé)，充當(dāng)?shù)胤叫姓L(zhǎng)官的角色。在法治發(fā)展程度不高的封建君主制國(guó)家，往往司法權(quán)與行政權(quán)混同為一，同時(shí)掌握在行政長(zhǎng)官的手中。而在將法治作為社會(huì)控制手段的現(xiàn)代社會(huì)中，權(quán)力的分工與職能的分化已經(jīng)成為法治的基本要求，司法權(quán)與行政權(quán)仍舊混同的局面顯然有悖于這一要求。英國(guó)的治安法官在司法改革的過(guò)程中逐步褪去其行政色彩，轉(zhuǎn)而成為地方基層的專職司法人員的經(jīng)驗(yàn)尤值得我們反思與借鑒。

人們?cè)谡劶皩?duì)治安法官制度的借鑒時(shí)，往往會(huì)想到建立中國(guó)的治安法官制度，或者只看到了這一非職業(yè)法官制度的公眾參與司法的模式，而筆者認(rèn)為著眼于行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉毮艿倪^(guò)程更為重要。如果在我國(guó)建立一套治安法官制度，因?yàn)槲幕c習(xí)俗不同，治安法官制度所需要的士紳傳統(tǒng)以及英國(guó)傳統(tǒng)的騎士榮譽(yù)觀念在我國(guó)并不存在，雖說(shuō)我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中也具有士紳這一群體，但他們?cè)诨鶎拥胤剿l(fā)揮的作用以及他們的品格令人汗顏。[16]因此，筆者對(duì)于那種試圖效仿英國(guó)治安法官制度而建立我國(guó)“太平紳士”制度[17]的做法是并不認(rèn)同。

英國(guó)治安法官制度在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)揭示：實(shí)現(xiàn)法治的現(xiàn)代化，不能仍舊保有傳統(tǒng)的行政與司法混同的“行政糾紛解決制度”，這也是自啟蒙思想家以來(lái)所一直極力呼吁和倡導(dǎo)的。為此，應(yīng)當(dāng)建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義基層司法體制，即在符合社會(huì)主義核心價(jià)值體系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政與司法職權(quán)分工。

在現(xiàn)代化社會(huì)中，作為居中裁判者的司法機(jī)關(guān)保持其中立和獨(dú)立是法治的基本要求，也是依法治國(guó)的根本所在。考察我國(guó)現(xiàn)有的基層司法模式，無(wú)論是駐村干部，抑或是基層司法所、法律服務(wù)所的司法助理員，他們?nèi)耘f是兼具司法與行政雙重職能的政府工作人員。實(shí)現(xiàn)基層司法模式的改造，就應(yīng)當(dāng)將基層司法機(jī)構(gòu)作重新定位，盡快明確其司法職能，使之轉(zhuǎn)變成為基層司法的中堅(jiān)力量。為此，建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義基層司法體制，應(yīng)著眼于解決最廣大人民群眾的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)以基層法院的派出機(jī)構(gòu)為核心，涵括基層司法所等基層組織，將其改造成為基層法院體系中的一部分，將其職能界定為服務(wù)于司法性質(zhì)的糾紛解決，處理基層簡(jiǎn)單民事糾紛。這無(wú)疑是今后基層司法模式努力的方向。

3. 明確基層司法職責(zé)范圍是實(shí)現(xiàn)基層司法模式轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

基層司法制度的本質(zhì)就在于為滿足基層人民的需要，解決基層人民的訴訟糾紛。而明確其職責(zé)范圍的重要性不言而喻，一方面可以使其更好地發(fā)揮職責(zé)，避免造成與上級(jí)司法機(jī)構(gòu)行使司法權(quán)時(shí)出現(xiàn)重疊或者混亂的局面。另一方面，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，明確基層司法職責(zé)范圍更有利于當(dāng)事人對(duì)糾紛的申訴，更便捷地行使基層司法職能。英國(guó)治安法官在最初的形成時(shí)期，其職能范圍不甚明了，多為臨時(shí)性職能，而在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型后其司法職能范圍逐漸穩(wěn)固、確定，主要包括輕微刑事案件的簡(jiǎn)易審判權(quán)、嚴(yán)重刑事犯罪的預(yù)審權(quán)以及涉及家庭事務(wù)、青少年等民事案件的審判等。治安法官的審理程序簡(jiǎn)單、高效，不需要陪審團(tuán)的參與，一般的簡(jiǎn)單案件大約只需半小時(shí)便可得到圓滿解決。

而反觀我國(guó)基層司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置則略顯繁瑣，一方面，其宗旨在于更好地服務(wù)于群眾，解決群眾訴訟困難。另一方面，卻在機(jī)構(gòu)的設(shè)置與分工上不甚明了，簡(jiǎn)單糾紛往往更難得到及時(shí)高效的解決，或者被置于高級(jí)別的法院系統(tǒng)中，對(duì)原本稀缺的司法資源造成浪費(fèi)。駐村干部、基層司法所的調(diào)解雖然便捷，但對(duì)于其無(wú)法調(diào)解或者調(diào)解無(wú)效的糾紛沒(méi)有更好的救濟(jì)措施。而且即使在調(diào)解完成之后，往往會(huì)因?yàn)檫@一調(diào)解并沒(méi)有強(qiáng)制力，使得整個(gè)過(guò)程最終失敗，不得不重新啟動(dòng)縣基層法院審判程序。因此，借鑒英國(guó)治安法官制度的經(jīng)驗(yàn)，在保有駐村干部、基層司法所等機(jī)構(gòu)的同時(shí)，賦予他們一定的司法職能，將行政色彩轉(zhuǎn)化為司法色彩，規(guī)定一定的職責(zé)權(quán)限和職責(zé)范圍，使之更為全面和高效地履行職權(quán)，從而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭緊密結(jié)合，與縣基層法院形成梯級(jí)的兩級(jí)司法體系。這能在很大程度上節(jié)約司法資源，也是在目前法官職業(yè)化尚無(wú)法全面推行的現(xiàn)實(shí)狀況之下的解決舉措。

但應(yīng)當(dāng)注意的是，英國(guó)法院系統(tǒng)依照案件的性質(zhì)分為刑事法院和民事法院。英國(guó)治安法院是英國(guó)刑事案件的基層法院，治安法官的職能范圍主要集中于刑事案件的管轄權(quán)方面。而傳統(tǒng)中國(guó)重刑而輕民，將“戶婚田土”等民事糾紛看作細(xì)微之事，而對(duì)于刑事案件則甚為謹(jǐn)慎，刑事案件的管轄權(quán)嚴(yán)格掌握在國(guó)家手中，不能調(diào)解。中英兩國(guó)關(guān)于刑事案件的界定也存在差異，在英國(guó)，輕微的刑事案件包括酒后駕駛、輕微斗毆等，由治安法院管轄，這在中國(guó)則屬于治安處罰法的調(diào)整范圍，由公安機(jī)關(guān)管轄。也正因?yàn)檫@種差異的存在，使得我們不能完全依照英國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)劃定我國(guó)基層司法的職權(quán)范圍。

因此，在縣級(jí)法院之下，以人民法庭為核心，將基層司法所、駐村干部等各種機(jī)構(gòu)整合，賦予其明確的司法職能，授予其清晰地處理簡(jiǎn)易民事糾紛的職責(zé)范圍。同時(shí)，明確其定位，發(fā)揮其貼近群眾、占有地方性知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，配合其上級(jí)職業(yè)法官的司法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基層司法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，并最終實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的歷史使命。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)兩千余年的傳統(tǒng)社會(huì)形成與完善的地方司法模式一直是行政與司法混同模式，而這也是為當(dāng)時(shí)東西方所通用。雖在中央有三法司等專職司法機(jī)構(gòu)的存在，但在地方卻二者合于地方最高行政長(zhǎng)官之手，在縣以下的基層地方，普遍推行的是以鄉(xiāng)土自決為主，輔以政府的監(jiān)督，這種模式以清末的鄉(xiāng)保制度最為典型。撇開(kāi)學(xué)者們認(rèn)識(shí)上的差異，這種調(diào)解性質(zhì)的基層司法模式沿用至今，現(xiàn)代特色的基層司法所、駐村行政干部等都是行政元素涉入司法模式的體現(xiàn)。

而橫向地將西方列入視域之中，以英國(guó)治安法官制度為例的基層治理模式，同樣在封建社會(huì)時(shí)期是地方的代表，總攬包括治安管理等行政職權(quán)與刑事審判等司法職能，身兼中央與地方雙重色彩。而梳理它的發(fā)展歷程后得知，在19世紀(jì)司法改革中成功地實(shí)現(xiàn)司法行政職能的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，進(jìn)而成為基層司法的主力軍，在基層訴訟糾紛解決上起到至關(guān)重要的作用。也正是由于他們的存在，使得職業(yè)法官可以專注于規(guī)則之治的營(yíng)造。

借鑒并不意味著移植，在筆者看來(lái)，借鑒的主要含義應(yīng)當(dāng)界定為理論制度上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，重在吸收經(jīng)驗(yàn)為己所用。英國(guó)治安法官制度在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)為我國(guó)借鑒。我國(guó)目前處于司法體制改革的進(jìn)程之中，更應(yīng)關(guān)注西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)的國(guó)情雖與我國(guó)迥異，但在基層治理模式上都存在著行政與司法混同的現(xiàn)象與制度設(shè)置，不同的是，英國(guó)現(xiàn)已走上二者相分離的道路，而我國(guó)仍在探索。因此更應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)治安法官制度的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層司法模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，在兩國(guó)國(guó)情相異的情況之下，我們也應(yīng)當(dāng)看到英國(guó)治安法官制度對(duì)于我國(guó)的不適用之處，更應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出取舍或者靈活變通，“取其精華，去其糟粕”使之為我國(guó)所用，這才是借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的最終目的。

注釋：

① 郡法院是根據(jù)1846年的制定法設(shè)立的, 英格蘭有400多個(gè)郡法院, 由一名巡回法官主持審判. 參見(jiàn)[德]K·茨威格特, H·克茨.比較法總論. 潘漢典, 米健和高鴻鈞等譯. 北京: 法律出版社,2003: 307?308.

② 皇家刑事法院, 也可簡(jiǎn)稱為刑事法院, 是根據(jù) 1971年法院法建立的, 取代原來(lái)的巡回法庭和季審法庭, 是高級(jí)刑事法庭.

③ 2010年治安法官(Magistrate)人數(shù)為29270人. 英國(guó)司法部政府網(wǎng)站中關(guān)于 2010年治安法官的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù): http://www.judiciary.gov.uk/publications-and-reports/statistics/magistrates-statistics/?wb c_purpose=Basic&WBCMODE=Presentation Unpublished,2011?11?17.

④ 英國(guó)司法部政府網(wǎng)站中關(guān)于社區(qū)司法體系的介紹: http://www.judiciary.gov.uk/about-the-judiciary/judges-magistrates-and-tribuna l-judges/judiciary-within-the-community/?wbc_purpose=Basic&W BCMODE=Presentation Unpublished, 2011?11?17.

⑤ 身份證書制度承認(rèn)個(gè)人在社會(huì)生活中的獨(dú)立地位, 是個(gè)人權(quán)利的公證制度.

⑥ 戶籍制度是國(guó)家把整個(gè)家族作為對(duì)象編成戶籍登記在簿的公式制度, 它把家作為社會(huì)生活的單位, 是家長(zhǎng)制的一種體現(xiàn).

⑦ 俄羅斯的治安法官也是有薪酬的, 由聯(lián)邦最高院的司法財(cái)政局發(fā)放. 參見(jiàn): 張壽民. 俄羅斯法律發(fā)達(dá)史. 北京: 法律出版社,2000: 334?335.

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