徐紅新，高國(guó)忠，王楚琛

（1.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018；2.北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，北京 100042）

農(nóng)村土地違法行為：現(xiàn)狀、原因與對(duì)策

徐紅新1，高國(guó)忠1，王楚琛2

（1.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018；2.北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，北京 100042）

近年來，村民私自占地建房、村委會(huì)違法出租出賣土地、某些地方政府非法征占土地等農(nóng)村土地違法行為屢禁不止，農(nóng)村土地違法行為成為突出的法律問題和社會(huì)問題。在歸納當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村各類土地違法行為表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，概括農(nóng)村土地違法行為的特點(diǎn)，剖析其產(chǎn)生原因，提出治理對(duì)策。

農(nóng)村；土地；違法行為

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活不可缺少的資源，土地問題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和子孫后代，影響著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。因此，我國(guó)把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，制定了嚴(yán)格的土地管理制度。然而，村民私自占用承包地建房、毀壞耕地、村委會(huì)違法出租出賣土地、地方政府非法征占土地致使耕地被蠶食的現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止。農(nóng)村土地違法行為成為突出的法律問題和社會(huì)問題。

一、農(nóng)村土地違法行為的表現(xiàn)形式

（一）農(nóng)民擅自改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，在承包地上修建住宅或經(jīng)營(yíng)性用房

農(nóng)民在承包地上違法修建住宅現(xiàn)象普遍。近年來在農(nóng)村大量出現(xiàn)了“不批就占，少批多占，建新不拆舊、一戶多宅”的建房行為。有些農(nóng)民因申請(qǐng)宅基地需要占用耕地得不到批準(zhǔn)，便未經(jīng)審批私自占用農(nóng)田，有的甚至根本不提出宅基地申請(qǐng)，直接在承包地上修建住宅，有的雖經(jīng)審批但超出批準(zhǔn)的面積建房，還有些農(nóng)民家庭一戶擁有多處住宅。

在城郊、村鎮(zhèn)、公路沿線上占用承包地建房的行為日益突出。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、交通條件的改善、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城郊、村鎮(zhèn)周邊、公路沿線土地的商業(yè)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者對(duì)建設(shè)用地的需求日益強(qiáng)烈。一些村民在公路兩側(cè)占用承包地?fù)尳ㄗ》?，不僅是為了解決居住問題，更是為了在路旁經(jīng)商或出租獲利。一些個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主為了廉價(jià)獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地，私自向村民租賃土地修建廠房、商店。還有一些村民私自或允許他人占用耕地挖窯、采石、采礦、取土，破壞了土地的耕作層。

（二）村干部違法批地、轉(zhuǎn)讓集體土地

非法批地，私自買賣或出租集體土地。有的村委會(huì)干部非法買賣宅基地，村民只經(jīng)過村委會(huì)同意就開始占地建房。有些村委會(huì)為了經(jīng)濟(jì)利益以租賃、買賣等形式將集體土地非法轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，村干部以村、組名義與企業(yè)私自簽訂協(xié)議，每年收取企業(yè)一定的租賃費(fèi)將集體土地出租，或一次性收取一定價(jià)款將集體土地出賣給企業(yè)，用于非農(nóng)建設(shè)，這種情況在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊最為突出。這些村組干部認(rèn)為，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，有所有權(quán)就有使用權(quán)和管理權(quán)，從而有權(quán)出租出賣集體土地。這些企業(yè)認(rèn)為用地取土天經(jīng)地義，只要與村委會(huì)簽訂協(xié)議，付給村委會(huì)一定的補(bǔ)償費(fèi)用就可以占地用地，無需辦理有關(guān)審批手續(xù)，如果土地管理部門查處，最多找找關(guān)系，補(bǔ)辦手續(xù)，交點(diǎn)罰款。

私自改變土地的農(nóng)業(yè)用途用于商業(yè)開發(fā)，特別是“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，非法占用、破壞耕地。許多城郊地區(qū)的村委會(huì)私自圈占集體土地，修建住宅、商鋪等對(duì)外出售，或者將集體土地非法出讓給房地產(chǎn)公司甚至個(gè)人用于“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)。近年來，在人口密集的大中城市周邊，出現(xiàn)大量以城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園等名義占用集體土地開發(fā)建設(shè)、非法入市交易的“小產(chǎn)權(quán)房”。由于城市商品房?jī)r(jià)格高漲、城郊交通條件的改善，這一違法現(xiàn)象大量發(fā)生并呈上升趨勢(shì)。村委會(huì)干部通常以發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、增加群眾收入為借口，將所得利益的一部分分給村民，從而獲取多數(shù)村民的支持，在“小產(chǎn)權(quán)房”售出后，因涉及的房屋購(gòu)買人數(shù)眾多，致使政府無力查處。集體土地非法進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)破壞了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，干擾了國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，使耕地保護(hù)受到嚴(yán)重沖擊，造成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。

截留挪用征地補(bǔ)償款。集體土地被國(guó)家征收后，各項(xiàng)征地補(bǔ)償款一般都直接撥付至村集體。村委會(huì)干部在土地補(bǔ)償款的分配中，常常出現(xiàn)私自扣留、挪用補(bǔ)償款或?qū)ρa(bǔ)償款分配不公的問題，造成村民因土地補(bǔ)償問題上訪，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

（三）某些地方政府違法征占集體土地

先占地后報(bào)批。由于中央政府對(duì)地方建設(shè)用地?cái)?shù)量的控制嚴(yán)格，同時(shí)地方政府官員很少因?yàn)檫`法占地受到嚴(yán)懲，這縱容了地方政府的違法占地行為。某些地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)以及官員的政績(jī)，心存僥幸，未經(jīng)合法的審批程序即先行占用集體土地，在占地成為事實(shí)后，再迫使中央政府事后審批。很多地方政府不履行土地監(jiān)管職責(zé)，對(duì)企業(yè)違法占地行為坐視不管，放任大量土地違法行為的發(fā)生。

違法越權(quán)審批、變相越權(quán)審批。土地管理法是按征地?cái)?shù)量來劃分中央和地方土地審批權(quán)限的，為了規(guī)避審批權(quán)的限制，一些地方政府采取“化整為零”的方法，將超出自己審批權(quán)限的同一項(xiàng)目用地拆分成若干項(xiàng)目，分別審批，越權(quán)批地。

以租代征，擅自改變土地用途用于非農(nóng)建設(shè)。以租代征是近幾年興起的違法用地方式。以租代征主要有這幾種方式：一是地方政府以租賃名義占用農(nóng)村集體土地，二是地方政府以轉(zhuǎn)租方式占用農(nóng)村集體土地，三是地方政府幕后支持，促成企業(yè)與村集體的租地行為，四是地方政府對(duì)土地租賃違法行為縱容放任?！耙宰獯鳌钡牡湫吞卣魇恰叭?guī)避”，即規(guī)避合法審批、規(guī)避繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、規(guī)避繳納征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。以租代征改變了集體土地的農(nóng)業(yè)用途，使農(nóng)業(yè)用地成為建設(shè)用地，損害了國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地違法行為的特點(diǎn)

（一）農(nóng)村土地違法現(xiàn)象普遍，面廣量大

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的土地違法形勢(shì)嚴(yán)竣。根據(jù)課題組對(duì)河北省101個(gè)村的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，土地流轉(zhuǎn)中改變農(nóng)地用途的村有54個(gè)，占53.46%；在承包地上蓋房的村有58個(gè)，占57.42%；變相買賣土地的村48個(gè)，占47.52%；有違法占用土地的村53個(gè)，占52.47%；有征地糾紛的村77個(gè)，占76.23%。國(guó)土資源部門每年都查處數(shù)量龐大的土地違法案件，涉及大面積耕地。2005年國(guó)土資源部開展的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)15個(gè)城市、70多個(gè)區(qū)縣違法用地總數(shù)和面積數(shù)分別占新增建設(shè)用地總數(shù)和面積數(shù)的63.8%和52.8%，有的地方甚至達(dá)到90%以上。在2007年土地執(zhí)法百日行動(dòng)中，查出違規(guī)違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝。2008年各地國(guó)土資源管理部門共查處土地違法案件6萬余件，涉及違法用地面積70萬畝，其中耕地26.36萬畝，213人被追究刑事責(zé)任。2009年查處土地違法案件4.2萬件，涉及耕地面積20.8萬畝，118人被追究刑事責(zé)任。2010年查處違法用地案件2.8萬件，涉及土地面積33.8萬畝，其中耕地13.3萬畝［1］。

（二）土地執(zhí)法難，效果差

農(nóng)村土地違法案件查處困難。由于農(nóng)村建房量大分散，施工時(shí)間短，違法占地不易被發(fā)現(xiàn)。即使土地執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)制止，在執(zhí)法人員離開后又會(huì)繼續(xù)施工，違法者與執(zhí)法人員打游擊戰(zhàn)。在房屋建成后，要強(qiáng)行拆除難度很大，往往只能罰款了事。

土地違法責(zé)任追究不足以制止土地違法行為。由于對(duì)土地違法行為的罰款數(shù)額少，造成違法成本低、收益高，對(duì)違法行為的處罰不能起到懲前毖后的作用。土地違法行為的行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究難度大。特別是對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度小，對(duì)其處罰多為警告性的批評(píng)教育或記過處分，不要說追究其刑事責(zé)任，即使較為嚴(yán)厲的開除公職、撤職等處分也很少使用。如2011年7月7日監(jiān)察部、國(guó)土資源部根據(jù)2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，對(duì)73名地方政府或國(guó)土資源負(fù)責(zé)人給予紀(jì)律處分，處分形式僅包括警告、記過或記大過［2］。輿論反映問責(zé)力度太小，不能起到應(yīng)有的懲治作用。

土地管理部門沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要強(qiáng)行拆除房屋的，要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院執(zhí)行程序繁瑣、時(shí)間長(zhǎng)、成本高，加上法院大量案件堆積，土地管理部門作出的強(qiáng)制拆除決定長(zhǎng)期得不到執(zhí)行，從而縱容了土地違法行為。

（三）某些地方政府的土地違法行為

土地違法主體行政化，某些地方政府成為土地違法的重要參與者。盡管中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)要以最嚴(yán)格的制度管理土地，但地方政府主導(dǎo)下的土地違法突出。地方政府的土地違法有這幾個(gè)特點(diǎn)：一是政府違法的直接動(dòng)因是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，違法用地、占地具有所謂“合法性”。地方政府往往以加快城鎮(zhèn)建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化投資環(huán)境等名義掩蓋土地違法的實(shí)質(zhì)。二是侵犯農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。三是對(duì)以地方政府為主導(dǎo)的土地違法行為缺乏有效的橫向制約機(jī)制。土地管理部門查處違法案件，經(jīng)常遇到行政干預(yù)，難以嚴(yán)格執(zhí)法。

三、農(nóng)村土地違法行為的危害性

（一）非法占地行為導(dǎo)致我國(guó)耕地面積大量減少

由于缺乏有效的宏觀調(diào)控，建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大量占用耕地，導(dǎo)致近年我國(guó)的耕地面積急劇下降。1985年全國(guó)耕地減少了1500多萬畝，這引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度關(guān)切。1986年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過《土地管理法》，確立了嚴(yán)格保護(hù)耕地的制度。耕地銳減形勢(shì)得到遏制，此后幾年耕地面積減少放緩到年均400萬～500萬畝的速度。從1996年到2002年，我國(guó)耕地從19.5億畝降至18.89億畝，每年減少約千余萬畝。至2011年，全國(guó)耕地面積已縮減到18.26億畝，人均占有耕地面積由1.59畝（2003年數(shù)據(jù)）驟降為1.38畝，耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻［3］。

（二）非法占地行為侵害了農(nóng)民權(quán)益，造成大量農(nóng)民喪失賴以生存的土地

違法征占土地在造成農(nóng)田大幅銳減的同時(shí)也將數(shù)千萬農(nóng)民趕出了世代相傳、賴以謀生的土地，產(chǎn)生了數(shù)量龐大的失地農(nóng)民。土地承擔(dān)著為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活資料與社會(huì)保障的雙重功能，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。大量農(nóng)民喪失土地直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。在土地征占過程中，經(jīng)常存在補(bǔ)償不到位、安置不落實(shí)的問題。有的地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，有的地方長(zhǎng)期拖欠或?qū)訉咏亓?、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。農(nóng)民喪失土地后得不到應(yīng)有補(bǔ)償和安置，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困境。因失地引發(fā)的群體性糾紛成為社會(huì)安定的巨大隱患，影響到社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

（三）農(nóng)村違法用地惡性循環(huán)，愈演愈烈

面對(duì)農(nóng)村土地違法的嚴(yán)竣形勢(shì)，雖然中央政府多次治理，但收效甚微。對(duì)土地違法行為的姑息縱容，執(zhí)法力量的軟弱無力，導(dǎo)致嚴(yán)厲的土地管理制度喪失了其應(yīng)有的威懾力，損害了國(guó)家法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。人們失去了對(duì)法律的信任和畏懼，法律的規(guī)范作用難以發(fā)揮，法律制度成為一紙空文。違法用地、占地行為能獲得巨額收益而不承擔(dān)法律責(zé)任所產(chǎn)生的反面示范作用，誘發(fā)了更多的土地違法行為，最后形成“法不責(zé)眾、愈演愈烈、積重難返”的災(zāi)難性局面。

四、農(nóng)村土地違法行為的原因剖析

雖然我國(guó)土地管理制度立法嚴(yán)格，國(guó)家多次采取專項(xiàng)整治活動(dòng)，但土地違法行為并未從根本上得到遏制，反而更趨普遍和嚴(yán)重。這表明土地違法行為的產(chǎn)生有著復(fù)雜的原因，其根本原因是一些個(gè)人、社會(huì)組織以及地方政府為了追逐自身利益而置法律于不顧。

（一）農(nóng)民和農(nóng)村基層干部法律意識(shí)淡薄

許多農(nóng)民缺乏農(nóng)村土地政策法規(guī)常識(shí)，甚至存在不少錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。比如，很多農(nóng)民群眾對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的認(rèn)識(shí)不夠，不懂得土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別，認(rèn)為誰耕種土地誰就擁有土地所有權(quán)。有些村民認(rèn)為自己享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就對(duì)該地?fù)碛辛耸褂脵?quán)、處置權(quán)，可以在自家承包地上建房。有的農(nóng)民認(rèn)為土地承包30年不變，自己承包的土地是“私有財(cái)產(chǎn)”，怎么處理都可以。這些錯(cuò)誤觀點(diǎn)是導(dǎo)致村民大量非法出租出賣承包地給他人從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的重要原因。

一些農(nóng)村基層干部法制觀念不強(qiáng)，對(duì)“合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策、對(duì)土地占用、轉(zhuǎn)用的審批程序、對(duì)土地管理的禁止性規(guī)定等政策法規(guī)知之甚少，因缺乏法律知識(shí)而作出土地違法行為。還有些農(nóng)村干部法治意識(shí)淡薄，認(rèn)為土地集體所有就等于村委領(lǐng)導(dǎo)所有，有權(quán)占用土地、改變土地用途搞集體經(jīng)濟(jì)，甚至明知行為違法仍就非法占地、用地。

（二）經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致土地違法

近年來，由于城市建設(shè)快速發(fā)展，城郊土地的商業(yè)開發(fā)價(jià)值不斷攀升，一些農(nóng)民為了增加收入，紛紛搶占位置優(yōu)越的地點(diǎn)非法建造房屋，通過出租給他人居住或經(jīng)營(yíng)以賺取租金，并意圖在舊村改造、征地拆遷中獲得更多的補(bǔ)償。部分城鎮(zhèn)居民因無錢購(gòu)買商品房，也紛紛到城郊購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”或購(gòu)買農(nóng)民的住宅。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)改變土地農(nóng)業(yè)用途的傾向。由于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的比較效益較低，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的目的之一就是為了盡快改變土地農(nóng)業(yè)用途而獲得更大利益［4］。

“以租代征”行為有明顯的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)用地需求的旺盛，土地的商業(yè)價(jià)值不斷升高，而農(nóng)村集體土地被國(guó)家征收，依照法律規(guī)定只能一次性取得征地補(bǔ)償費(fèi)，并且其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)低于土地的商業(yè)價(jià)值。而“以租代征”出租土地，農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定而持續(xù)的租金來源，該租金又是隨市場(chǎng)行情不斷調(diào)整的，其收入通常比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益要高，并且農(nóng)民還保持著土地所有權(quán)。國(guó)家土地督察北京局對(duì)農(nóng)民的一項(xiàng)問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地［5］。而地方政府為規(guī)避中央對(duì)新增建設(shè)用地的嚴(yán)格審批和控制，也將“以租代征”看作是解決用地矛盾、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有效方式。對(duì)用地企業(yè)而言，“以租代征”可以更快捷便利地獲得所需土地，并且不用一次性支付高額土地出讓金，緩解了企業(yè)的資金壓力。

（三）土地財(cái)政導(dǎo)致的征地沖動(dòng)

地方政府的土地違法行為有著明顯的自身利益驅(qū)動(dòng)。1994年進(jìn)行的稅制改革將國(guó)家的稅收收入分為中央收入和地方收入兩類，其中中央收入所占比例超過地方收入，與分稅制改革前相比，地方財(cái)政收入下降達(dá)30%。在地方財(cái)政收入下降的同時(shí)，地方政府所要承擔(dān)的事務(wù)和支出并沒有相應(yīng)減少，這導(dǎo)致分稅制改革后地方政府職責(zé)與財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)，地方財(cái)政常常入不敷出。更重要的是，分稅制改革以后，地方政府成為獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，有了自己的財(cái)政利益。地方政府為了擴(kuò)大財(cái)政收入來源，最簡(jiǎn)單最重要的手法是利用國(guó)家對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，大肆征地和出讓土地。由于政府出讓土地的價(jià)格是按壟斷的賣方市場(chǎng)確定，而對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用是按被征土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益支付，這使地方政府能夠以低廉的成本征收土地，再以壟斷高價(jià)出讓，土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)收入成為地方政府的重要收入來源，從而增加地方財(cái)政收入。建設(shè)用地出讓后大量新企業(yè)的設(shè)立和大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)，又促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮，并為地方政府官員提供了可以炫耀的政績(jī)。這種“以地生財(cái)”“經(jīng)營(yíng)城市”的作法，使得地方政府產(chǎn)生強(qiáng)烈的征地沖動(dòng)，使中央對(duì)土地的嚴(yán)格控制和對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控難以奏效。

（四）執(zhí)法力量相對(duì)薄弱

我國(guó)的土地管理法律制度嚴(yán)厲，中央高度重視，國(guó)家多次開展土地執(zhí)法專項(xiàng)活動(dòng)，但土地違法的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，有法不依、違法不究、執(zhí)法不力是重要原因［6］。一些地方政府和國(guó)土資源管理部門嚴(yán)格依法行政的意識(shí)淡薄，對(duì)于土地違法行為不能做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效制止、嚴(yán)肅處理，往往以罰款代替強(qiáng)行拆除，甚至事后允許補(bǔ)辦手續(xù)，對(duì)土地違法者不能產(chǎn)生有效的震懾和遏制作用，反而激發(fā)了更多人的違法占地動(dòng)機(jī)，致使土地違法行為大肆蔓延。土地管理部門缺少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)土地違法行為的行政處理決定要經(jīng)過行政處罰、復(fù)議、訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)，執(zhí)法程序復(fù)雜，時(shí)間漫長(zhǎng)，執(zhí)法資源消耗大，執(zhí)法成本高，而執(zhí)法的效率低、效果差。

五、農(nóng)村土地違法行為的治理對(duì)策

要解決農(nóng)村土地違法行為屢禁不止、愈演愈烈的問題，跳出“整治－反彈－再整治－再反彈”的惡性循環(huán)，必須堅(jiān)持土地合理開發(fā)與嚴(yán)格土地管理同時(shí)并舉，協(xié)調(diào)農(nóng)民、村集體、企業(yè)、地方政府、國(guó)家等不同主體的利益關(guān)系，建立順暢有效的土地管理機(jī)制。

（一）提高土地法律宣傳教育的實(shí)效性，增強(qiáng)農(nóng)村居民和基層干部的土地法律意識(shí)

要在農(nóng)村開展更為廣泛深入的土地法律宣傳，提升廣大農(nóng)民群眾和基層干部依法保護(hù)和利用土地的法律觀念。充分利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體，采取張貼標(biāo)語、圖片展覽、宣傳手冊(cè)、干部培訓(xùn)等形式，普及土地法律知識(shí)。一方面大力開展正面宣傳教育和法律咨詢，另一方面要通過對(duì)土地違法案件的嚴(yán)格執(zhí)法進(jìn)行反面警示教育，揭示土地違法行為的巨大危害和嚴(yán)重后果。要讓廣大農(nóng)民群眾都意識(shí)到，珍惜土地、保護(hù)耕地是每個(gè)公民應(yīng)盡的法律責(zé)任，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過法制宣傳教育，加強(qiáng)人們的土地憂患意識(shí)、土地國(guó)策意識(shí)和土地法律意識(shí)，自覺學(xué)習(xí)、遵守和維護(hù)土地管理制度。

（二）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改革和完善地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度

將土地管理狀況納入政績(jī)考核機(jī)制，是化解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)土地資源、嚴(yán)格土地執(zhí)法之間矛盾的有效途徑。對(duì)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核不能片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要把耕地保護(hù)和國(guó)家土地政策執(zhí)行情況作為考核的重要內(nèi)容，著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。要推進(jìn)財(cái)稅體制改革，平衡地方政府的管理支出與財(cái)政收入，使地方政府逐漸擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，抑制地方政府土地違法的內(nèi)在動(dòng)因。要嚴(yán)格土地違法責(zé)任追究制度，對(duì)違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)應(yīng)暫停該區(qū)域新增建設(shè)用地，對(duì)因土地管理混亂造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，依法追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任直至刑事責(zé)任。通過嚴(yán)厲查處地方政府土地違法案件，督促地方政府切實(shí)擔(dān)負(fù)土地管理的責(zé)任。

（三）建立健全巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置土地違法行為

要建立和完善以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)為重點(diǎn)的基層土地執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，充分利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等現(xiàn)代科技手段，定期對(duì)所轄地域進(jìn)行全面巡查，對(duì)土地違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處置。要依靠農(nóng)村基層組織和廣大農(nóng)民群眾，選聘農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，協(xié)助土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理土地違法案件。構(gòu)建縣級(jí)土地管理部門與相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府土地管理的共同責(zé)任機(jī)制，完善農(nóng)村土地管理機(jī)制。國(guó)土資源、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察、法院、供電等部門，按照各自職能承擔(dān)土地監(jiān)管、執(zhí)法的職責(zé)，形成地方政府主導(dǎo)監(jiān)管、土地管理部門專門監(jiān)管、相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地監(jiān)管的土地執(zhí)法體系，共同預(yù)防和打擊土地違法行為。

（四）嚴(yán)格土地執(zhí)法，加大對(duì)土地違法行為的查處和責(zé)任追究力度

土地管理部門要嚴(yán)格依照法律查處土地違法案件，改變執(zhí)法不嚴(yán)和被動(dòng)執(zhí)法的狀況，體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要加大土地違法打擊力度，對(duì)土地違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，使其違法成本高于其違法收益。土地執(zhí)法只有具有嚴(yán)厲性，才能震懾和制止土地違法行為。要全面追究違法者的法律責(zé)任，不僅對(duì)其進(jìn)行行政處罰，而且要追究其刑事責(zé)任。在行政處罰時(shí)，依法采取恢復(fù)土地原狀、拆除違法建筑的責(zé)任，不能以罰款替代。罰款數(shù)額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其違法所得，使違法者喪失違法的利益動(dòng)機(jī)。對(duì)地方政府不履行土地管理職責(zé)的行為，要實(shí)行嚴(yán)厲的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度。只有加強(qiáng)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究力度，才能使地方政府切實(shí)擔(dān)負(fù)土地管理職責(zé)，杜絕土地違法行為。

［1］國(guó)土資源部2010年第四季度掛牌督辦違法案件新聞發(fā)布會(huì)［EB/OL］.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/201101/t850407.htm.

［2］監(jiān)察部、國(guó)土資源部通報(bào)處理有關(guān)地方違反土地管理法律法規(guī)的責(zé)任人員［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201107/t20110707＿896395.htm.

［3］鄒聲文，周婷玉.我國(guó)目前耕地面積約18.26億畝，已經(jīng)減少1億多畝 ［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2011－02/24/content＿1810106.htm.

［4］四川省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研組.必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（2）：3－5.

［5］王永紅.國(guó)土資源部解讀“百日行動(dòng)”：以租代征，此風(fēng)不可長(zhǎng)［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2007－10/13/content＿9219588.htm.

［6］張福君.土地違法執(zhí)法難難于上青天［J］.國(guó)土資源，2007（3）：20－24.

A Study on Violation of Land Law in Rural Areas：Current Situation，Reasons and Countermeasures

XU Hong-xin1，GAO Guo-zhong1，WANG Chun-chen2
（1.College of Culture and Law，Hebei Science and Technology University，Shijiazhuang，Hebei 050018；2.Beijing College of Career and Technology，Beijing 100042，China）

In recent years，such illegal acts in rural areas as villagers building house privately，villege committees selling out or lease land and some local government levying land，have been happening repeatedly.On the basis of all kinds of illegal land acts，this paper generalizes its characteristics，analyzes its causations and puts forward countermeasures.

rural areas；land；violation of law

D922.3

A

1005－6378（2012）04－0127－05

2012－12－19

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《農(nóng)地入股法律制度創(chuàng)新研究——以馬克思制度變遷理論為視角》（HB11FX020）；河北省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目《“土地股份合作社”的類型化研究》（12457204D－33）；河北科技大學(xué)校立課題《民間糾紛的調(diào)解處理機(jī)制研究》（XL2006080）；河北科技大學(xué)校立科研基金項(xiàng)目《土地股份合作社的機(jī)制完善路徑研究》（XL201158）

徐紅新（1972－），男，河北邯鄲人，河北科技大學(xué)文法學(xué)院講師，主要研究方向：民商法、房地產(chǎn)法。

［責(zé)任編輯 周云逸］