2011年，儼然成為結(jié)構(gòu)性減稅最給力的一年。

個稅起征點的提高、增值稅擴圍試點以及提高增值稅營業(yè)稅起征點、延長稅收優(yōu)惠等等，減稅措施呈現(xiàn)密集出臺之勢。特別是近期溫家寶總理在天津視察時關(guān)于“要完善財稅政策、大力推進結(jié)構(gòu)性減稅”的表態(tài)，更是讓人充滿期待。

專家認為，特別是在后金融危機時期，結(jié)構(gòu)性減稅政策既符合“充分利用稅收政策調(diào)整我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的目的，又符合凱恩斯主義的“逆經(jīng)濟周期規(guī)則”，在促進就業(yè)、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面會發(fā)揮十分重要的作用。

減稅含金量

“減稅”聽起來是一個很吸引人的詞匯，牽動著無數(shù)納稅人的神經(jīng)。特別是在2011年，一方面是財政收入的連連攀升，今年全國財政收入肯定突破10萬億大關(guān)，財政收入增速數(shù)倍于GDP；一方面是企業(yè)和老百姓個人“稅感”不斷加重，民間更有“月餅稅”、“饅頭稅”的調(diào)侃，減稅的呼聲也越來越強烈。

其實早在2004年，我國就開始在全國實施減稅政策。2008年12月初召開的中央經(jīng)濟工作會議中更是明確提出：實行“結(jié)構(gòu)性減稅”。

對于“結(jié)構(gòu)性減稅”的內(nèi)涵，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康曾經(jīng)撰文認為，應(yīng)該包含兩方面：一是強調(diào)“減稅”，降低稅負水平。二是強調(diào)“結(jié)構(gòu)性”，即不是全面的減稅。從邏輯上說，既然有一定環(huán)境、條件下的“結(jié)構(gòu)性減稅”，便可能有一定環(huán)境、條件下的“結(jié)構(gòu)性增稅”。

社科院財貿(mào)所所長高培勇也認為，今年財政收入超過十萬億，幾乎已成定局，在這樣一種背景條件下，面臨著減稅的壓力和必要，但是現(xiàn)在更應(yīng)該強調(diào)全面性減稅。

“全面性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅的最大不同，第一目標是減稅，第二目標才是結(jié)構(gòu)。或者說在減稅的過程中，追求結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化和調(diào)整。而且這個時候的減稅，一定是有量的界限和要求，而且是成體系的?！备吲嘤抡J為。

其實從實行結(jié)構(gòu)性減稅以來，相關(guān)部門已經(jīng)做出了一些努力，但是老百姓還是感覺稅負比較重，減稅的含金量也受到質(zhì)疑。除了稅收的收支不透明，稅收沒有真正用在保障民生上之外，一個很重要的原因是我國稅收征收隨意性較大，不能“依法征稅”，這使得減稅的效果大打折扣。

中央黨校教授周天勇做過相關(guān)統(tǒng)計，從我國的財政稅收來看，每年預(yù)算內(nèi)外的全部政府實際收入占到國民收入的34%，有些已經(jīng)超過37%-38%。2007年政府支出，即黨政公務(wù)以及行政性事業(yè)這塊支出達到38%-39%，這個比例對于整個財富轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟增長發(fā)展方式影響特別大。

“只有限制政府收入的上限，才有可能真正降低總體稅負，才有可能進行稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。應(yīng)該法定每年政府的全部收入不得超過GDP的30%；政府支出應(yīng)控制在20%以下?！敝芴煊抡J為。

厘清利益

在2011年的一系列減稅舉措中，最受關(guān)注的無疑是增值稅擴圍。從2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。

對于此項改革，市場期盼已久，然而，圍繞增值稅擴圍的一些制度性障礙，還需要進一步厘清。這也是大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅展開最需要解決的問題。

增值稅擴圍試點為何選在上海試點？長期關(guān)注增值稅改革的財稅專家、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授胡怡建分析認為：“此次試點是自下而上的需求決定的。從上海的現(xiàn)實情況來看，遇到的矛盾更加突出，所以強烈要求在上海試行。矛盾主要體現(xiàn)在行業(yè)和地區(qū)兩個方面，一方面上海的第三產(chǎn)業(yè)比重占GDP的六成以上，服務(wù)業(yè)稅收占全部稅收的七成，重復(fù)征稅的營業(yè)稅嚴重制約了上海服務(wù)業(yè)的發(fā)展。另一發(fā)面，上海國稅、地稅是一家，采取混合收稅的模式，也加大了稅收的成本。盡管試點初期，上海方面會有一些損失，但將推進服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展?！?/p>

另外，更值得關(guān)注的是，中央和地方稅收收入分配的問題。營業(yè)稅是地方第一大稅種，一旦增值稅將營業(yè)稅“吃掉”，那么地方政府將喪失一部分主體稅源，本來就捉襟見肘的地方財力將更加枯竭。

賈康建議，可以采取在不同層級政府間將增值稅稅權(quán)配置和收入分享相分離的做法。一般都將增值稅立法權(quán)和征管權(quán)限劃歸中央，由中央政府負責制定稅法、統(tǒng)一進行征收管理，而對增值稅收入在中央和地方政府間進行分配。

具體操作上來講，首先，從征管上來說，由于增值稅稅基具有很強流動性，如果由地方政府征收增值稅，將會給征納雙方帶來高昂管理和遵從成本；其次，增值稅稅收收入占全國稅收收入比重一般很高，將增值稅劃歸地方會顯著地削弱中央政府宏觀調(diào)控能力；最后，由于增值稅在銷售地征收，而增值稅在征收管理上實行是抵扣法，這將造成稅收在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，進而可能導(dǎo)致地方保護主義傾向，通過人為設(shè)置壁壘限制其他地區(qū)商品進入本地區(qū)銷售，最終造成地區(qū)割據(jù)，阻礙全國統(tǒng)一大市場的形成。

稅收在中央和地方之間共享則是為了充實地方財政，營業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅后，仍然可以實行中央和地方共享的模式。這也是世界上征收增值稅比較成功國家的通行做法。

盡管有上述建議，但增值稅改革的步伐依舊謹慎，如果擴大到更大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性減稅，面臨的問題將更多。有業(yè)內(nèi)人士就提出，如果當前稅制結(jié)構(gòu)不改，僅僅降低稅率，或?qū)嵭袦p免等優(yōu)惠措施，結(jié)構(gòu)性減稅的力度將十分有限。

有減有增？

在推進結(jié)構(gòu)性減稅取得廣泛認可的背景下，結(jié)構(gòu)性減稅如何減、減什么？成為大家關(guān)心的重點。

高培勇認為，要使得減稅效應(yīng)最大化，一定要以中國第一大稅種增值稅為主要的減稅對象，也就是必須圍繞直接稅這一主線推進。鑒于不同的稅收功能要有不同的稅種來負擔，直接稅較之間接稅又具有更大的調(diào)節(jié)分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，因此，讓現(xiàn)有稅制跳出相對偏重收入的“單一功能”格局、進而實現(xiàn)“功能齊全”目標的出現(xiàn)，就在于增加直接稅的比重。

結(jié)構(gòu)性減稅的空間到底有多大？據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，單就增值稅擴圍改革來說，其基準稅率將從17%下調(diào)，按2010年增值稅決算收入21093億元簡單測算，增值稅基準稅率如從17%大幅下調(diào)至13%，減稅空間將接近5000億元。這對于我國已經(jīng)高達數(shù)十萬億的財政收入來說，影響很小。

專家諫言，中國目前的減稅措施多是按照單項政策來減，調(diào)整一項政策，一部分納稅人受益，其減稅規(guī)模非常有限。在當前形勢下實行結(jié)構(gòu)性減稅，應(yīng)該考慮較大規(guī)模的減稅。

賈康認為，近年來，我國已采取一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施，下一步重點是將這些措施進一步細化、優(yōu)化。

對于中小企業(yè)，已經(jīng)推出的優(yōu)惠減稅措施要繼續(xù)推行。讓這些中小企業(yè)享受到所得稅減免等政策，鼓勵創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)業(yè)，共同形成走創(chuàng)新國家道路的局面，形成明顯的激勵導(dǎo)向。

在出口退稅方面，也可在近年采取區(qū)別對待的松緊并舉結(jié)構(gòu)對策的基礎(chǔ)上，進一步對于應(yīng)鼓勵出口的高科技產(chǎn)品、成套裝備等繼續(xù)給予較大力度的支持，而對于高耗能、高污染、資源型產(chǎn)品，繼續(xù)從嚴不予退稅。

要進一步推動增值稅的擴圍。這是結(jié)構(gòu)性減稅很重要的方面，可以適應(yīng)現(xiàn)在我們加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級換代的需要。

個人所得稅改革的目標應(yīng)包括降低低端稅負，同時強化對高端的征收調(diào)節(jié)，為達此目的。要堅持建立分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制的改革方向。

賈康認為，在繼續(xù)落實結(jié)構(gòu)性減稅政策的同時，還是應(yīng)該研究必要的結(jié)構(gòu)性增稅舉措。

結(jié)構(gòu)性減稅在邏輯上并不排斥結(jié)構(gòu)性增稅，應(yīng)立足于服務(wù)經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善。通過增稅，緩解由于大規(guī)模減稅帶來的財政收支平衡壓力，為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式發(fā)揮作用，從而推動經(jīng)濟增長。

但是對于結(jié)構(gòu)性增稅，也有質(zhì)疑的聲音，一位財稅專家告訴記者：“現(xiàn)在稅負已經(jīng)這么高，不應(yīng)該只是提‘結(jié)構(gòu)性減稅’，而應(yīng)該是全面降低稅負水平。而且我還很擔心，現(xiàn)在搞所謂的‘有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整’，在相關(guān)利益博弈復(fù)雜的情況下，最終結(jié)構(gòu)性減稅有可能會被演變成‘結(jié)構(gòu)性的加稅’”。

其實，近幾年的稅制改革中，也實施了部分推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化的“加法”措施，如實施燃油稅費改革，提高成品油消費稅單位稅額；適時提高金屬礦、非金屬礦采選產(chǎn)品的增值稅稅率；較大幅度提高大排量汽車的消費稅稅率；提高卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費稅稅率，同時在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道消費稅等。

賈康認為，結(jié)構(gòu)性增稅方面的重點，一是可考慮完善我國的綠色稅收制度體系?！笆濉睉?yīng)是提高我國稅制綠色化程度的重要時期。同國外相對完善的環(huán)境稅收制度相比，我國現(xiàn)有稅制綠色化程度不高，資源稅等與環(huán)境密切相關(guān)的稅種存在著征收標準過低等問題，缺少針對污染環(huán)境行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種。完善資源稅、研究開征環(huán)境稅，對建設(shè)生態(tài)文明、完善稅制、深化稅制改革具有重要意義。

二是加快房地產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅既可以給地方政府提供穩(wěn)定的財源支柱，還可以按照“能力原則”適當增加“先富起來”的社會成員的稅負，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和優(yōu)化我國的收入再分配。

“從整體上講，未來稅收改革應(yīng)堅持如下幾個方向：一、稅收增長由爆發(fā)增長型向持續(xù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變；二、稅源結(jié)構(gòu)由單一經(jīng)濟型向多元綜合型轉(zhuǎn)變；三、稅收體制由效率激勵型向公平有序型轉(zhuǎn)變；四、稅制改革由被動適應(yīng)型向主動推進型轉(zhuǎn)變；五、由治理行政型向公明決策型轉(zhuǎn)變?！焙ㄕJ為。

“現(xiàn)在搞所謂的‘有增有減、結(jié)構(gòu)性調(diào)整’，在相關(guān)利益博弈復(fù)雜的情況下，最終結(jié)構(gòu)性減稅有可能被演變成‘結(jié)構(gòu)性的加稅’”。

5000

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，單就增值稅擴圍改革來說，其基準稅率將從17%下調(diào)，按2010年增值稅決算收入21093億元簡單測算，增值稅基準稅率如從17%大幅下調(diào)至13%，減稅空間將接近5000億元。