蒙 慧，李紫燁

（蘭州大學(xué) 政治與行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

對口援助與落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)問題研究
——以廣東等省市援助喀什國家級特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例

蒙 慧，李紫燁

（蘭州大學(xué) 政治與行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

在最近促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了以對口援建為依托，以發(fā)達(dá)地區(qū)的資源和經(jīng)驗(yàn)為援助內(nèi)容，引導(dǎo)、扶持其發(fā)展的政策傾向。以廣東等省市對口援助喀什國家級特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，分析了對口援助與落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，并由此得出結(jié)論：對口援助是落后地區(qū)建立、發(fā)展經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的重要推動力和不可超越的階段，廣東等省市在喀什的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。

對口援助；落后地區(qū)；經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)

對口援助，是在中央政府主導(dǎo)下開展的地方政府合作，其目的在于讓發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但在最近促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的實(shí)踐中，呈現(xiàn)出以對口援助為核心，引導(dǎo)各種資源和生產(chǎn)要素迅速向經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)聚集的政策傾向。雖然對口援助經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)也屬于發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的范疇，但其政策導(dǎo)向、援助方向與措施完全不同，從某種意義上說，這是一次值得注意的制度試驗(yàn)，它對于我國如何在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)建立、發(fā)展經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)具有重要指導(dǎo)意義。基于此，本文以廣東、深圳等省市援助喀什國家級特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，探討對口援助省市在推進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的作用以及存在的問題，并提出政策建議。

一、以對口援助促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的趨勢

2010年11月中央從深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和維護(hù)邊疆地區(qū)的長治久安出發(fā)，正式確定新疆喀什地區(qū)成為國家級特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，與當(dāng)初建立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣，國家希望將喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建成我國向西開放的一個窗口和沿邊開發(fā)開放的重要示范區(qū)。與此同時(shí)，新一輪對口支援新疆活動正式啟幕，此次援疆活動尤其是援喀活動與以往不同，它正呈現(xiàn)出一種趨勢，即充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的獨(dú)特優(yōu)勢，以對口援助為依托，以發(fā)達(dá)地區(qū)的資源和經(jīng)驗(yàn)為援助內(nèi)容，引導(dǎo)、扶持喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展，其具體表現(xiàn)為：

（一）對喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)涉及的城市及周邊城市實(shí)施特殊化援助

此次援疆活動，國家共安排包括廣東、北京等19省市對口支援新疆，對其他地方援助，如同樣是國家級特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的霍爾果斯的援助情況與以往相比差異性不大，但對喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)涉及的城市及周邊城市的援助則有較大變動：首先，對喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的援助實(shí)行特殊化。根據(jù)初步選址情況，喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共占地50km2，其中喀什地區(qū)40km2（含喀什市、疏附縣和兵團(tuán)農(nóng)三師地域），克孜勒蘇柯爾克孜自治州（以下簡稱克州）烏恰縣伊爾克什坦口岸10km2。雖然經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)面積并不大，但中央專門安排了廣東、江蘇及深圳“二省一市”對口支援這一開發(fā)區(qū)，其中，喀什市接受深圳市的對口援助，疏附縣和兵團(tuán)農(nóng)三師接受廣東省的對口援助，克州的烏恰縣接受蘇州市的對口援助（表1）。這里值得一提的是，深圳首次作為一市區(qū)別于廣東省實(shí)施援建任務(wù)，并且重點(diǎn)援助開發(fā)區(qū)主體部分的喀什市。其次，對喀什和克州周邊衛(wèi)星城市給予重點(diǎn)援建?？κ步?jīng)濟(jì)特區(qū)有效發(fā)展不僅取決于其自身，而且還取決于周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施狀況，為此，中央還安排江蘇、上海、江西、深圳市對口支援喀什、克州周邊衛(wèi)星城如阿圖什、莎車、阿克陶及塔什庫爾干等，其中，深圳繞一個圈，隔了兩個援建省份，援建中巴鐵路必經(jīng)縣塔什庫爾干縣。上述廣東、深圳等省市的特點(diǎn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，更為重要的是它們是中國“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的明星陣容”，在多年的實(shí)踐中積累了豐富的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，讓它們對口援助喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及周邊城市，其目的很顯然不僅僅是提供資金和人才支持，還應(yīng)有以其經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的因素。

表1 五省市對口支援喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)情況

（二）從中央具體工作安排及對口支援省份實(shí)踐看，也強(qiáng)調(diào)將對口支援與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)有效結(jié)合起來

中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康在今年3月25日主持召開的中央有關(guān)部門和新疆負(fù)責(zé)人會議上，明確指出“十二五”時(shí)期對口支援新疆工作“要扎實(shí)推進(jìn)喀什、霍爾果斯兩個特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)”［1］；深圳市長許勤也提出“把喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)作為深圳援疆工作的重中之重”［2］。為此，廣東、深圳等省市已采取了許多有效措施，除原有的資金、人才支援外，在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目支持、開發(fā)運(yùn)作模式和管理體制等方面也提供較多的幫助和指導(dǎo)，如深圳市2011年安排1.15億元，重點(diǎn)支持開發(fā)區(qū)空間及城市布局規(guī)劃編制、重大口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期工作、試驗(yàn)區(qū)政策研究等［3］。目前，深圳市幫助制定的《喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃2011－2020》即將出臺，其中對喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)選擇、開發(fā)運(yùn)作模式和管理體制等問題作了明確的說明。

由上述可見，以對口援建為依托，以發(fā)達(dá)地區(qū)的資源和經(jīng)驗(yàn)為援助內(nèi)容，引導(dǎo)、扶持喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展的政策傾向已經(jīng)日趨明顯。在這里中央以及支援省市針對喀什與克州所作的安排，尤其是將深圳市單列作為一個支援方有特別的針對性，它不僅考慮到喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建立的事實(shí)，而且也包含了對其發(fā)展中將面臨的主要難題的診斷，即喀什與克州作為南疆經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展嚴(yán)重滯后且投資環(huán)境惡劣，僅依靠其內(nèi)部力量不足以迅速推動特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展，也不足以使之走出“貧困惡性循環(huán)”，這種情況意味著它無法像當(dāng)年東南沿海地區(qū)一樣，僅給予優(yōu)惠政策和縱向資金支持就可以啟動并迅速發(fā)展，因而需要創(chuàng)新促進(jìn)該類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的模式。將對口援助與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建立和發(fā)展有效結(jié)合起來，以發(fā)達(dá)地區(qū)的資源和經(jīng)驗(yàn)推動其發(fā)展，無疑是一種較好的政策選擇。

二、對口援助在落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中的獨(dú)特作用

加強(qiáng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，我國的政策選項(xiàng)絕不限于省際對口援助這一項(xiàng)，而且在某種程度上，這種對口支援的內(nèi)容完全可以被縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移所替代。但在現(xiàn)階段，對口援助對促進(jìn)喀什等落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建立和發(fā)展不可或缺，因?yàn)?，相對于其他政策選項(xiàng)而言，對口援助有其獨(dú)特的作用：

（一）彌補(bǔ)中央政府和市場機(jī)制在提供地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)的雙重失效

據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，1km2城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需投資2億元以上，按目前50km2喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃計(jì)算至少需要投資100億元以上［4］。無疑，作為國家級特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，中央和新疆自治區(qū)會給予資金上更多的優(yōu)惠條件和直接投資，但需要考慮的問題是，中央和新疆自治區(qū)的援喀活動更多注重于政策層面和宏觀層面，表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投入方面就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金更多投入到區(qū)域受益廣的項(xiàng)目中，能夠落實(shí)到50km2特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的資金是有限的①根據(jù)規(guī)劃，中央給予50km2起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金每年為10－12億元，詳見唐靖廷.喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)一區(qū)四園產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃構(gòu)想［EB/OL］.http://news.iyaxin.com/content/2011－02/21/content＿2532764.htm.。而且從投資效率看，地方基礎(chǔ)設(shè)施由地方政府提供更為有效，但100億元以上的資金投入對于地方財(cái)政收入僅僅為17.8億元的喀什地區(qū)而言，無疑是一個沉重的負(fù)擔(dān)，而此時(shí)援助省市的對口援助資金無疑是有效補(bǔ)充。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)對口支援新疆工作的實(shí)施方案》，援助省市的對口支援資金量參照地方財(cái)政一般預(yù)算收入（扣除部分有專門用途的收入項(xiàng)目）的0.3%－0.6%測算，根據(jù)這一要求，僅深圳市未來5年就計(jì)劃累積投入30多億元，用于喀什安居富民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和持續(xù)急需的民生項(xiàng)目。更為重要的是，省市對口援助雖然也是一種政府投資行為，但卻能彌補(bǔ)中央政府和市場機(jī)制在提供地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)的雙重失效問題：

首先，由于需求信息方面固有的限制，加之中央政府要照顧到全國各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，難免造成提供的地方性基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要。而對口支援省市援助地區(qū)數(shù)目相對較少，有能力在提供資金支持之前，派人到具體地區(qū)去了解受援方的基本情況與實(shí)際需求，并與當(dāng)?shù)貐f(xié)商確定支援項(xiàng)目，這樣支援方能有效克服需求信息等方面的限制，向其提供真正需要的基礎(chǔ)設(shè)施。

其次，中央收支要經(jīng)過若干層次的預(yù)算過程，申報(bào)審批程序繁瑣漫長，而從現(xiàn)有情況看，對口援助省市資金運(yùn)作流程基本如下：支援省市了解當(dāng)?shù)匦枨蟥D與當(dāng)?shù)貐f(xié)商確定支援項(xiàng)目－確定雙方都能接受的資金數(shù)額－報(bào)地區(qū)援疆工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定－以正式意見函形式發(fā)到援疆省市－各地相關(guān)黨政部門會審查項(xiàng)目合規(guī)情況－審查通過后，援喀項(xiàng)目資金將通過該地援喀前方指揮部直接劃撥到項(xiàng)目建設(shè)上。相對來說，資金獲取周期較短，而且援建資金不經(jīng)過喀什地方政府，確保?？顚Ｓ茫蟠筇岣哔Y金利用效率。

（二）迅速培養(yǎng)、提升喀什發(fā)展特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的理念、思路等

如果僅僅從解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金角度考慮，并不一定需要深圳、廣東，江蘇等省市采取省際對口援助這種方式，中央和地方政府完全可以通過大量的財(cái)政支持，或者指定其他省份如上海等對口援助來完成，之所以如此安排，其中顯現(xiàn)的政策意圖是：起步較早的深圳、廣東在經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)過程中積累了大量的得與失兩方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，喀什作為一個后發(fā)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，可以從中獲取必要的參照與借鑒，從而降低建設(shè)開發(fā)區(qū)的成本：

首先，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)尤其是在開發(fā)初期，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，形成與市場經(jīng)濟(jì)相一致的精神動力。應(yīng)該說，隨著經(jīng)濟(jì)體制變革、市場開放與政策引導(dǎo)，喀什與克州傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理念已經(jīng)開始變化，但這種變化還處于初級階段，尤其是與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)肩負(fù)的歷史使命相比，其發(fā)展理念、思路要相對落后得多。而讓廣東、深圳等省市通過對口援助介入到喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中，效果之一就是讓其發(fā)展理念、思路等能與深圳特區(qū)快速接軌，提升人們接受新事物的能力，喚起人們強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識，培育人們艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，以最終加快開發(fā)的進(jìn)程。

其次，建立喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)并不是簡單的給予優(yōu)惠政策，它是一系列系統(tǒng)工程，將面臨很多困境。僅從喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前的情況看，就需要解決很多問題，包括開發(fā)區(qū)空間及城市布局規(guī)劃、重大口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、開發(fā)區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限等等，如此紛繁復(fù)雜的工作僅僅靠中央和地方政府的努力是不夠的，而且喀什和克州地方政府也缺乏足夠人才與經(jīng)驗(yàn)。對口支援實(shí)際上是使深圳等省市與喀什緊密聯(lián)系在一起，共同面對上述問題，并主要依靠深圳、廣東的經(jīng)驗(yàn)解決上述問題。當(dāng)然援助省市也在謀求增強(qiáng)喀什自主解決問題的能力，如廣東省制定了《2011年－2015年干部人才援疆規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，廣東省將安排干部人才支援項(xiàng)目7個，投資共1.5億元，重點(diǎn)實(shí)施“1＋6”工程，即“黨政人才素質(zhì)提升工程”和教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)技術(shù)、工程建設(shè)、旅游、企業(yè)經(jīng)營管理等六個專業(yè)技術(shù)人才素質(zhì)提升計(jì)劃，努力建設(shè)一支和當(dāng)?shù)匕l(fā)展相適應(yīng)的黨政干部隊(duì)伍和專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。

（三）將有利于增強(qiáng)喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)“招商引資”的效果

項(xiàng)目是開發(fā)區(qū)的核心和主體，要加快喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，必須大力開展招商引資工作。為此，國家出臺了一系列的優(yōu)惠政策，例如，在喀什新辦企業(yè)享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”的政策等。但喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)獨(dú)特的邊疆地理位置、民族結(jié)構(gòu)以及“特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”的建立①“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”建設(shè)作為一項(xiàng)與市場化改革相適應(yīng)的改革措施，它的實(shí)施不可避免地引起社會經(jīng)濟(jì)體制變遷和各種權(quán)力、利益的重新調(diào)整，從而可能引發(fā)民族間的矛盾，從而影響社會穩(wěn)定。使招商引資面臨著一系列更復(fù)雜的因素，即使國家實(shí)施與東部地區(qū)相比更為優(yōu)惠的政策，其招商引資工作難度也相當(dāng)大，但對口援助省市的介入將在一定程度上降低招商引資的難度：

第一，需要為在喀什落戶的企業(yè)提供安全、低成本的投資環(huán)境。援助省市目前正在通過兩種方式來營造這種環(huán)境：一是改善當(dāng)?shù)氐拿裆?011年深圳財(cái)政安排5.54億元，未來5年市財(cái)政計(jì)劃累計(jì)投入30多億元，重點(diǎn)傾斜喀什和塔什庫爾干縣的安居富民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和當(dāng)?shù)爻掷m(xù)急需的民生項(xiàng)目。與國家相同投資相比，援助省市的投入不僅帶有“先富幫助后富”的含義，也帶有中華民族兄弟省市友愛互助的深意。二是為喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)培育土地房屋、產(chǎn)權(quán)股權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品等有形專業(yè)市場，另外，為提供引進(jìn)投資、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效載體，援助省市還幫助建立了各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如深圳南山區(qū)、羅湖區(qū)，幫助喀什市打造“深圳產(chǎn)業(yè)園區(qū)”和“物流園區(qū)”等，由此營造了低成本的投資環(huán)境。第二，盡管中央政府向喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投入大量資金，但從對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)影響力來看，招商引資的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它。但由于前所提及的原因，僅依靠喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)自身的力量與信用無法吸引更多的資金、項(xiàng)目進(jìn)入。對口援助省市正在通過協(xié)助或與喀什聯(lián)合招商方式降低喀什自身招商引資的難度，如2011年7月廣東省外經(jīng)貿(mào)廳、省對口支援新疆工作前方指揮部協(xié)同喀什地區(qū)外經(jīng)貿(mào)（招商）局等在香港招商，這已是廣東省借助粵港交流會平臺，第二次到香港推介喀什投資環(huán)境。在這一過程中實(shí)際上是以廣州、深圳的城市信用（品牌）去為喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)吸引投資，這在一定程度上降低了其招商引資的難度。

第三，對口援助省市除可以通過協(xié)助或與喀什聯(lián)合招商方式引入資金外，還可以通過政策引導(dǎo)本省市企業(yè)遷移到喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，如深圳市政府就制定出鼓勵其制造業(yè)將生產(chǎn)基地遷移到喀什深圳產(chǎn)業(yè)園的政策措施，而在此之前，深圳并不鼓勵自己的傳統(tǒng)制造業(yè)遷出本市。對于企業(yè)而言，由于成本高等因素，他們的確有向西部尋求產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的意向，但是作為“理性人”的企業(yè)，在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢中，它們可以追求更好條件的地方，但由于企業(yè)所在的省市對口援助了一個地區(qū)，只要這個地方的投資環(huán)境和條件能夠基本滿足企業(yè)的需要，企業(yè)便理所當(dāng)然地把項(xiàng)目投在這里，以支持地方政府的決策，這是中國企業(yè)內(nèi)生的政治責(zé)任所決定的。由此可見，對口援助與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的結(jié)合在一定程度上產(chǎn)生了促進(jìn)廣東、深圳等省市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力。

（四）可把地方競爭的模式引入到落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中

具有中國特色的地方競爭的模式曾是推動我們國家經(jīng)濟(jì)高速增長的一個因素。此次援喀活動的制度設(shè)計(jì)就充分利用了這一競爭模式，僅喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)50km2的區(qū)域就涉及廣東、江蘇、深圳等三省市。而且中央為調(diào)動援助省市的積極性，隱含的將支援省市地方官員升遷的條件設(shè)定為：不僅取決于本地經(jīng)濟(jì)增長的表現(xiàn)，還取決于援助地區(qū)的增長率，這樣無形中把地方競爭的因素引入到經(jīng)濟(jì)開發(fā)去建設(shè)中。在這種競爭壓力下，對口援建省市幾乎是把對口援建的地方當(dāng)作自己省的一個縣在看待、在建設(shè)，如江西提出的援建目標(biāo)（表1）。這種無形之中形成的競爭，在加大了援助省市的援建責(zé)任的同時(shí)，也為喀什特殊開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了重要的外在推動力。

三、政策建議

目前，對口援助在落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中已發(fā)揮了積極的作用，但作為一種制度創(chuàng)新嘗試，它依然存在較多問題，因而要使對口援助真正成為促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的重要力量，還需進(jìn)一步解決很多問題。

（一）進(jìn)一步明確支援省市在落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中的地位與作用

雖然對口援助經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)也屬于發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)的發(fā)展的范疇，但因其所要達(dá)到的目標(biāo)遠(yuǎn)高于后者，因而其政策導(dǎo)向、援助方向與措施也應(yīng)有所不同。僅從喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前情況看，規(guī)劃設(shè)計(jì)、市場的培育及產(chǎn)業(yè)扶持①喀什地區(qū)是一個以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量豐富，品種齊全。但工業(yè)基礎(chǔ)較弱，產(chǎn)業(yè)鏈不完整而且加工程度低。即使較早進(jìn)入喀什的產(chǎn)業(yè)也大多是產(chǎn)業(yè)鏈較短的產(chǎn)業(yè)，或是資源導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，或是裝配型產(chǎn)業(yè)，無力承擔(dān)國家賦予喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的重任，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。應(yīng)是深圳等省市對口援助的重點(diǎn)。但我們發(fā)現(xiàn)國務(wù)院相關(guān)方案對此并沒有作出更為明確的規(guī)定，而是在“穩(wěn)定民生”和“開發(fā)建設(shè)”的選擇中，選擇了前者，強(qiáng)調(diào)對口援助要“把保障和改善民生放在支援的優(yōu)先位置，著力幫助各族群眾解決就業(yè)、教育、住房等基本民生問題”［5］，與此要求相適應(yīng)，支援省市援助的重點(diǎn)基本放在教育（學(xué)校和職業(yè)技能培訓(xùn)）、衛(wèi)生（醫(yī)院、衛(wèi)生所）、新農(nóng)村建設(shè)（包括農(nóng)村抗震房屋建設(shè)、道路建設(shè)、水電設(shè)施）、政府公益服務(wù)建設(shè)（養(yǎng)老院）等方面（表1）。結(jié)果2010年廣東等四省市31項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目中，僅援建學(xué)校項(xiàng)目就有8項(xiàng)，為各類項(xiàng)目之最；深圳今年開工建設(shè)的6個直接援建項(xiàng)目——深喀大道、深喀教育園區(qū)、深喀技能培訓(xùn)中心、喀什市人民醫(yī)院、圖書館、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也是教育和衛(wèi)生項(xiàng)目居多。這些項(xiàng)目雖然也可以改善喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件，但由于它們不能迅速提升其相關(guān)市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，而可能使喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)失去最好的發(fā)展時(shí)機(jī)。為此，我們必須認(rèn)識到喀什目前的社會形勢和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建立，使政府在“先民生”和“先建設(shè)”的選擇中，選擇空間并不是很大，需要民生與建設(shè)同時(shí)并進(jìn)；另外，不能要求援助省市承擔(dān)太多的職責(zé)，既然國家希望通過深圳等援助省市的介入，提升喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的水平，那就應(yīng)利用其所長，而不是讓其面面俱到。因而建議國家進(jìn)一步明確深圳等支援省市在喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)中地位與作用，讓其承擔(dān)起更多規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)作管理、招商引資輔助等方面的援助工作，而改善民生工作應(yīng)由國家或其他省市承擔(dān)起來，以達(dá)到穩(wěn)定民生與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)并舉的效果。

（二）給予援助省市更多的激勵

我國的對口援助實(shí)質(zhì)是發(fā)達(dá)地區(qū)把自己的部分財(cái)力無償?shù)亟o予不發(fā)達(dá)地區(qū)，這會使發(fā)達(dá)地區(qū)的利益收到損害，因而對口援助政策實(shí)施的阻力較大，目前中央政府是通過強(qiáng)制推行和政治動員來消除阻力的，但無論是哪一種方式都沒有解決援助省份完全處于經(jīng)濟(jì)負(fù)收益（即純支出）的狀況，這在市場經(jīng)濟(jì)中是不理性的，而且也不會長久。為了改變這種狀況，中央和地方政府相繼出臺了相關(guān)政策，如喀什市規(guī)定“支援省市將整裝企業(yè)轉(zhuǎn)移至喀什地區(qū)縣市的，從2011年起5年內(nèi)，企業(yè)增值稅地方財(cái)政留成部分與企業(yè)所在地按50%分成；支援省市將企業(yè)轉(zhuǎn)移至非本省市對口援助縣市的，仍作為該省市對口援疆工作量，企業(yè)增值稅地方財(cái)政留成部分的50%交支援省市分配等”［6］。這的確可增加援助省市的收益，但這只是針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的，對援助省市其他方面的支出并沒有相關(guān)的激勵政策。而且考慮到喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展條件相對較差，援助省市與其相隔較遠(yuǎn)，在喀什建立“產(chǎn)業(yè)飛地”的成本相對較高等因素，上述措施對援助方的激勵力很有限。因而應(yīng)進(jìn)一步探討給予支援省市更多的激勵，如給予深圳、廣東等省市更好的政治條件和政策環(huán)境；允許他們根據(jù)自己的需求在喀什建立、或者向喀什轉(zhuǎn)移企業(yè)；在土地使用上嘗試“零地價(jià)”；允許它們借助喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有利的地理位置，接受中亞、歐洲等國家訂單，然后在新疆和西北各省份或其他省份進(jìn)行空間范圍的資源配置、融資服務(wù)、出關(guān)出口等后續(xù)服務(wù)等。

（三）理順地區(qū)間對口援助與中央轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系

前已提及，對喀什地區(qū)既有縱向的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也有橫向的地區(qū)間對口支援。要使二者都發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)行有效分工，明確各自的扶持空間是必要的。但目前二者的分工定位不是很明晰，由于無法獲得中央及援喀省市在喀什的分領(lǐng)域投資比例，因而選取了中央及援疆省市在新疆分領(lǐng)域投資情況來大略說明問題（表2）。從中可以看出，中央及援疆省市在新疆分領(lǐng)域投資情況大體相同，基本投入到安居工程、社會事業(yè)等領(lǐng)域，其中安居工程中央與援疆省市所占的比重分別達(dá)到了33%和43.1%。大致相同的分領(lǐng)域投資導(dǎo)致中央和援疆省市在促進(jìn)喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展上很難形成應(yīng)有的合力，在政策效果上都將大打折扣，因此應(yīng)根據(jù)喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的實(shí)際，積極探討有效分工問題。建議國家承擔(dān)其更多改善民生、社會穩(wěn)定及大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，而援喀省市更多承擔(dān)起規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)作管理、招商引資輔助等方面的支援工作。另外，還有必要在二者之間建立有機(jī)的聯(lián)系，目前有些投向喀什的國家項(xiàng)目有投資渠道，但沒有全額投資，在這種情況下，完全可以將援助省市相同項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)進(jìn)來，促使項(xiàng)目順利完工。

表2 中央、援疆省市分領(lǐng)域投資比例

（四）建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制與矛盾化解機(jī)制

地區(qū)間對口援助是以發(fā)達(dá)地區(qū)無償向落后地區(qū)轉(zhuǎn)讓各項(xiàng)資源為前提的，也就難免會出現(xiàn)利益的沖突和矛盾；另外，由于各省市在實(shí)行對口援助的過程中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致人、財(cái)、物得不到有效地分配和使用，使對口援助的效率大打折扣。而喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)50km2的區(qū)域就涉及廣東、深圳、江蘇等三省市的情況將會加劇這一問題的嚴(yán)重性。為了確保對口援助的順利運(yùn)行，就必須建立相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、沖突和矛盾的化解機(jī)制。其中建立沖突和矛盾的化解機(jī)制相對容易，在現(xiàn)有政治格局下，援助方與喀什特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)倘若有什么爭議裁決不下，中央政府作為一個仲裁者能夠完全公平處理。但讓多個不同的擁有強(qiáng)大行政權(quán)力的行政區(qū)在對口援助中精誠合作，協(xié)調(diào)人、財(cái)、物的分配和使用，難度要大得多。因而有必要建立統(tǒng)籌規(guī)劃小組，由國務(wù)院派人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，成員包括深圳、廣東等省市有關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組受中央、國務(wù)院委托，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和解決對口援建過程中的重大問題，并定期召開例會。

（五）通過競爭機(jī)制解決受援助方的激勵問題

對口援助的效果不僅取決于援助方，同樣取決于受援方。僅以工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)生與發(fā)展為例，援助省市的職責(zé)在于幫助受援方打造各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但入駐、并借助其發(fā)展的主體應(yīng)更多是本地的企業(yè)與民眾，如果本地的企業(yè)與民眾沒有足夠的動力，則有可能會出現(xiàn)“事倍功半”的狀況。此外，受援方還存在期望較高的問題，有些期待甚至超出了國家文件所涵蓋的對口援助的內(nèi)容，給支援方造成了壓力，這些壓力確實(shí)把對口援助工作引向了深入，但也容易走向另一個極端，那就是助長受援方的“等、靠、要”思想，一有困難就想到援助方，這些做法都偏離了對口援助的初衷，出現(xiàn)這些情況，一是雙方缺乏合作內(nèi)容的研究，往往在對口援助問題上走一步看一步，缺少科學(xué)規(guī)劃；二是受援方的激勵不足，在一定程度上有“等、靠、要”的思想傾向，為此，在建立科學(xué)規(guī)劃的同時(shí)可嘗試在受援方區(qū)域內(nèi)建立競爭機(jī)制，積極性高的區(qū)域或項(xiàng)目將會得到更多的資金、項(xiàng)目等資源，積極低的區(qū)域或項(xiàng)目只有得到基本的資金和項(xiàng)目，通過競爭機(jī)制解決受援助方的激勵問題。

［1］周永康.全面組織實(shí)施新一輪對口援疆工作［N］.人民日報(bào)，2011－03－26（1）.

［2］許勤.2011年6月28日在深圳－喀什對口支援工作座談會上的講話［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2011－06－29（8）.

［3］楊海霞.規(guī)劃先行推動新疆跨越式發(fā)展——專訪國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長范恒山［J］.中國投資，2011（6）：23－26.

［4］唐靖廷，王文成.經(jīng)濟(jì)特區(qū)財(cái)富增長的“秘訣”［N］.喀什日報(bào)，2011－05－04（4）.

［5］李克強(qiáng).2010年3月29日在全國對口支援新疆工作會議上的講話［EB/OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2010－03/30/content＿1569379.htm.

［6］趙春林.動感喀什“金鑲玉”［J］.中亞信息，2010（7）：21.

The Problem Research of the Counterpart Aided and Economic Development Zone's Construction in Backward Area——Taking the Guangdong and Other Provinces and Cities to Aid Kashi National Special Economic Development Zone as an Example

MENG Hui，LI Zi-ye
（The school of Political and Administration，Lanzhou University，Lanzhou，Gansu 730000，China）

In the recent practice of promoting the economic development zone in the backward area，there appeared a policy tendency that relies on the counterparts aided and is with a aid including resources and experience from developed areas.This article takes the Guangdong and other provinces and cities to aid Kashi national special economic development zone as an example，analyses the immanent and logistic connection between the counterparts aided and development of backward region economy area.And we can draw a conclusion that the counterparts aided is an important impetus and a stage which cannot go beyond to build and develop the economic development zone in the backward area，and the experience of Guangdong and other provinces and cities in Kashi is worth learning and promoting.

the counterparts aided；the backward area；construction of economic development zone

F127

A

1005－6378（2012）04－0065－07

2012－03－23

蘭州大學(xué)2010年中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目《新疆喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)與沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)起步期國際環(huán)境及國內(nèi)條件的對比研究——兼論喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)中的制約因素》（10LZUJBWZY078）

蒙慧（1969－），女，陜西涇陽人，蘭州大學(xué)政治與行政學(xué)院教授，博士，主要研究方向：社會主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。

［責(zé)任編輯 周云逸］