11月16日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案(草案)》，決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。如果從2004年3月啟動(dòng)《預(yù)算法》修訂工作算起，歷時(shí)將近8年的預(yù)算法修訂工作，目前終于迎來(lái)了新的曙光，或許有望在近期取得實(shí)質(zhì)性的突破。作為長(zhǎng)期關(guān)注并在早期參與預(yù)算法修訂專(zhuān)家咨詢工作的預(yù)算研究者，筆者也確有幾句要說(shuō)的話。

從個(gè)人的角度看，對(duì)于預(yù)算法的修訂，至少有三個(gè)維度的問(wèn)題是期待有所回應(yīng)的。

謹(jǐn)慎樂(lè)觀

現(xiàn)代預(yù)算理念在中國(guó)的傳播，即使上溯到戊戌變法的時(shí)代，也僅僅有100多年的歷史，但現(xiàn)代預(yù)算理念在中國(guó)，從它產(chǎn)生的那一天起，就承載著一代國(guó)人追求法治國(guó)家和憲政民主的理想與信念。

如果我們不過(guò)多地從意識(shí)形態(tài)的角度對(duì)當(dāng)年的社會(huì)改良者加以苛求的話，20世紀(jì)初葉現(xiàn)代預(yù)算萌芽在中國(guó)的產(chǎn)生，至少在某種程度上標(biāo)志著，政府預(yù)算開(kāi)始有可能成為廣大民眾為代表的民權(quán)一方，維護(hù)自身公共權(quán)力的治理工具。這對(duì)于后來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程所產(chǎn)生的影響，是相當(dāng)深遠(yuǎn)的。恰如中國(guó)近代史上著名的“曠代異才”楊度先生所指出的：“監(jiān)督會(huì)計(jì)及預(yù)算之制，其嚴(yán)重如此，是皆國(guó)會(huì)重要之職權(quán)，即立憲國(guó)所以建設(shè)責(zé)任政府唯一之武器也”。即使以現(xiàn)代的眼光來(lái)看，這種對(duì)預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)，也是發(fā)人深省的。

令人有些遺憾的是，回眸現(xiàn)代預(yù)算在中國(guó)走過(guò)的這100年艱辛歷程，預(yù)算逐漸淪為一種單純的財(cái)政管理技術(shù)手段、一系列簡(jiǎn)單意義上的收支表格、一套僅僅體現(xiàn)為預(yù)算流程的技術(shù)性程序；而忽視了預(yù)算過(guò)程中所內(nèi)生的利益相關(guān)主體互動(dòng)博弈和權(quán)利分布，淡漠了經(jīng)由預(yù)算過(guò)程體現(xiàn)出的“為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲”的時(shí)代主題。在明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)已有將近20年的今天，我們不禁感慨，預(yù)算法修訂的到來(lái)，“何其晚也”！

從2004年啟動(dòng)預(yù)算法修訂工作以來(lái)，其進(jìn)程幾起幾落，主要原因就在于預(yù)算法作為公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中“為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲”的基本道路規(guī)則，充滿了各相關(guān)主體的利益格局調(diào)整，而這種利益調(diào)整，絕非是簡(jiǎn)單意義上的“帕累托改進(jìn)”，必然會(huì)從根本上觸動(dòng)某些強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的既得利益。所謂“不破不立”，我們所期待的預(yù)算法，其原本意義上，本來(lái)應(yīng)該是部門(mén)利益“傷筋動(dòng)骨”式的“破除”，而非是一場(chǎng)“和諧慶功”式的盛宴。

但在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段以來(lái)，這種觸及深層既得利益調(diào)整的“深水區(qū)”改革，往往難以得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。這既是預(yù)算法修訂幾經(jīng)波折的原因所在，也在相當(dāng)程度上制約了預(yù)算法修訂工作所可能達(dá)到的調(diào)整邊界。

盡管筆者期待著預(yù)算法能夠回歸法治國(guó)家與民主憲政的原初目標(biāo)，但在當(dāng)前擁有預(yù)算資金實(shí)質(zhì)性配置權(quán)的部門(mén)利益已然高度固化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力也頗為值得質(zhì)疑等諸多外部約束條件下，筆者對(duì)于即將到來(lái)的新預(yù)算法，雖然寄托了很多期待，卻只能保持謹(jǐn)慎樂(lè)觀。

惡法亦法

在法學(xué)領(lǐng)域里，有所謂“惡法亦法”之說(shuō)，也就是法律生效后，非經(jīng)法定的修訂或廢止程序，則始終是有效的。惡法亦法理論在當(dāng)代中國(guó)預(yù)算改革中的價(jià)值表現(xiàn)為，它有助于在建設(shè)法治國(guó)家的初期階段，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，有助于解決預(yù)算法律實(shí)施中的偏離度問(wèn)題。然而，當(dāng)我們進(jìn)一步考察中國(guó)預(yù)算管理現(xiàn)實(shí)的時(shí)候，卻遺憾地發(fā)現(xiàn)，借口現(xiàn)行預(yù)算法存在缺陷，就憑借“改革”的旗號(hào)，突破預(yù)算法的原則約束，似乎已然成為一種趨勢(shì)。

例如，現(xiàn)行預(yù)算法及其實(shí)施條例規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。但在現(xiàn)實(shí)中，除部門(mén)預(yù)算可以大體勾勒出政府公共預(yù)算的總體輪廓外，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算（后來(lái)未經(jīng)法律認(rèn)可，更名為“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”）和社會(huì)保障預(yù)算僅在近幾年才提上試編的議程，“其他預(yù)算”到底為何物，更是語(yǔ)焉不詳了。

又如，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但在現(xiàn)實(shí)中，以債券形式體現(xiàn)的地方政府債務(wù)，除了最近在上海等地的試點(diǎn)外，確實(shí)還真沒(méi)有。但是以政府融資平臺(tái)為集中表現(xiàn)形式的地方政府債務(wù)，早已漸成燎原之勢(shì)。在原則上不允許地方政府舉債的法律規(guī)定下，卻要求地方政府編制債務(wù)預(yù)算。預(yù)算法關(guān)于地方政府舉債問(wèn)題的禁止性條款，其約束性基本上蕩然無(wú)存。

再如，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，國(guó)家施行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。但在現(xiàn)實(shí)中，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省管縣”的逐漸推進(jìn)，已然從根本上動(dòng)搖了五級(jí)預(yù)算相互獨(dú)立的基本制度構(gòu)建，五級(jí)預(yù)算的構(gòu)架漸成虛化之態(tài)。

以上言及的預(yù)算層級(jí)、預(yù)算組織結(jié)構(gòu)、地方政府舉債權(quán)等問(wèn)題，均屬于預(yù)算法中的基本原則性問(wèn)題。在這些根本性問(wèn)題上，盡管現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，或許存在某些缺失，但是這些原則性規(guī)定沒(méi)有能夠受到起碼的尊重，確是不爭(zhēng)的事實(shí)。

如果這些現(xiàn)象在修訂后的預(yù)算法中沒(méi)有一個(gè)適當(dāng)?shù)慕忉專(zhuān)碗y免造成“法律規(guī)定欠妥——不遵守法律——導(dǎo)致法律修改”的惡性循環(huán)，這也難免在相當(dāng)程度上影響了修訂后的預(yù)算法的權(quán)威性。

因此，我們期待著一部能夠辯證認(rèn)識(shí)當(dāng)前預(yù)算改革的預(yù)算法，針對(duì)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)等改革實(shí)踐，在就其加以追認(rèn)的同時(shí)，更重要的是，需要就上述嚴(yán)重違反預(yù)算法嚴(yán)肅性的問(wèn)題，預(yù)留追究事后責(zé)任的法律約定空間。

從“控制”到“管理”

近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的世界性預(yù)算改革，總體上呈現(xiàn)為關(guān)注預(yù)算產(chǎn)出與效率的管理取向。然而，在預(yù)算產(chǎn)生的早期階段，為了限制封建皇室的財(cái)政權(quán)，提出了一系列立法機(jī)關(guān)控制政府財(cái)政活動(dòng)的方法與原則，后世將其概括為古典預(yù)算原則。通過(guò)對(duì)古典預(yù)算原則的考察，其主要價(jià)值判斷的形成，大體上是基于“控制取向”的。

預(yù)算史的研究也表明，在構(gòu)建法治國(guó)家的進(jìn)程中，現(xiàn)代預(yù)算治理結(jié)構(gòu)確立的初期階段，控制取向都是最為重要的預(yù)算原則。而實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制最為重要的機(jī)制保障，就是建立并完善預(yù)算決策和運(yùn)行過(guò)程中，各利益相關(guān)主體對(duì)于政府財(cái)政權(quán)力的有效監(jiān)督與制衡機(jī)制。

政府預(yù)算在世界范圍內(nèi)經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展演進(jìn)，在管理手段改進(jìn)與治理經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，許多相對(duì)復(fù)雜且先進(jìn)的管理控制技術(shù)（如目標(biāo)管理、系統(tǒng)理論、績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系等），在預(yù)算管理領(lǐng)域的應(yīng)用也日益推廣。預(yù)算治理水平的提升，使得政府部門(mén)具有相對(duì)較強(qiáng)的靈活管理能力，從而具備了實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)制約的古典預(yù)算原則，向側(cè)重行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的現(xiàn)代預(yù)算原則轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)條件。

面對(duì)中國(guó)預(yù)算管理水平與技術(shù)手段相對(duì)較低的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)預(yù)算法修訂的總體未來(lái)取向，自然不應(yīng)脫離對(duì)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考量。在引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算法律規(guī)范經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，一定不能強(qiáng)求管理手段的所謂“先進(jìn)性”，更不應(yīng)盲目地追求跨越中國(guó)預(yù)算治理結(jié)構(gòu)走向成熟所不得不經(jīng)歷的必然階段。

（作者系南開(kāi)大學(xué)中國(guó)財(cái)稅發(fā)展研究中心主任、博士生導(dǎo)師）