摘 要：2011年人民銀行的《內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃》明確提出了借鑒國際內(nèi)審準則、促進央行內(nèi)審工作深入發(fā)展的相關(guān)要求，因此研究和分析國際內(nèi)審準則的借鑒意義和啟示價值，對于推動央行內(nèi)審工作深入發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。本文結(jié)合目前央行內(nèi)審工作的現(xiàn)狀與國際內(nèi)審準則進行對比分析，提出了未來央行內(nèi)審工作發(fā)展的理想路徑和現(xiàn)實選擇。

關(guān)鍵詞：內(nèi)審；準則；央行；借鑒

Abstract：PBC announced“internal audit transformation plan”in 2011，and pointed to study IPPF which has great practical value to promote the internal audit in PBC. Based on the comparative analysis of IPPF and the situation of internal audit in PBC，this article analyzes the reference of IPPF，and comes up with the ideal path and practical choices to develop PBC internal audit in the future.

Key Words：internal audit，standard，People’s Bank of China，reference

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）11-0030-04

一、央行內(nèi)審工作借鑒國際內(nèi)審準則的必要性

（一）國際內(nèi)審準則的權(quán)威性、統(tǒng)一性有利于實現(xiàn)央行內(nèi)審工作的規(guī)范化、標準化

國際內(nèi)部審計準則是由國際內(nèi)部審計師協(xié)會① （IIA）制定和頒布的。最新版的《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架》（IPPF），也就是通常意義上的國際內(nèi)部審計準則于2009年1月由IIA發(fā)布。從國際內(nèi)審準則發(fā)展歷程看，國際內(nèi)審準則內(nèi)容的不斷充實和完善、范圍的不斷延伸與擴展、性質(zhì)的不斷變革與明晰和理論體系的不斷豐富，均適應(yīng)了審計內(nèi)、外部環(huán)境的變化，并體現(xiàn)出社會發(fā)展對內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的最新要求，能夠指導(dǎo)各類內(nèi)審機構(gòu)規(guī)范開展內(nèi)審活動，更加有效地發(fā)揮內(nèi)審職責(zé)。IIA在對當(dāng)代內(nèi)部審計理論進行概括、提煉的基礎(chǔ)上，廣泛征求了各國內(nèi)部審計行業(yè)組織的意見，并結(jié)合各國內(nèi)部審計實踐對準則進行反復(fù)修訂，因而國際內(nèi)審準則成為各種組織內(nèi)審部門和內(nèi)審人員基本的工作指南，在世界范圍內(nèi)具有權(quán)威性、統(tǒng)一性。在央行內(nèi)審工作中全面借鑒國際內(nèi)審準則，使用國際標準來衡量自身工作水平，有利于推動央行內(nèi)審工作不斷向國際先進水平靠攏，最終實現(xiàn)央行內(nèi)審工作的規(guī)范化、標準化。

（二）國際內(nèi)審準則的實質(zhì)內(nèi)容有利于明確央行內(nèi)審工作發(fā)展的方向和重點

從國際內(nèi)審準則的內(nèi)容看，一是明確了內(nèi)部審計的定位和職業(yè)基礎(chǔ)。IIA在內(nèi)部審計定義中闡明了內(nèi)部審計的基本宗旨、性質(zhì)和工作范圍，而道德準則闡明了開展內(nèi)部審計活動的個人或機構(gòu)需要遵循的原則和行為規(guī)范，表明了對執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的最低要求。這兩部分內(nèi)容明確了內(nèi)部審計的職業(yè)定位和基礎(chǔ)，成為不同國家或地區(qū)、不同環(huán)境下，內(nèi)部審計人員都必須使用的準則。二是準則提供了具體的內(nèi)審工作標準?！秲?nèi)部審計實務(wù)標準》主要由《屬性標準》和《工作標準》組成?！秾傩詷藴省氛撌鰪氖聝?nèi)部審計活動的組織和個人的特性，主要涵蓋了內(nèi)部審計的宗旨、權(quán)力、職責(zé)、組織獨立性與個人客觀性、職業(yè)審慎性、質(zhì)量保證與改進程序等?！豆ぷ鳂藴省访枋鰞?nèi)部審計活動的性質(zhì)，并提供了衡量內(nèi)部審計活動實施質(zhì)量的準繩，主要涵蓋了內(nèi)部審計活動的管理、計劃、批準、資源管理、協(xié)調(diào)、向管理層報告以及具體的業(yè)務(wù)計劃、范圍、方案、分析和評價、信息披露等?！秾崉?wù)標準》適用于所有的內(nèi)部審計服務(wù)，為審計工作的開展和審計業(yè)務(wù)的實施提供了方向性的指導(dǎo)和標準，也為內(nèi)審工作的規(guī)范化、標準化奠定了基礎(chǔ)。三是準則提供了特定審計工作的具體指引。作為強力推薦的立場公告、實務(wù)公告和實務(wù)指南，準則雖然不具備強制性，但是為滿足強制性指南的要求提供了一系列適用的解決方案，如：開展內(nèi)部審計的方式、方法和需要考慮的因素；具體審計活動的工具、技術(shù)、程序以及分步驟的方法和形成書面文件的范例等，從而為內(nèi)部審計師在具體審計工作中進行專業(yè)判斷提供指引?？傮w來說，國際內(nèi)審準則對內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置、人員的配備、審計工作的管理、具體審計業(yè)務(wù)的選擇和實施等提供了一個國際標準或操作指引，對改進和完善央行內(nèi)審工作具有積極的借鑒意義，為加強和改進央行內(nèi)審工作提供了方向和重點。

（三）踐行國際內(nèi)審準則有利于推動央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型

從人民銀行實際來看，一是總行自2008年以來倡導(dǎo)的內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型和“學(xué)準則、找差距、促轉(zhuǎn)型”活動，本質(zhì)上就是內(nèi)審工作的一種改革和完善，就是要使央行內(nèi)審工作擺脫現(xiàn)狀的束縛，適應(yīng)時代發(fā)展要求，進一步借鑒和遵循國際通行準則，力爭符合國際先進標準，達到國際領(lǐng)先水平。二是總行在2011年5月下發(fā)的《人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011—2013規(guī)劃》中，也明確提出了要以國際內(nèi)審準則為指導(dǎo)，努力構(gòu)建符合央行實際的內(nèi)部審計新模式。因此，內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的目標取向和路徑設(shè)計，必須緊密圍繞國際內(nèi)部審計準則來進行。而國際內(nèi)審準則作為國際通行標準，本身也對內(nèi)審工作的各個方面形成了具體的指導(dǎo)。從國際內(nèi)審準則的內(nèi)容和要求出發(fā)，對照央行內(nèi)審工作實際，找出差距，采取措施，實現(xiàn)進步，有利于全面提升內(nèi)審工作水平，有利于貫徹和推動央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型，有利于推動央行內(nèi)審工作的國際化。

（四）以國際內(nèi)審準則指導(dǎo)央行內(nèi)審工作符合科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求

央行內(nèi)審工作經(jīng)歷了從無到有、從易到難、由淺入深，在完善單位風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)、強化內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用，但也面臨著一些突出問題。如：有的單位對于內(nèi)部審計的重要性未能形成正確的認識，有的甚至將內(nèi)部審計看作是業(yè)務(wù)管理層的對立面；最高管理層以及利益相關(guān)方對內(nèi)部審計應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和職業(yè)道德定位模糊；對新業(yè)務(wù)、新流程審計瓶頸問題突出等。央行內(nèi)審工作要想實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，在單位治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮更加積極的作用，就必須應(yīng)用國際內(nèi)審準則來面對和解決發(fā)展過程中遇到的各種問題。而作為唯一世界公認的權(quán)威標準，國際內(nèi)審準則本身科學(xué)界定了內(nèi)部審計工作，明確了內(nèi)審機構(gòu)和內(nèi)審人員的責(zé)任，對如何保障內(nèi)部審計質(zhì)量提出了相關(guān)程序要求，為增強公眾以及內(nèi)部管理層對內(nèi)部審計的信心奠定了基礎(chǔ)，無形中為央行內(nèi)審工作的科學(xué)發(fā)展提供了指引和方向。因此，應(yīng)用國際內(nèi)審準則指導(dǎo)央行內(nèi)審工作向更高、更成熟的層次發(fā)展，是內(nèi)審工作自我完善和發(fā)展的必由之路。

二、國際內(nèi)審準則與央行內(nèi)審工作現(xiàn)狀的對比分析

（一）審計環(huán)境建設(shè)尚待進一步優(yōu)化

國際內(nèi)審準則對于內(nèi)部審計機構(gòu)在組織中的地位、職能、隸屬關(guān)系具有明確的定位，力圖為內(nèi)部審計職能的有效發(fā)揮營造良好的環(huán)境氛圍，其中最重要的是國際內(nèi)部審計準則要求內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性與內(nèi)部審計人員的客觀性，這是內(nèi)部審計發(fā)揮職能的根本要求和保障。在機構(gòu)設(shè)置方面，準則提出要通過建立雙重報告關(guān)系來保障內(nèi)審部門負責(zé)人直接且無限制地與高級管理層和董事會接觸，即：在職能上和行政上分別向董事會和首席執(zhí)行官匯報工作，這是保障內(nèi)審獨立性的重要舉措。與國際內(nèi)審準則的要求相比較，目前，央行內(nèi)審工作獨立性略顯不足。央行內(nèi)審部門作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在人員配備、干部考核、晉升等方面受同級職能部門的牽制較多，而且，分管內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)同時分管主要業(yè)務(wù)部門，這對于內(nèi)審獨立性和客觀性具有一定的影響。內(nèi)審成果運用機制尚不完善，內(nèi)審部門作為獨立行使監(jiān)督檢查職責(zé)的部門，通過審計活動的開展，對被審計對象風(fēng)險管理、內(nèi)控狀況進行全面評價和分析，發(fā)現(xiàn)組織存在的風(fēng)險隱患和內(nèi)部管理缺陷或不足，對于提高組織風(fēng)險應(yīng)對水平、強化內(nèi)部管理規(guī)范化程度發(fā)揮了積極的作用。但體現(xiàn)上述價值的相關(guān)審計報告卻未能成為對其工作考核的重要依據(jù)，審計成果也未能在業(yè)務(wù)主管部門、其他監(jiān)督部門之間形成有效的共享，既影響了審計資源的合理配置，又影響了審計成果的有效運用。

（二）風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ缴形赐耆?/p>

國際內(nèi)部審計準則明確提出要建立風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫞⒃擄L(fēng)險導(dǎo)向理念應(yīng)用于審計項目確定、審計方案制定和審計資源的合理配置方面。其優(yōu)勢在于通過評價被審計單位的風(fēng)險，確定高風(fēng)險項目，從而使重大的差錯和舞弊可以揭露出來，使審計風(fēng)險降低到可接受水平。而目前人民銀行內(nèi)部審計基本上還是賬目基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)審計，主要依據(jù)總分行制定的各類制度規(guī)程對分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)操作管理情況進行審計，審計項目的確定大都遵循一定的循環(huán)周期，尚未形成高風(fēng)險部位高頻率審計、低風(fēng)險部位少審或不審的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?。另外，審計手段的信息化水平不高。利用計算機實施風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬙谌嗣胥y行內(nèi)部審計工作中仍未得到廣泛應(yīng)用，手工審計方式仍占有較大比重，審計抽樣還在一定程度上依賴于審計人員的經(jīng)驗和主觀判斷，審計手段的科技化、信息化含量不高，審計技術(shù)方法的陳舊制約著內(nèi)部審計效用的充分發(fā)揮。

（三）審計職能尚未得到全面、有效發(fā)揮

國際內(nèi)部審計準則將內(nèi)部審計職能界定為確認和咨詢兩方面，而且從國際上內(nèi)審發(fā)展態(tài)勢看，內(nèi)部審計已由傳統(tǒng)的注重財務(wù)收支合規(guī)性逐漸轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注組織風(fēng)險管理和組織結(jié)構(gòu)治理；由傳統(tǒng)的查錯糾弊轉(zhuǎn)向更多地發(fā)揮鑒證、咨詢職能，咨詢職能在防范組織風(fēng)險、加強風(fēng)險管理機制建設(shè)方面發(fā)揮著更為積極的作用，已逐漸成為內(nèi)部審計工作的重要組成部分。而與國際內(nèi)審準則的要求相比較，目前人民銀行內(nèi)審工作在職能發(fā)揮方面仍主要停留在合規(guī)性審計上，內(nèi)審在單位內(nèi)部管理過程中發(fā)揮咨詢職能的方式和渠道還不夠通暢。而且各類審計項目主要是對業(yè)務(wù)操作規(guī)范性以及相關(guān)制度執(zhí)行的審核，對風(fēng)險管理及內(nèi)部控制體系的評價以及績效審計、持續(xù)監(jiān)測等效能尚未得到有效發(fā)揮，同時缺少對組織整體價值提高的持續(xù)支持和保障。

（四）審計隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)不能滿足工作需要

國際內(nèi)部審計準則對內(nèi)部審計人員的基本要求是公正、客觀、保密、勝任，同時還提出內(nèi)部審計師應(yīng)通過持續(xù)職業(yè)發(fā)展來增加知識、提高技能和其他能力。這也就明確提出了要求審計人員具備基本的專業(yè)能力，在審計活動中要逐漸培養(yǎng)審計能力，同時還要不斷開展后續(xù)教育和職業(yè)規(guī)劃，提高持續(xù)發(fā)展的能力。而目前，人民銀行內(nèi)審隊伍專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)搭配不夠合理，與國際內(nèi)審準則的要求還存在著一定的差距，內(nèi)審部門尤其是基層內(nèi)審部門無論是內(nèi)審人員的數(shù)量還是內(nèi)審人員的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)，尚不能完全滿足現(xiàn)實工作的需要，部分行內(nèi)審人員老齡化比重較大，且審計人員多屬于會計、金融等專業(yè)人才，信息技術(shù)、工程管理、數(shù)理統(tǒng)計、法律等專業(yè)人員匱乏，審計職能的發(fā)揮缺乏充足的人才隊伍保障。

三、央行內(nèi)審工作科學(xué)發(fā)展的路徑選擇

（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，為央行內(nèi)審工作發(fā)展提供良好的環(huán)境氛圍

一是進一步完善內(nèi)審工作制度體系。結(jié)合國際內(nèi)審準則要求和央行實際，修訂人民銀行內(nèi)審工作制度，明確內(nèi)審工作章程、范圍、機構(gòu)設(shè)置、基本職能、工作責(zé)任等事項，繼續(xù)完善內(nèi)審工作操作程序等制度，集中體現(xiàn)準則的要求和精神實質(zhì)，為央行內(nèi)審工作的發(fā)展在制度層面上提供指導(dǎo)和保障。二是積極采取措施，將總行倡導(dǎo)的“學(xué)準則、找差距、促轉(zhuǎn)型”活動落到實處、取得實效，不但組織各級內(nèi)審人員深入學(xué)習(xí)，還要在各級業(yè)務(wù)人員、管理人員中進行宣傳、培訓(xùn)，達到既通過學(xué)習(xí)準則提高審計人員思想境界和理論水平，又取得被審計對象對內(nèi)審工作的正確理解和認識的目的，為內(nèi)審工作發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍。三是建立審計成果共享機制。繼續(xù)完善發(fā)揮內(nèi)審咨詢職能的渠道和形式，如探索完善內(nèi)審成果溝通磋商機制，更加有效地發(fā)揮內(nèi)審咨詢職能，加大審計成果與業(yè)務(wù)部門的交流、溝通力度，共同促進內(nèi)部控制和風(fēng)險管理水平的提高。

（二）探索、完善風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ剑岣邔徲嬓?/p>

一是建立風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，實現(xiàn)審計資源的合理配置。應(yīng)結(jié)合對國內(nèi)外先進理論和實務(wù)知識的學(xué)習(xí)，探索出適合人民銀行實際的風(fēng)險評估模型，并通過開展風(fēng)險評估來明確業(yè)務(wù)風(fēng)險的分布情況，從而在制定審計計劃時按照業(yè)務(wù)風(fēng)險高低來確定審計的優(yōu)先次序和審計頻率，在審計過程中更要重點關(guān)注具有風(fēng)險特征的事項，實行風(fēng)險引導(dǎo)審計，進而優(yōu)化審計資源的配置。二是繼續(xù)完善審計方式方法，逐步加大ACL等通用審計軟件的應(yīng)用力度，探索開發(fā)適用于人民銀行各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)的輔助審計軟件，逐步改變手工審計的現(xiàn)狀。

（三）多措并舉，逐步實現(xiàn)審計職能的充分發(fā)揮

一是立足實際，探索、完善審計類型，提升審計質(zhì)量和水平。一方面，要繼續(xù)深化內(nèi)控審計，提升審計的宏觀分析水平。各級內(nèi)審部門要改變當(dāng)前“管中窺豹”的狀態(tài)，牢固樹立“控制”、“風(fēng)險”視角，在對內(nèi)控具體要素進行審計的基礎(chǔ)上，提升宏觀分析能力，強化對被審計對象整體內(nèi)控狀況的評估和分析，要從根本上發(fā)揮內(nèi)審對強化內(nèi)部管理、提高風(fēng)險控制水平的職能和作用。另一方面，探索開展績效審計，為提升組織價值發(fā)揮審計效能。從人民銀行實際來看，我們嘗試探索由簡單到復(fù)雜，由單項到綜合，從具體項目或業(yè)務(wù)入手，積累經(jīng)驗、不斷完善，最終形成綜合的、整體的績效評價指標體系和方法體系，進而通過開展績效審計，強化各級分支機構(gòu)內(nèi)部管理的效率效果，提升央行金融服務(wù)水平，為更好地履行央行職責(zé)提供保障。二是拓展職能，逐步實現(xiàn)內(nèi)審為組織增值服務(wù)的目標。從實際情況來看，內(nèi)審人員要加強對具體問題的歸納和分析，逐步改變羅列式的問題描述方式，要善于把握問題的關(guān)鍵和重點，要對被審計單位內(nèi)部管理狀況進行總體分析和評價，為報告的閱讀者也就是各分支機構(gòu)管理者提供一個清晰的風(fēng)險和管理的概念，為黨委改善管理、加強內(nèi)部控制出謀劃策，發(fā)揮內(nèi)審“增加價值”的作用，推動內(nèi)審工作向更高層次發(fā)展。

（四）繼續(xù)強化內(nèi)審隊伍素質(zhì)，為內(nèi)審工作發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)

一是嚴格崗位準入，加強審計隊伍建設(shè)。明確人民銀行內(nèi)部審計人員的從業(yè)資格和條件，在人才選用上應(yīng)注意知識層次和結(jié)構(gòu)的多樣化，確保計算機、工程管理、風(fēng)險評估、管理學(xué)等方面的人才占有一定比例，實現(xiàn)審計人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是不斷完善人民銀行內(nèi)部審計人才庫，實行分散管理、統(tǒng)一使用，逐步實現(xiàn)高層次內(nèi)審人才資源的共享。三是注重后續(xù)教育，加強對現(xiàn)有內(nèi)審人員的培訓(xùn)。應(yīng)制訂中長期培訓(xùn)規(guī)劃，通過各種培訓(xùn)方式，逐步提高內(nèi)審人員理論修養(yǎng)，增強審計人員在基建工程、信息技術(shù)、內(nèi)控風(fēng)險評估等方面的審計能力；要積極參加國際注冊內(nèi)部審計師考試，更新審計理念，不斷提升審計水平。

注：

①國際內(nèi)部審計師協(xié)會于1941年在美國紐約成立，是目前世界上唯一致力于推動內(nèi)部審計和內(nèi)部審計人員發(fā)展的國際性組織。

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（責(zé)任編輯 耿 欣）