甘品元，黃 歡

(1.廣西民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530006；2.廣西大學(xué) 行健文理學(xué)院，廣西 南寧 530005)

2003年起，中國興起了新一輪以產(chǎn)權(quán)制度為核心的林業(yè)發(fā)展改革，到2008年在全國普遍推廣。對于這場改革，不同學(xué)科的學(xué)者都有所涉獵跟蹤，突出關(guān)注林改中政治參與問題和產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題[1-2]。2009年，G省全面推行了集體林權(quán)制度改革，由于工作任務(wù)繁重和時間限定，加之三定時期(20世紀80年代初期，G省進行穩(wěn)定山權(quán)、林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的改革)遺留的問題，這次林權(quán)改革進行的比較困難，不過在采取了“變通”這種較有特色的地方性處理方法后，最終也實現(xiàn)了林改的目標，因此分析研究其中緣由頗有意義。本研究參照G省L街道林改過程中出現(xiàn)的問題及其處理的方式，試圖呈現(xiàn)國家政策在鄉(xiāng)村如何被變通的歷程。

G省擁有集體林地為2.1億畝，面積和比重在全國均居第三位。本研究點雷村位于G省N市X城區(qū)L街道，行政上隸屬開發(fā)區(qū)管轄，但該開發(fā)區(qū)管委會未設(shè)置農(nóng)林主管部門，因此雷村林改工作仍由托管前的X城區(qū)負責(zé)。L街道位于N市西北部，與國營林場相鄰，距市中心約12公里，轄區(qū)有村委會8個、126個村民小組，農(nóng)業(yè)總?cè)丝?3 309人?，F(xiàn)有林地面積15 808畝，種植樹種主要為速生桉、造紙松和杉樹等。1982年始由村委會管理山林，1994年撤所改委后改由山林小組管理至今，其林業(yè)經(jīng)營方式為集體統(tǒng)一經(jīng)營、聯(lián)營、流轉(zhuǎn)(出租)和入股等。經(jīng)核實，2009年以前，雷村林地的大部分面積已被承包出去，只有不足七分之一是由集體統(tǒng)一經(jīng)營的，普通農(nóng)戶基本沒有參與經(jīng)營。L街道的林改工作始于2009年9月，完成期限為一年，分為初始、攻堅和調(diào)整三個階段，具體做法是成立組織機構(gòu)，宣傳發(fā)動，業(yè)務(wù)培訓(xùn)和摸底調(diào)查；制定林改方案，外業(yè)勘界，糾紛調(diào)處，勘界內(nèi)業(yè)；簽約備案，建立檔案和綜合處置。但在實際操作中，轉(zhuǎn)變?yōu)榱肆指臉藴驶c關(guān)系產(chǎn)權(quán)的矛盾；林權(quán)改革同盟間的協(xié)商與妥協(xié)；打壓、抗爭、屈服與林改完成，其邏輯主線是認識林權(quán)。從混沌模糊到引導(dǎo)理解乃至政策操作，各環(huán)節(jié)都講求“變通”。

一、林改政策中的變通

本文所指的變通具有兩方面的含義，一是制度變遷的形式，二是促使制度變遷發(fā)生的政策運行形式。前者指“在制度的實施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行做出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排這樣一種行為或運作方式”[3]。后者則是指在制度運行的政策執(zhí)行過程中，各級執(zhí)行者使用自由裁量權(quán)對政策采取的一種選擇、調(diào)整或者變形，從而引發(fā)的制度變遷。誘致性制度變遷依賴前者較多，強制性制度變遷則相反。一些學(xué)者通過對“變通”和“通變”的區(qū)分[4]，將變通分析與制度變遷分析結(jié)合了起來。G省集體林權(quán)改革更多的是體現(xiàn)了變通的第二個含義，但不乏第一種含義的某些內(nèi)容。

在G省的林權(quán)改革實際操作中，影響進程并間接促發(fā)了變通產(chǎn)生的有兩件事情。一是中央的時間進度規(guī)定為五年，但G省在實際的行政安排中是逐級遞減的，減為四年，各地市被降到三年，縣市城區(qū)則被要求在兩年內(nèi)完成。這樣，L街道林改的持續(xù)時間是2009年9月-2010年12月，但2010年末的兩個月屬于檢查評估期，因此，真正的林改時間實際只有1年零1個月。這種變動在中國常見且難以避免，是政府彰顯行政效率的重要因素，但林改目標卻異化為一種單純完成確權(quán)發(fā)證指標的政治任務(wù)，以方便量化。二是G省林業(yè)三定時期林業(yè)的權(quán)屬模糊問題。在當時，不少地方并沒有進行具體的分山分林工作，村集體的林地所有權(quán)屬沒有發(fā)證予以確定，農(nóng)戶也沒有獲得自留山、責(zé)任山等，集體林地的所有和經(jīng)營方式仍然與三定前一樣，即使有權(quán)屬異動也沒有通過任何手續(xù)得到清晰的界定。這種模糊的狀況，成為了這次林改矛盾與糾紛出現(xiàn)的導(dǎo)火線。但為了在規(guī)定時間內(nèi)保證完成林改工作，于是忽略某些糾紛甚至處置不當?shù)氖录蜁r有發(fā)生了。林改后，L街道采取“分股不分山、分利不分林”，而對于矛盾糾紛，則臨時擱置。正是這樣的策略，便構(gòu)成了林改政策鄉(xiāng)村“變通” 的模型。

“分股不分山、分利不分林”具體表現(xiàn)為不適宜實行家庭承包經(jīng)營的，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：(一)通過招標、拍賣、出租、公開協(xié)商等承包方式確定由本集體經(jīng)濟組織成員或其他經(jīng)營主體經(jīng)營，所得收入按規(guī)定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行分配；(二)采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續(xù)由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，但要將現(xiàn)有的林地、林木折股分配給集體經(jīng)濟組織成員均等持有，收益按股分配[5]。這種處理方式的核心是采用集體經(jīng)營，明確利益分配的機制。當然，部分農(nóng)戶對集體經(jīng)營后自身能否獲益持懷疑態(tài)度，對集體經(jīng)營的效益，以及利益公平分配有著極強的不安全感，他們強烈要求分山到戶。部分農(nóng)戶的這種要求和林業(yè)集體經(jīng)營的結(jié)果處理，構(gòu)成了林改中的第一個沖突。實際上，無論是否允許家庭承包經(jīng)營，L街道均強行按照“符合兩個三分之二的要求”推行林改，這應(yīng)該說是變通的第一個形式。

改革開放以來，中國推行了兩次林業(yè)改革，即20世紀80年代初期集體林區(qū)“均山到戶”(如G省的“三定”)和90年代中后期的“四荒拍賣”改革，但從根本上都沒有明確林業(yè)產(chǎn)權(quán)，以致某些地方糾紛不斷，有村落間或村落與國營林場的林地糾紛(下文稱“第一種糾紛”)，也有村落內(nèi)部村小組間的矛盾糾紛(下文稱“第二種糾紛”)，還有村組內(nèi)部或村組間的村民之間的林地糾紛(下文稱“第三種糾紛”)。L街道在處理第一種糾紛時，是先擱置，交由更高一層的行政組織(城區(qū)甚至市級機構(gòu))進行協(xié)調(diào)；處理第二種糾紛是先擱置糾紛林地，對沒有糾紛的其他林地先進行確權(quán)和發(fā)證，再返回來催促糾紛林地確權(quán)；處理第三種糾紛的方式則也是擱置，并交由村委會、村組集體組織和村民自行內(nèi)部處理。無論處理糾紛的主體是街道辦、村委會或者是村組經(jīng)選舉產(chǎn)生的林改領(lǐng)導(dǎo)小組，其方式都是調(diào)解、溝通和擱置。擱置的結(jié)果，導(dǎo)致了部分地區(qū)的集體林權(quán)改革被拖延到了改革綜合調(diào)整的最后階段，終以強制的方式予以推行，而此時，各種糾紛主體已無選擇的余地，如不進行強制性做法，村民就無法獲得林權(quán)證。這些沖突的解決，便構(gòu)成了林改變通的第二種形式。

誠然，從總體上看，不能把這種變通簡單看成是一種單純的“上有政策，下有對策”的操作策略，它并沒有導(dǎo)致林改政策的執(zhí)行失敗、偏差或梗阻，也并非單純是各種利益博弈的結(jié)果。實際上，這是一種行政操作策略與社會制度變遷過程的結(jié)合體，是林權(quán)改革過程中各種情況綜合作用的結(jié)果。它不是設(shè)計的產(chǎn)物，但也不是毫無動因的自來品。林改中的各種因素對它的形成都產(chǎn)生了作用，同時也都被它的反作用深深影響著。制度變化的形式與政策操作的策略兩者都包含有變通，經(jīng)營權(quán)的延續(xù)與糾紛的擱置就是它的體現(xiàn)。整個變通的過程有其運行邏輯，但其運行效果卻不是本文的任務(wù)，而需要政策評估的程序加以考量。不過，這種變通的因素分析仍可作為評估的思路。

二、變通的影響因素及其意義

縱觀L街道林改的過程，分析導(dǎo)致政策變通產(chǎn)生的影響因素，可以用下面的理論框架圖呈現(xiàn)出來(見圖1)。

關(guān)系產(chǎn)權(quán)的概念來源于社會學(xué)對于產(chǎn)權(quán)的界定：它可以概括“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”這樣一個命題，即一個企業(yè)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)反映了這個組織與組織內(nèi)外環(huán)境之間長期穩(wěn)定的各種紐帶關(guān)系[6]。本文是在政府(準政府)產(chǎn)權(quán)運用的基礎(chǔ)上使用這一概念的。通過對L街道及與其他地方的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，林改后集體經(jīng)營的村落往往具有兩個特征：一是由村集體運作的林地基本上被承包，對此國家既承認又保護，原有的林地經(jīng)營權(quán)因此得以延續(xù)；二是原先沒有被承包出去的林地也由集體經(jīng)營，村組集體繼續(xù)得以以“集體可以擁有一部分林地”的方式經(jīng)營。歸根到底，各種形式的經(jīng)營活動最終形塑了集體對林地的產(chǎn)權(quán)意識，尤其是其經(jīng)營權(quán)，各種強勢組織(基層政府和相關(guān)企業(yè))的默認又增加了其穩(wěn)定性。因為路徑依賴的作用，與村組級別上的集體主義的盛行(無論是自發(fā)的還是強制性的)，造成了模糊的產(chǎn)權(quán)通過林權(quán)政策的變通被強化為一種關(guān)系產(chǎn)權(quán)。在這個過程中，各方都打著符合國家政策的合法性要求，以及符合集體利益的道德要求的旗號，使關(guān)系產(chǎn)權(quán)得以加固，可以說集體主義產(chǎn)生的關(guān)系產(chǎn)權(quán)及其經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)最終成為了變通的來源之一。

圖1 林權(quán)改革政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)

關(guān)系產(chǎn)權(quán)是變通的制度變遷基礎(chǔ)，其政策基礎(chǔ)需要從政策網(wǎng)絡(luò)中尋找。政策網(wǎng)絡(luò)是由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體[7]。它可以被處理為三個變量：政策制定者與實施者的接觸度，政策實施中各方的資源交換量，以及政策實施中的宣傳共謀現(xiàn)象。林改是國家主導(dǎo)的，其實施卻要依靠行政體制外的農(nóng)村自治組織。一方面國家無法從林改中直接獲取經(jīng)濟剩余，它更為看重的是其背后的政治意義、制度意義和長遠的環(huán)保意義，因而允許在合法的范圍內(nèi)將林改任務(wù)量化而非意識形態(tài)化，在行政體制中有意模糊制度；另一方面，國家也無力為科層外的鄉(xiāng)村組織及其代理人提供政治利益保證，但為了提高其執(zhí)行力，就不可避免地會放松對其經(jīng)濟利益追求行為的控制。政策制定者與實施者之間就此達成默契，使得政策變通的出現(xiàn)成為必然，而鄉(xiāng)村層級政策制定與實施的交織更使得這種默契成為可能。同時，基層政權(quán)通過預(yù)算撥付的方式提供了林改經(jīng)費支持，但大部分往往是被鄉(xiāng)村自治組織使用的，這種政策資源的交換使得雙方容易在一些問題上達成共識，而宣傳(議題控制)就是其中一項。林改中一再出現(xiàn)的“‘兩個三分之二’的強調(diào)、穩(wěn)定為核心、林改需要加快進度、糾紛處置需要協(xié)調(diào)”等都是宣傳共謀的體現(xiàn)。接觸、交換和共謀這三點都極大地加強了網(wǎng)絡(luò)密度，使得變通成為了可以迅速推動的方案?；谡弑容^和議題控制的效應(yīng)，變通一旦產(chǎn)生，很快就會傳播到鄰近地區(qū)，從而將政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模擴大化，變通更不可逆。總體而言，雖然林改中存在各種行政壓制，但政府(準政府)間的制度性信任，仍維護了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的平衡，從而促使了變通的可能與延續(xù)。

只有制度基礎(chǔ)和操作環(huán)境都已具備，政策執(zhí)行者的力量才開始顯露。Michael Lipsky在1980年首次闡明基層政策執(zhí)行者的狀況時，就將政策研究的視角轉(zhuǎn)向前沿[8]。縱觀L街道林改，其邏輯步驟為：一是街道辦將林改目標政治化與量化；二是街道辦通過調(diào)查摸底獲知了關(guān)系產(chǎn)權(quán)的狀況；三是林改各級組織宣傳共謀、組織和動員建立和鞏固政策網(wǎng)絡(luò)；四是街頭官僚將政策具體落實。具體分析之，街頭官僚包含有街道辦、村委會和林改小組的成員，主體是后者。他們的主要行為動因都基于個人主義。從街道黨委一把手負責(zé)形成的林改工作組到村組林改小組都是鄉(xiāng)村的精英，很容易導(dǎo)致個體決定而非集體決策。另一方面，他們的林改出發(fā)點又是增強自己的利益集團的福利，只是在尋利過程中以不觸犯國家的合法性要求和村落的道德要求為底線。這兩點最終固化了林改組織執(zhí)行方式自上而下和利益代表有偏差的特性，以致街頭官僚得以將“分股不分山、分利不分林”的集體經(jīng)營與面對糾紛時的臨時擱置進行落實。前者主要依靠村組的林改方案進行，后者主要依靠擱置、請示和自由裁量來進行。街頭官僚通過協(xié)商決定了林改的手法，再通過對其掌控，使變通得以實現(xiàn)。因此，到林改的最終完成，街頭官僚的組織過程都與變通相協(xié)調(diào)，并促使了變通的延續(xù)，而其他組織卻并未因此獲得發(fā)展。

三、變通的國家—社會視角

出現(xiàn)變通的村落有一部分居于城鎮(zhèn)近郊，國家在這些村落的控制有著獨特的特點?！盎蕶?quán)不下縣”時，村落組織完成國家稅賦任務(wù)，并與周邊的村落處理好關(guān)系；建國后，進行行政改革和土改時，它們成為了先鋒；當改革開放后國家放松了對其控制時，城市化與市場性的擴展使得它們獲得了優(yōu)先發(fā)展的地位；而當城市化進一步推動時，它們又因為征地與國家“交手”。這些村落的發(fā)展歷史就是一種“國家—社會”關(guān)系史的體現(xiàn)，只不過在林改中，它更明顯地表現(xiàn)出了一種“國家在社會中”的政治狀態(tài)。

變通可以用政策文本的符合度、糾紛處置度和經(jīng)營熱情度三個指標來衡量。前者是純國家行為，糾紛處置是半官方行為，經(jīng)營熱情是純民間行為。后兩者是決定前者的關(guān)鍵，而前者又是體現(xiàn)變通的主要指標，國家在這里被深深地嵌入到村落之中了。杜贊奇使用權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)來解釋政權(quán)內(nèi)卷化的現(xiàn)象和近代中國的國家社會關(guān)系。[9]在林權(quán)改革的政策運行中，筆者認為這個闡釋同樣具有高度的說服效力，當然在部分解釋上需要應(yīng)時調(diào)整。

首先，林權(quán)改革中的國家職責(zé)有所轉(zhuǎn)換。國家推行林改，依靠的是政策資源的數(shù)量，也依靠著民眾對政策的支持程度。但無論前者或后者，在長期模糊的林業(yè)經(jīng)營實踐與林改的明確確權(quán)發(fā)證要求的矛盾基礎(chǔ)上，都使得信任的成本迅速擴大化，這種“交易成本”增多的現(xiàn)象，使得國家不得不將林改的任務(wù)從自身剝離，交由社會完成。

其次，林改政策的執(zhí)行需要農(nóng)民的支持。林改政策的宗旨是通過產(chǎn)權(quán)改革增加農(nóng)民收入，這本身就可以獲得農(nóng)民的支持。雖然國家在這種強制性制度變遷中居于主導(dǎo)地位，但是基層政府卻無力全面控制林改的進程。尤其是村組級別的要求迫使林改方案一改再改，其背后的推手就是農(nóng)村集體經(jīng)營的存在及其背后的普通村民的身份權(quán)。

第三，鄉(xiāng)村社會關(guān)系的強度如此之大，以至于需要借助“人情—面子”的工作方法，而不能夠完全使用政策和法規(guī)。街道辦林改組的工作方法就是使用街道的權(quán)威加中層干部的責(zé)任制再加基層包村干部的人情三步走來共同推動改革。這時，國家正式權(quán)力的運作就被放入到了非正式的權(quán)威運作中。

上述三點明顯體現(xiàn)著一種政策運行中“國家在社會中”的狀態(tài)，它們不僅僅作為變通的表現(xiàn)形式，還能夠進一步的影響變通，使之持續(xù)存在下去，并且對諸如村治、鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等產(chǎn)生影響。

終上所述，變通作為沿襲中國傳統(tǒng)關(guān)系社會的運行邏輯與現(xiàn)代法治社會的理性原則的方法，它在中國本土是有著較強的生命力的：一方面它不僅僅是作為可以使制度運轉(zhuǎn)或政策實施的方法，另一方面它也是促使經(jīng)濟和社會發(fā)展的手段。在變通的延續(xù)中，我們可以預(yù)期，國家與社會的關(guān)系仍將在持續(xù)的變化之中，這種結(jié)構(gòu)的動態(tài)均衡將能夠有效地協(xié)助鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展和國家的穩(wěn)定，變通基礎(chǔ)上的制度變遷作為一種長效的安排，也能夠更好地在這種變化中尋找自己的適應(yīng)點。

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