摘 要：本文運用制度經(jīng)濟學(xué)的制度變遷理論對30多年來我國農(nóng)村金融體制改革的制度變遷進(jìn)行了分析，認(rèn)為30多年來我國農(nóng)村金融體制改革具有濃厚的強制性制度變遷特征，具有特定的歷史必然性。但隨著我國進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展階段后，未來我國農(nóng)村金融體制改革趨向應(yīng)以有效滿足“三農(nóng)”多元化金融需求為目標(biāo)，更加注重誘致性制度變遷。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融體制改革；制度變遷理論；誘致性制度變遷

Abstract：This paper analyses 30 years of rural financial system reform based on institutional change theory，and considers that the rural financial system reform has obvious characteristics of compulsory institutional change and specific historical inevitability. As our country enters a stage of the urban areas supporting the rural areas and industry supporting agriculture，the rural financial system reform must target to effectively meet the diversified financial needs of three-dimensional rural issues and emphasis on induced institutional change more.

Key Words：rural financial system reform，institutional change theory，induced institutional change

中圖分類號：F830.34 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-2265（2011）11-0018-03

我國農(nóng)村金融體制改革是一個長期的制度變遷過程。制度變遷可以區(qū)分為誘致性變遷和強制性變遷。誘致性變遷指的是一群人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強制性變遷是由政府命令、法律引入和實現(xiàn)的制度變遷。改革開放以來，為維護我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的平穩(wěn)進(jìn)行，農(nóng)村金融體制改革幾乎完全由政府主導(dǎo)，無疑具有濃厚的強制性制度變遷特征。在我國進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展階段后，未來農(nóng)村金融體制改革趨向應(yīng)以有效滿足“三農(nóng)”多元化金融需求為目標(biāo)，更加注重誘致性制度變遷。

一、我國農(nóng)村金融體制改革強制性制度變遷的主要特征

（一）強制性制度變遷的收益和成本

改革開放前后，國家主導(dǎo)的農(nóng)村金融體制改革服從于不同的戰(zhàn)略利益。改革開放前，農(nóng)村金融的制度安排服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化戰(zhàn)略。重工業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，其優(yōu)先發(fā)展需要國家具有相當(dāng)高的資本積累和資本動員能力。在工業(yè)比重很低又無法開辟外部資本來源的農(nóng)業(yè)國家里，只有占用農(nóng)業(yè)剩余，于是實行了“低農(nóng)產(chǎn)品價格”、“國家統(tǒng)購統(tǒng)銷”等一系列強制性制度安排。我國農(nóng)村金融體制也服從這樣的發(fā)展邏輯，成為為工業(yè)化、城市化積累低成本資金的必然安排。改革開放后，我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，這是一次大規(guī)模的制度變遷過程。制度變遷成本的分?jǐn)偡绞?，也就是如何在制度變遷過程中維護不同階層和集團的利益，從而維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，是決定制度變遷成功的重要因素。從多數(shù)轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗看，制度變遷中的國企改革往往面臨著巨大的成本，國家往往通過控制銀行體系使之成為政府的“準(zhǔn)財政代理人”，在一定時期內(nèi)通過銀行向國有企業(yè)提供補貼，避免國有企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn)和由此形成的大規(guī)模失業(yè)所帶來的經(jīng)濟社會震蕩，從而使銀行部門成為制度變遷成本的主要承擔(dān)者。這也就是在轉(zhuǎn)軌國家中，金融部門市場化改革和產(chǎn)權(quán)改革滯后于其他產(chǎn)業(yè)部門的主要原因。從某種意義上講，農(nóng)村金融部門成為向城市和國有商業(yè)銀行輸送資金的“凈資金輸出者”；農(nóng)民成為整個制度變遷成本的重要承擔(dān)者?？偠灾?，我國農(nóng)村金融體系的建立和發(fā)展，并非主要用于解決農(nóng)村融資困境的需要，而是在不同的歷史階段承擔(dān)了不同的歷史使命。這在一定程度上維護了體制轉(zhuǎn)軌的平穩(wěn)過渡，但國家也為此付出了農(nóng)村金融機構(gòu)所產(chǎn)生的效率損失以及為農(nóng)村金融機構(gòu)風(fēng)險“兜底”的沉重成本。因此，30年來我國農(nóng)村金融體制改革盡管在服務(wù)“三農(nóng)”方面還存在許多不足，但在支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中成效是突出的。從一定發(fā)展階段來看，這具有內(nèi)在合理性和必然性。

（二）強制性制度變遷的主要利益群體

我國在長期的農(nóng)村金融控制和管理過程中，形成了中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社內(nèi)部人等利益主體。除國家為維護經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌而著力控制農(nóng)村金融資源以補貼國有部門外，地方各級政府為追求政績，也對農(nóng)村金融資源的配置進(jìn)行干預(yù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。二十世紀(jì)80年代，地方政府曾經(jīng)控制了各地興起的農(nóng)村合作基金會，用以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，從而造成了很大的金融風(fēng)險。改革開放以后，信用社以追求利潤最大化為目標(biāo)，強化擴張自身利益，資金投向逐漸背離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，基本上已經(jīng)拋棄服務(wù)社員的合作制原則。在一段時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)銀行曾是農(nóng)村信用社的直接領(lǐng)導(dǎo)者，直接參與農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、人事的任免并與信用社形成千絲萬縷的關(guān)系，更是在農(nóng)村金融改革中努力爭取自身利益。在國家進(jìn)行重要的農(nóng)村金融體制改革決策中，這些利益群體必然竭力參與，爭取本群體的利益。顯然，改革開放以來，農(nóng)村金融體制變革的一些重要制度安排，是不同利益群體爭取自身利益最大化的特定結(jié)果。但作為農(nóng)村金融市場需求主體的農(nóng)戶階層，由于其在集體行動中的弱勢地位，始終難以表達(dá)和行使自己的權(quán)利，從而難以真正獲得多少利益。這種強制性制度變遷由于缺少農(nóng)戶參與，從而在滿足“三農(nóng)”金融需求方面也必然是低效率的。

（三）強制性制度變遷的路徑依賴

在強制性制度變遷過程中，特定的利益群體往往對現(xiàn)存路徑有著強烈的需求，力求鞏固現(xiàn)有制度，哪怕新體制比現(xiàn)存體制更有效率，從而導(dǎo)致強制性制度變遷呈現(xiàn)極強的路徑依賴特征。從農(nóng)村金融體制改革的進(jìn)程來看，這種路徑依賴表現(xiàn)為，農(nóng)村金融體制改革始終沿襲體制內(nèi)的正規(guī)金融體系和機構(gòu)進(jìn)行改革，而限制或排斥體制外非正規(guī)金融。從最初的農(nóng)村信用社納入農(nóng)業(yè)銀行開始，到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，此后，是以農(nóng)村信用社為核心的農(nóng)村金融體制改革。所有這些，都是沿著體制內(nèi)的正規(guī)金融體系和機構(gòu)進(jìn)行改革。在這種過程中，國家始終注重通過國有金融形式直接為農(nóng)村提供金融服務(wù)，從而保持國家對農(nóng)村金融一定的調(diào)控力和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。但是由于這些體制內(nèi)正規(guī)金融體系目標(biāo)是多元的，既要商業(yè)化又要承擔(dān)政策性支農(nóng)任務(wù)，加上信息不對稱，這些正規(guī)的金融機構(gòu)存在著一定的逆向選擇和道德風(fēng)險，經(jīng)營成本高，呆壞賬居高不下，金融供給嚴(yán)重不足。非正規(guī)金融由于具有交易成本較低、信息對稱、經(jīng)營靈活等優(yōu)勢，從而在滿足農(nóng)戶融資需求中發(fā)揮了巨大的作用。眾多的實地調(diào)查表明，農(nóng)村民間借貸是農(nóng)戶借款的主要來源。

二、未來我國農(nóng)村金融體制改革應(yīng)更加注重誘致性制度變遷

培育非正規(guī)金融體系必須發(fā)揮誘致性制度變遷的作用。這是由以下因素決定的：

（一）強制性制度變遷難以適應(yīng)農(nóng)村金融需求的復(fù)雜性和多樣性

強制性制度變遷的實施主要依靠政府理性。農(nóng)村金融體制改革的根本目標(biāo)是有效滿足農(nóng)村金融需求，但農(nóng)村金融需求的復(fù)雜性和多樣性，決定了完全依靠政府理性來設(shè)計農(nóng)村金融體系是難以實現(xiàn)這一目標(biāo)的。農(nóng)村金融需求的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，農(nóng)村經(jīng)濟的復(fù)雜性和多樣性。我國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平千差萬別，既有商品經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有仍處于自給自足較為貧困落后的地區(qū)。第二，農(nóng)戶信貸行為的復(fù)雜性。農(nóng)戶是非常復(fù)雜的經(jīng)濟行為主體，信貸行為具有以下特點：借貸用途區(qū)分不明確，非生產(chǎn)性特征明顯；傾向于民間借貸；農(nóng)戶借貸存在差序格局和圈層結(jié)構(gòu)，融資優(yōu)先次序依次為增加非農(nóng)收入、友情借貸、利用本村落民間借貸、國家信貸和商業(yè)信貸；希望采用較少抵押甚至無抵押的貸款方式；希望貸款手續(xù)簡便、靈活、及時。當(dāng)然，農(nóng)戶的信貸特征也是隨著區(qū)域不同和經(jīng)濟發(fā)展水平不同而不斷發(fā)展變化。第三，農(nóng)村經(jīng)濟具有特殊的文化和制度背景。不同的農(nóng)村都具有特定的歷史文化和制度背景，這些特定的歷史文化和制度背景往往可以被金融機構(gòu)借用以減輕信貸交易中的信息不對稱，提高信貸交易效率。但能夠利用這些信息的機構(gòu)更多的是從本土文化中生長出來的機構(gòu)。未能植根于農(nóng)村的金融機構(gòu)往往難以利用這些信息。

（二）有效滿足農(nóng)村金融需求需要正規(guī)和非正規(guī)金融體系的合作

正規(guī)金融體系是隨著商品經(jīng)濟的大發(fā)展而發(fā)展起來的，具有規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，它要求借貸主體的信息是完整而規(guī)范的，因此，對于滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工商企業(yè)等“正規(guī)經(jīng)濟”產(chǎn)生的金融需求是高效率的，但對于滿足農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)等“草根經(jīng)濟”產(chǎn)生的金融需求則是低效率的。相反，與正規(guī)金融體系相比，非正規(guī)金融體系在滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)信貸需求方面是高效率的。主要原因是：

第一，非正規(guī)金融體系在甄別客戶方面具有信息優(yōu)勢。由于農(nóng)村非正規(guī)金融體系放貸人往往和借貸人生活在同一個地域，并存在除信貸聯(lián)系之外的許多其他聯(lián)系，如生產(chǎn)、貿(mào)易甚至親情等。他們往往擁有比任何商業(yè)銀行可靠得多、多得多的信息，能夠有效地避免信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇。當(dāng)然，在大型金融機構(gòu)中的信貸員許多也是當(dāng)?shù)鼐用?，可能擁有借款人的部分信息，但由于農(nóng)戶信用信息多是不可量化的“軟信息”，往往難以被有效地傳遞到“決策層”；同時這種信息也往往難以與大型金融機構(gòu)的信用評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的契合，從而導(dǎo)致大型金融機構(gòu)在面對大量分散的農(nóng)戶的時候，難以進(jìn)行有效的信用甄別和評估。

第二，非正規(guī)金融機構(gòu)具有監(jiān)督信貸合約執(zhí)行的比較優(yōu)勢。農(nóng)戶和非正規(guī)金融體系之間的信貸契約可以充分利用“聲譽機制”、個人信任和交易者社會規(guī)范等履約機制。因為農(nóng)戶一旦失信，必然面臨較壞的名聲，影響其與他人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的合作甚至其子孫的名譽。同時，非正規(guī)金融體系放貸人甚至可以利用許多非正規(guī)手段監(jiān)督和逼迫借款人還貸，如在過年催債等，對借款人形成較大的心理壓力，從而降低借款人的道德風(fēng)險。但是對于正規(guī)金融機構(gòu)而言則不然，農(nóng)戶對于正規(guī)金融機構(gòu)的貸款往往視為國家信貸，而對于國家信貸即使其不還，其也不會受到輿論譴責(zé)，聲譽也不會受到損失，同時，正規(guī)金融機構(gòu)更多地依賴正規(guī)法律手段實施催債，但是，由于農(nóng)戶貸款數(shù)額小，通過法律實施成本相對更高，甚至難以實施。正如現(xiàn)實中所表現(xiàn)的那樣，很少有金融機構(gòu)通過法律起訴違約農(nóng)戶，即使起訴了也可能得不償失。

第三，非正規(guī)金融體系具有經(jīng)營靈活的優(yōu)勢。在傳統(tǒng)的分支行體制下，產(chǎn)品的多樣化和風(fēng)險控制是一對矛盾。傳統(tǒng)商業(yè)銀行委托代理鏈條太長，為有效規(guī)避風(fēng)險，上級行往往采取統(tǒng)一化的管理模式，這又恰恰導(dǎo)致經(jīng)營機制的僵化；而如果放權(quán)過度，又可能導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險。因此，正規(guī)金融機構(gòu)由于委托代理問題的存在，在經(jīng)營靈活性和有效控制風(fēng)險兩者之間無法同時得到滿足，不具備提供滿足農(nóng)民多樣化金融需求的比較優(yōu)勢。而非正規(guī)金融體系則往往委托代理鏈條較短，甚至作為單個的放貸人根本不存在委托代理問題，往往能夠根據(jù)農(nóng)戶融資特點進(jìn)行“量體裁衣”。農(nóng)村一些放貸人和小額信貸組織的成功運行也表明，這種非正規(guī)金融的優(yōu)勢是客觀存在的。但是，農(nóng)村的非正規(guī)金融安排也存在一些不足，如融資能力有限，使得放貸的周期不夠長，金額不夠大。因此，有效滿足農(nóng)村金融需求必須加強正規(guī)金融和非正規(guī)金融的合作，由正規(guī)金融體系向非正規(guī)金融體系放貸，再由非正規(guī)金融體系向農(nóng)戶放貸。目前，我國已經(jīng)搭建了政策性金融和商業(yè)性金融在內(nèi)的正規(guī)農(nóng)村金融體系框架。下一步，關(guān)鍵是培育非正規(guī)金融體系。

（三）培育非正規(guī)金融體系需要誘致性制度變遷

非正規(guī)金融體系更多地依靠市場的力量自發(fā)形成。未來我國農(nóng)村金融改革應(yīng)在更加注重尊重市場力量的基礎(chǔ)上，放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻，允許成立多樣化的農(nóng)村金融組織，加快農(nóng)村金融體制改革進(jìn)程。目前，監(jiān)管部門開始在全國推動小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行發(fā)展，培育農(nóng)村資金互助組織，這是一個良好的開端。在培育這些金融組織的同時，政府還應(yīng)著力為這些金融組織提供公共服務(wù)，并引導(dǎo)正規(guī)金融體系加強與這些組織的合作，更好地促進(jìn)其規(guī)范發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 劉西順）