摘 要：針對社會組織參與危機應(yīng)急系統(tǒng)行動中由于缺乏問責(zé)機制而導(dǎo)致的問題進行了分析，指出由于社會組織常態(tài)管理中與政府組織的千絲萬縷的關(guān)系，導(dǎo)致社會組織自身的責(zé)權(quán)不清晰的現(xiàn)狀，同時由于缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)，帶來了社會組織危機應(yīng)急中的若干問題。探討了產(chǎn)生以上問題的原因，最后提出建立社會組織危機應(yīng)急問責(zé)機制的有針對性的建議。

關(guān)鍵詞：社會組織；危機應(yīng)急；問責(zé)

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0241-02

一、社會組織問責(zé)機制

Ebrahim認為，“在其最簡單的意義上，問責(zé)是指一個程序，通過這個程序，個人或者組織對他們的行為以及由此產(chǎn)生的結(jié)果負責(zé)。” Unerman把問責(zé)界定為：“關(guān)于行為的解釋，假設(shè)某些個人或組織——接受者或利益相關(guān)人——擁有某些權(quán)利向解釋者負責(zé)?！?Koppell認為，問責(zé)概念反映了組織以其透明度、義務(wù)、控制能力、責(zé)任感及響應(yīng)力，尋求組織存在的合法性及合理性證據(jù)的努力。 問責(zé)制度是建立在權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)對等的制度框架之上，反映的是權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)統(tǒng)一的倫理原則。問責(zé)制度一般是針對政府權(quán)力組織而設(shè)置的保障權(quán)力透明公開行使的一種制度，是現(xiàn)代社會組織管理中的重要制度設(shè)置之一。隨著社會組織社會管理的功能日漸凸顯，社會組織參與危機應(yīng)急過程中的權(quán)力義務(wù)和責(zé)任也隨之加大，對社會組織的整體運作過程進行監(jiān)管成為必要。

二、社會組織應(yīng)急問責(zé)的必要性分析

社會組織參與危機應(yīng)急工作制度的設(shè)置需要責(zé)權(quán)利的對應(yīng)，否則可能會出現(xiàn)管理和實際工作中的不平衡。責(zé)任大，權(quán)利小，或責(zé)任小，權(quán)利大，都不是正常的狀態(tài)。社會組織參與危機應(yīng)急工作，如何與政府協(xié)同行動，社會組織的責(zé)任何在，這是首先需要確認的問題。只有將社會組織的應(yīng)急問責(zé)工作作出預(yù)先的安排，才能保證社會組織有序，負責(zé)、高效地參與到危機應(yīng)急工作中去。另外，從社會信任的角度分析，社會組織在危機應(yīng)急中責(zé)任的落實能夠充分體現(xiàn)一種積極的信任價值，并能在全社會領(lǐng)域起到帶動示范的作用，其所能發(fā)揮的社會效應(yīng)是其他組織所不能達到。不辜負大眾的信任，信守社會組織的承諾等，都是基本責(zé)任的體現(xiàn)，在倡導(dǎo)社會公益良心，維持社會公序良俗的問題上其積極正面作用巨大。應(yīng)急問責(zé)是危機狀況下對社會組織應(yīng)急工作的一種監(jiān)督、評估和反饋機制，是對社會組織參與危機應(yīng)急工作的具體績效進行評估的一種途徑，能夠在制度上保證社會組織對自身工作的高度責(zé)任心。

三、當前社會組織應(yīng)急問責(zé)制度建設(shè)中的關(guān)鍵問題

1.政府干預(yù)過多導(dǎo)致社會組織危機應(yīng)急中的角色不明確，責(zé)任不落實。社會組織由于自身定位問題，也由于國家在社會組織管理的問題上存在制度的不完善，許多社會組織并不獨立，尤其是國內(nèi)半官方性質(zhì)的社會組織，資金和人員都與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，在危機應(yīng)急中也是代表官方開展工作，這當中，社會組織的責(zé)任歸屬就成了大問題，社會組織向誰負責(zé)？受誰監(jiān)督？從現(xiàn)有制度體系看，絕大多數(shù)有影響力的社會組織還是在政府的實際領(lǐng)導(dǎo)下開展危機應(yīng)急工作的，直接對政府負責(zé)任，但同時又接受社會的捐助，社會組織的成員受到雙重的管理。當前社會組織的雙重管理體制，即每一個社會組織成立都要經(jīng)過政府業(yè)務(wù)主管部門的前置審批和政府登記管理機關(guān)的法人登記。監(jiān)管職責(zé)的交叉重復(fù)易于導(dǎo)致相互推卸責(zé)任，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。而社會組織在危機管理中能夠發(fā)揮的功能必定大打折扣，無法起到彌補“政府失靈”的作用。

2.社會組織責(zé)任主體的復(fù)雜性導(dǎo)致問責(zé)主體混亂、問責(zé)內(nèi)容模糊。首先，中國社會組織的類型眾多，組織的形式也多樣，社會組織委托代理關(guān)系復(fù)雜，各類社會組織本身所涉及的利益相關(guān)者眾多，委托人成分復(fù)雜，且不同的委托人的利益訴求也可能有矛盾之處。其次，代理人也即社會組織也有自身的利益所在，其利益訴求會左右其日常管理和運作的過程。最后，社會組織的委托代理關(guān)系相較企業(yè)或政府組織的關(guān)系更為復(fù)雜，因為這其中還牽涉到政府。中國社會組織的最顯著特征就是受政府主管部門的間接領(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)雜體系，帶來的就是多頭管理，多方利益牽扯。缺乏獨立性的社會組織到底該對誰負責(zé)? 危機狀況最為顯著的特征就是不確定性、復(fù)雜性、模糊性和非線性，在這樣一種混亂的情境下，由誰來對社會組織在危機應(yīng)急中的行動表現(xiàn)進行評判，就顯得尤其的必要了。由于上述社會組織定位不清的緣故，社會組織在危機應(yīng)急中應(yīng)盡的責(zé)任不明確，責(zé)任范圍無法明確界定，而同時由于社會組織的多樣性特征，每類組織的責(zé)任權(quán)力義務(wù)又有較大的區(qū)別，故而，對其進行問責(zé)的內(nèi)容就會存在很大的差別，在問責(zé)體系的構(gòu)建中，這樣的復(fù)雜性和多樣性給問責(zé)機制的建立帶來了很大的困難。社會組織自身的特征是經(jīng)濟責(zé)任與社會責(zé)任并重，而且更為重要的是社會責(zé)任的履行問題。例如資金使用的問題上，既要確保危機應(yīng)急的資金使用符合應(yīng)急需要，同時還要尊重捐贈者的意愿，還要一定程度上服從政府組織的統(tǒng)一管理和安排，社會組織管理者在資金使用中就肩負著復(fù)雜的多重責(zé)任目標，有的責(zé)任甚至可能是相互矛盾難以兼顧實現(xiàn)的，尤其是涉及到重大價值觀排序取舍的問題時。

3.問責(zé)信息的不對稱而導(dǎo)致社會組織的道德風(fēng)險和逆向選擇。社會組織參與危機應(yīng)急，在非常的緊急狀態(tài)下，其組織匯聚和支配資金、物資和人力的權(quán)力通常會極大的增強，新古典經(jīng)濟學(xué)理論指出，經(jīng)濟組織部門通常由“追逐私利”的個人組成，而作為獨立于政府和商業(yè)部門的社會組織也概莫能外，社會組織的成員構(gòu)成也無例外是一個個獨立的“經(jīng)濟人”，在組織決策和行動的過程中，也必須將成員的私利動機加以考慮，在危機應(yīng)急的過程中，理性算計的私利與高尚的道德情操并存于社會組織的成員身上，如果缺少相應(yīng)的問責(zé)和公開透明的監(jiān)管制度，社會組織管理者由于自身信息披露制度不健全，特別容易出現(xiàn)由信息不對稱所帶來的道德風(fēng)險。

四、健全社會組織應(yīng)急問責(zé)機制建設(shè)的建議

1.加強社會組織的常態(tài)管理，明確角色定位。如上所述，社會組織發(fā)揮其重要作用的前提是建立在社會組織是作為政府、市場之外的第三部門參與危機應(yīng)急工作。首先是要建立在各治理主體有各自職能角色的清晰定位基礎(chǔ)之上，這樣才能各司其職，互為補充，才能真正實現(xiàn)協(xié)同治理、無縫隙應(yīng)對的目標 。危機應(yīng)急屬于系統(tǒng)工程，在信息匱乏和時間緊急的情況下，要面對千頭萬緒需要解決的問題，唯有各參與主體皆各就各位才能妥善應(yīng)對。針對當前中國社會組織官辦色彩濃厚，危機應(yīng)急系統(tǒng)協(xié)同治理中缺一角，平衡的社會系統(tǒng)傾斜向政府這一端的問題，應(yīng)當首先從健全社會組織常態(tài)管理體制出發(fā)，厘清社會組織與政府的關(guān)系，減少政府對社會組織日常管理工作的干預(yù)，政府應(yīng)當脫身出來，更多發(fā)揮監(jiān)管作用，主要在制定行業(yè)規(guī)范和宏觀控制的方面對社會組織進行指導(dǎo)性控制，而少一些直接的業(yè)務(wù)性干預(yù)。

2.理順社會組織的利益價值排序。社會組織面對多元利益相關(guān)方，如果沒有明確的價值排序，在信息不全面和需要緊急處理的危機狀況下面對所需承擔的責(zé)任，必然無從選擇和忙亂應(yīng)對，因此，依據(jù)價值衡量標準對社會組織的相關(guān)利益方進行責(zé)任排序是應(yīng)然之舉。其責(zé)任排序的基本原則是公正為主兼顧效率。首先，社會組織是建立在志愿、非盈利和公益理念的之上，組織設(shè)立的初衷即以公眾利益為至高無上，故而，社會組織在危機應(yīng)急管理中應(yīng)當始終將社會利益和公眾利益放在首位，其社會責(zé)任是第一位的。其次，社會組織需要對捐資者負責(zé)，在資金和物資的使用中尊重捐助者的意愿，這樣才是社會組織今后存在和發(fā)展的堅實保證。

社會組織參與危機應(yīng)急主要在募集善款、物資和提供志愿者服務(wù)、協(xié)助政府的救災(zāi)工作這些方面，體現(xiàn)的是公益心和社會的道德良心，從某種意義上來說，是公民社會自發(fā)的貢獻和幫助他人的一種途徑，因此在危機應(yīng)急中社會組織的責(zé)任體現(xiàn)在物質(zhì)上——匯聚社會閑置力量；精神上——倡導(dǎo)無私奉獻和公益良心；行動上——通過志愿者服務(wù)踐行社會組織的宗旨。

3.建立健全社會組織的危機應(yīng)急問責(zé)機制:首先，在明確社會組織危機應(yīng)急責(zé)任的前提條件下，建立社會組織的應(yīng)急績效考核制度，對社會組織的管理者和主要成員的責(zé)任貢獻進行全面考核，可以選擇規(guī)模大、影響力大、成立時間長的社會組織，進行應(yīng)急工作績效考核。建立相應(yīng)的動力機制，使考核與具體政策進行銜接，如減免稅費、政府購買服務(wù)、參與評優(yōu)活動等，通過激勵來實現(xiàn)績效考核工作的可持續(xù)性。其次，建立全過程全方位的信息公開機制，在整合信息資源的基礎(chǔ)上，建立和完善監(jiān)管信息系統(tǒng)和服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，實行定期公布，并主動接受新聞媒體、公眾的監(jiān)督，保證整個考核公開透明。并建立提交責(zé)任報告的制度，提高管理透明度。再次，加強政府的外部監(jiān)督，主要由政府通過制定行業(yè)規(guī)范和提供法律依據(jù)的方式來開展監(jiān)督工作；最后，更多的引入媒體監(jiān)督，尤其重視新型媒體的監(jiān)督和問責(zé)機制，包括利用網(wǎng)絡(luò)、微博等技術(shù)工具來實現(xiàn)對社會組織應(yīng)急問責(zé)的及時有效的監(jiān)督和問責(zé)。

五、結(jié)論

社會組織危機應(yīng)急問責(zé)機制的建立其最終目的在于，對社會組織成員的危機應(yīng)急行動的責(zé)任義務(wù)和權(quán)力進行厘清，并實施正面激勵。通過問責(zé)機制，肯定其貢獻，弘揚其道德精神；同時也通過預(yù)設(shè)的制度對基于私利的尋租行為加以預(yù)防。

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