如果不出意外，到了2012年年底，“政府年底突擊花錢”將再次被熱炒。作為“政府大管家”的財政部門，又將再一次站在風口浪尖。

其實，對于財政部門來說，何嘗不想加快支出進度，提高資金使用效率。前不久，財政部召開全國財政預算執(zhí)行工作視頻會議，相關(guān)負責人再次重申堅決防止年底突擊花錢。

“年底突擊花錢，表面看起來是預算執(zhí)行中的問題，是財政部門的問題，但不是財政部門一家所能解決的。財政部門受政府委托管理預算，但真正花錢的是政府各個部門?！必斦控斂扑彼L劉尚希認為，這是一種體制性現(xiàn)象，如果不大力推進體制創(chuàng)新，年底突擊花錢的現(xiàn)象還會年復一年地出現(xiàn)。

真正花錢的是部門

“有人調(diào)侃，‘體制是個筐，啥都往里裝’，確實，中國改革開放三十多年了，現(xiàn)在已經(jīng)進入了改革的深水區(qū)，諸多現(xiàn)實難題都可以歸結(jié)到體制問題，‘體制原因’這個借口看起來蒼白，而又真實地存在。比如政府年底突擊花錢現(xiàn)象，‘體制因素’存在于每一個角落。”一位行政體制改革研究者告訴記者。

比如年底突擊花錢，一個很重要的原因是預算體制的問題。我國現(xiàn)行財政預算編制是采用基數(shù)預算法，上年度花錢決定了下年度的預算規(guī)模，容易形成負激勵，導致部門形成“不花白不花”的心理。

既然預算編制階段就存在不合理，一些人也提出了“零基預算”，試圖從源頭上解決問題。

“早在多年前，學界就討論過零基預算，從理論上來講，這是一種比較理想的模式，但是在中國現(xiàn)實條件下很難，不僅耗費大量的人力物力，更大的阻力在于，在我國現(xiàn)行條塊分割的行政體制下，每年的預算相當于對原有的利益格局進行一次重新劃分，你想，這有多難！”一位財政學者告訴記者?！盀槭裁茨敲炊嗳恕懿壳斑M’，而他們跑的也不僅僅是財政部門，還有其他各大部委、政府機關(guān)，所以歸根到底還是一個體制問題。”

“財政部門是比較尷尬的，各個部門都有自己的部門預算，部門預算匯總構(gòu)成總預算，賬雖然在財政部門，但是錢具體怎么花，卻是由各個部門自己說了算，財政部門只是綜合平衡下各方面的利益?！眲⑸邢Ｕf。

據(jù)有關(guān)財政部門人士介紹，各部門在編制預算的時候，一個普遍存在的現(xiàn)象是：對于下一年度具體要干哪些事，實際上不清晰。在沒有詳細任務清單和項目庫的情況下，往往是等到預算批復下來以后再做分解預算。

從整個項目的運作來看，則還有一個上報、評審、匯總、批準的過程。全國人大是3月初召開，預算審議通過批復到各個部門，往往到了4月份，然后再分解落到項目上，經(jīng)過上述步驟，通常已到了第三季度。財政部門賬上顯現(xiàn)出來的結(jié)果是，仍有大量的錢趴在賬上，從而形成年底突擊花錢的現(xiàn)象。

“當前行政管理體制的不完善、部門行為的短期化，是導致年底突擊花錢的重要原因?！眲⑸邢ＵJ為，在部門職責、任務難以清晰界定的情況下，各個部門總想多要錢，多干事。而該不該干，這不是預算編制能解決的。

立體監(jiān)管

一位地級市財政局局長告訴記者，很多地方都存在“年底突擊花錢”的現(xiàn)象，原因在于我國現(xiàn)行財政管理體制、運行機制、預算分配、會計制度和資金監(jiān)管等方面都存在缺失和弊端。

“年底突擊花錢的主要原因在于沒有建立起一套完成的監(jiān)督體系，政府資金花費的多少、使用效率，也沒有人追究，這就難免造成財政支出的低效率，甚至導致腐敗。”上述財政學者建議，應該建立起從預算、人大、審計、社會公眾等立體監(jiān)督體系。

從預算體系來說，從預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效等各個環(huán)節(jié)，都有很需要完善的地方。

1提高年初預算細化程度，擠干預算中的“水分”。將預算細化到具體項目。相關(guān)財政部門人士認為，年初預算細化程度低，一個重要原因在于預算編制時間太短。年度預算的編制一般開始于7月份，以半年的時間編制次年的全年預算，要想實現(xiàn)高度細化不大現(xiàn)實。同時在時間足夠的前提下，嚴格按政策規(guī)定壓縮預留預算，徹底取消專項切塊預算，切實提高預算編制細化程度，進而提高預算執(zhí)行進度。

2從預算執(zhí)行上看，真正花錢的是部門。政府各部門項目推進快，支出預算執(zhí)行進度就快，反之則慢。所以應該加強部門資金使用考核，建立硬性考核機制，提高資金支出進度。

3改革人大預算審批制度。人大對預算實行的當年審批制度是導致一季度支出進度偏慢的原因之一。在實際工作中，預算必須經(jīng)人大審批后才能執(zhí)行，完成審批一般在2 月底以后，1—2 月能夠執(zhí)行的只能是保機構(gòu)運轉(zhuǎn)的基本支出，因此預算實際執(zhí)行時間只有10個月。

應改革人大的預算審批制度，實行預算的上年審批，或者改變財政預算年度起止時間，確保預算年度開始時，預算已經(jīng)人大審批通過，從而保證預算執(zhí)行時間的完整，以改善支出預算執(zhí)行的均衡性。

4要真正發(fā)揮人大、審計等部門的監(jiān)督作用。激活監(jiān)督權(quán)，啟動問責機制。

除此之外，要遏制政府年度突擊花錢，一個非常重要的措施是加快預算公開，讓更多的納稅人知道政府所花的每一分錢。

而預算公開，早在幾年前，還被很多地方政府視為國家機密，予以拒絕。值得欣慰的是，經(jīng)過幾年的呼吁，預算公開，已經(jīng)取得了初步共識，但是，從已經(jīng)公開的情況來看，更多的只是粗線條，需要改善的地方還很多。

“陽光才是最好的防腐劑！我們正要是知道政府打算做什么，正在做什么，錢怎么花的，不僅可以有效糾正政府亂花錢的行為，更可以加強政府和民眾之間的相互信任?！币晃婚L期關(guān)注預算公開的人士認為。

績效政府

對于生活在北京的人來說，每到年底，一個深刻的體會是，交通特別堵，有人調(diào)侃，那是因為來北京跑關(guān)系、送禮的人多了。

“‘跑部前進’弊端被詬病多年，但也一直沒有遏制，相反，還有愈演愈烈之勢，為什么？因為政府部門現(xiàn)在掌握著非常多的資源?！鄙鲜鲂姓w制改革研究學者告訴記者，比如年底突擊花錢，重要原因在于政府部門的資金雄厚，資金撥付環(huán)節(jié)存在很多的“潛規(guī)則”，難免導致政府資金的存在使用效率不高、腐敗隱患等現(xiàn)象。

“要破解‘年底突擊花錢’這道難題，必須看到‘功夫在詩外’，政府干預太多，就始終面臨資源配置低效率的問題?！鄙鲜鋈耸空J為，最根本的還是，要通過加快行政體制改革，減少政府干預經(jīng)濟的范圍和程度，更多地讓市場去解決問題，而政府主要把精力集中于提供公共產(chǎn)品和服務上。

改革之痛

“政府年底突擊花錢”難治理，只是我國當前財政和行政體制處于“改革深水區(qū)”的一個縮影。

據(jù)觀察，在我國一些地方財政，也有將“政府年底突擊花錢”治理得很好的地方，比如復式預算、公開民主、績效管理、公眾參與、結(jié)果問責等措施的廣泛運用，已經(jīng)取得了很好的效果。

但是，為什么沒有被推廣？

“歸根到底還是缺乏‘科學、民主、法治、績效、文明’的現(xiàn)代政府治理文明”上述財政局局長告訴記者，許多地方公共財政改革創(chuàng)新基層實踐雖然成效明顯，得到領(lǐng)導肯定、群眾認可和實踐檢驗，但由于財政改革事關(guān)全局，涉及到利益調(diào)整、權(quán)力分配和具體操作上的許多難點問題，特別是從多年的基層實踐看，很可能成為我國政治經(jīng)濟社會生態(tài)等多領(lǐng)域綜合改革的切入點，成為整體推進和多維撬動我國進步時代的杠桿“支點”，但基層實踐探索缺乏頂層規(guī)劃設計，更難以得到國家的法律保障和制度支撐，雖然實踐需要、群眾擁護和領(lǐng)導認可。但短期內(nèi)很難取得實質(zhì)性突破。

“更讓人擔心的是，每一步的改革或許要付出沉重的改革成本和局部代價?！鄙鲜鲐斦珠L說到。