摘 要：行政決策聽(tīng)證作為一種法律程序，應(yīng)當(dāng)符合程序正義的基本要求。中國(guó)現(xiàn)階段行政決策聽(tīng)證制度缺乏統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)則；聽(tīng)證參與人缺少應(yīng)有的法理屬性；聽(tīng)證的抗辯性不強(qiáng)；缺乏對(duì)聽(tīng)證代表意見(jiàn)的回應(yīng)和救濟(jì)機(jī)制等。完善中國(guó)行政決策聽(tīng)證制度，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化程序觀念，提高全體公民的聽(tīng)證權(quán)意識(shí)；制定統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)則；完善聽(tīng)證主持人制度和代表遴選制度；建立對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)的回應(yīng)與救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：程序正義；行政決策；聽(tīng)證

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）34-0232-03

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要建立健全重大決策的程序規(guī)則，完善行政決策聽(tīng)取意見(jiàn)制度。本論文的撰寫(xiě)，以程序正義為視角，深刻揭示出當(dāng)前中國(guó)行政決策聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題，然后針對(duì)這些問(wèn)題提出若干解決方案，以裨益于中國(guó)行政法治建設(shè)。

一、行政決策聽(tīng)證是一種正當(dāng)法律程序

聽(tīng)證是現(xiàn)代行政程序法之一項(xiàng)重要的法律制度[1]。作為制度，聽(tīng)證是指聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的法律程序。行政決策聽(tīng)證是指行政主體在非行政案件中作出行政決定時(shí)，在社會(huì)主體的參與下對(duì)相關(guān)方案進(jìn)行論證、解釋以使所選方案科學(xué)化、民主化的法律活動(dòng)?？梢?jiàn)，行政決策聽(tīng)證也是一種法律程序。任何法律程序都應(yīng)當(dāng)符合程序正義。程序正義源于英國(guó)古老的自然正義觀念：任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官；當(dāng)事人有陳述和被傾聽(tīng)的權(quán)利。筆者認(rèn)為，盡管對(duì)程序正義下一個(gè)確切的定義是困難的，但一定有一個(gè)人們基本認(rèn)同的最低限度要求。如果我們把法律程序分解為程序主體和程序過(guò)程（包括主體行為、行為時(shí)序、程序法律關(guān)系內(nèi)容、程序后果）兩種要素[2]，那么，最低限度的程序正義要求在程序構(gòu)成要素上的表現(xiàn)是：程序主持主體的獨(dú)立性和中立性；程序結(jié)果接受主體的參與性、平等性、合意性；程序過(guò)程的人道性、公開(kāi)性、和平性、合理性、及時(shí)終結(jié)性。如果一個(gè)法律程序缺乏這些要素的正義表現(xiàn)，那么，不論通過(guò)該程序產(chǎn)生的結(jié)果如何，也不論該程序多么具有效率，人們僅僅根據(jù)正義感或一般常識(shí)就可能感覺(jué)到它的不公正。聽(tīng)證最初適用于司法領(lǐng)域，后來(lái)逐漸為立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域所借鑒。行政決策聽(tīng)證作為法律程序，只有應(yīng)當(dāng)符合程序正義的上述基本要求，才是一種正當(dāng)?shù)姆沙绦颉?/p>

二、中國(guó)現(xiàn)階段行政決策聽(tīng)證存在的問(wèn)題分析

（一）缺乏統(tǒng)一的行政決策聽(tīng)證規(guī)則

中國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有制定一部統(tǒng)一的行政程序法典來(lái)規(guī)范行政（決策）聽(tīng)證，有關(guān)行政決策程序規(guī)則由國(guó)務(wù)院的職能部門和地方政府自行制定。這種模式“對(duì)聽(tīng)證制度中的一些必備要素，或是沒(méi)有規(guī)定，或是規(guī)定的過(guò)于原則，或是規(guī)定的不夠合理，或是規(guī)定之間存在抵觸與沖突。因此，聽(tīng)證規(guī)則既不統(tǒng)一，又不完整，難以實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證制度的功能和價(jià)值”[3]。此外，由于各地各領(lǐng)域的行政決策聽(tīng)證制度的差異，造成社會(huì)公眾對(duì)聽(tīng)證規(guī)則不熟悉和參與聽(tīng)證的困難，減弱了社會(huì)公眾參與聽(tīng)證的熱情。

（二）聽(tīng)證主持人缺少獨(dú)立性、中立性

對(duì)主持人的選擇原則上力求獨(dú)立性和中立性，以避免主持人出于主觀利益和個(gè)人動(dòng)機(jī)影響聽(tīng)證結(jié)果的公平與正義。在中國(guó)，《價(jià)格法》、《立法法》等對(duì)聽(tīng)證會(huì)制度一筆帶過(guò)，沒(méi)有規(guī)定涉及到任職資格、職業(yè)保障和禁止單方面接觸等的聽(tīng)證主持人制度。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》而制定的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》第7條規(guī)定，“聽(tīng)證會(huì)設(shè)聽(tīng)證主持人，聽(tīng)證主持人由政府價(jià)格主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人來(lái)?yè)?dān)任?！痹谥袊?guó)當(dāng)前有關(guān)法律對(duì)聽(tīng)證主持人的規(guī)定中，主要采用以行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或行政機(jī)關(guān)指定的人員來(lái)?yè)?dān)任主持人，很難保證能夠獨(dú)立地做好主持工作，也難免使廣大聽(tīng)眾對(duì)整個(gè)聽(tīng)證程序的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。這與構(gòu)建符合現(xiàn)代法治要求的行政決策聽(tīng)證制度相去甚遠(yuǎn)。實(shí)踐中，從中國(guó)舉行最多的價(jià)格聽(tīng)證來(lái)看，鐵路、電信、電力等聽(tīng)證會(huì)，其聽(tīng)證主持人一般由這些行業(yè)的主管部門指定，而這些行業(yè)的企業(yè)與上述主管部門有著密切的利益相關(guān)性，其聽(tīng)證結(jié)果往往是政府價(jià)格政策沒(méi)有符合市場(chǎng)的需要，恰恰是符合了與政府關(guān)系密切的企業(yè)的需要，而忽視了消費(fèi)者的利益和致力于技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)的需要。

（三）聽(tīng)證參加人缺乏代表性

目前中國(guó)的聽(tīng)證代表由聽(tīng)證的組織機(jī)關(guān)確定，代表的產(chǎn)生方式主要采取推薦和選拔相結(jié)合。例如，《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》第1條規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)代表由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)。政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)的聽(tīng)證會(huì)代表可以采取自愿報(bào)名、單位推薦、委托有關(guān)社會(huì)團(tuán)體選拔等方式產(chǎn)生。聽(tīng)證代表由決策機(jī)關(guān)自己聘請(qǐng)，很難不讓公眾對(duì)其公正性產(chǎn)生懷疑。同時(shí)，參與聽(tīng)證的人的范圍過(guò)分依賴與行政機(jī)關(guān)的預(yù)先判斷，可能使一部分利益受影響但是卻沒(méi)有被決策機(jī)關(guān)考慮到的主體喪失參與聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。實(shí)踐中不少地方甚至采用搖號(hào)的方式確定聽(tīng)證代表，雖然具有形式上的民主性，但是如此方式選取的聽(tīng)證代表的參與能力值得懷疑。

（四）行政決策聽(tīng)證的抗辯性不強(qiáng)

“理性的對(duì)談來(lái)自于自由的論證團(tuán)體，在其中所有的論證都是允許的。”[4]但在中國(guó)，行政機(jī)關(guān)決定著是否舉行聽(tīng)證會(huì)。行政決策的提出、承辦、專家論證和公眾參與的組織、合法性審查、集體審議的主體都是行政機(jī)關(guān)。公眾普遍認(rèn)為行政聽(tīng)證基本是一種行政決策的預(yù)先宣傳，公眾參與只是行政機(jī)關(guān)獲取行政決策合法性的有利手段而已，不能真正實(shí)現(xiàn)公共協(xié)商。在以往所召開(kāi)的一些聽(tīng)證會(huì)上，很少聽(tīng)到爭(zhēng)論的聲音，質(zhì)詢方和答辯方高度一致，一片祥和氣氛。

（五）缺乏聽(tīng)證代表意見(jiàn)的回應(yīng)和救濟(jì)機(jī)制

目前行政決策聽(tīng)證會(huì)在中國(guó)之所以多流于形式，其關(guān)鍵在于現(xiàn)行行政決策聽(tīng)證制度在對(duì)聽(tīng)證代表意見(jiàn)有效回應(yīng)方面存在制度漏洞。多數(shù)法規(guī)只是要求決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮聽(tīng)證會(huì)上的各種意見(jiàn)，合理意見(jiàn)應(yīng)予采納。至于如何向社會(huì)公眾說(shuō)明是否予以采納以及相關(guān)理由，并沒(méi)有做出要求。另外，公民在行政決策聽(tīng)證中應(yīng)當(dāng)享有請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)，對(duì)于公民聽(tīng)證權(quán)受到侵犯（包括公民要求直接參加聽(tīng)證被拒絕和公民不同意行政機(jī)關(guān)選出的聽(tīng)證代表）能否直接起訴、公民認(rèn)為決策不明智不合理的救濟(jì)和認(rèn)為決策違法的救濟(jì)是否有不同的路徑等問(wèn)題，中國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

三、完善中國(guó)行政決策聽(tīng)證制度的若干建議

（一）強(qiáng)化程序觀念，提高全體公民的聽(tīng)證權(quán)意識(shí)

要完善中國(guó)行政決策聽(tīng)證制度，首先要解放思想。在思想觀念上提高人們依程序行政、“按程序決策”的意識(shí)。 中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)重實(shí)體、輕程序的集權(quán)制國(guó)家，行政權(quán)力極為龐大，行政相對(duì)人的權(quán)利長(zhǎng)期得不到重視。在立法中，實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒(méi)有；在執(zhí)法中，又只偏好追求行政行為結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過(guò)程的合法性。行政人員在執(zhí)行公務(wù)或行使權(quán)力的時(shí)候，程序意識(shí)非常差。很多行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)至今都有這種觀念，只要事情沒(méi)辦錯(cuò)，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序上有瑕疵，是可諒解的。在依法治國(guó)的今天，依法行政更應(yīng)依程序行政已成為共識(shí)。緣此，行政決策聽(tīng)證在中國(guó)的完善，首先，在思想觀念上認(rèn)識(shí)程序的作用和意義，重視行政聽(tīng)證規(guī)范和制約行政權(quán)的功能，使之更多地成為行政相對(duì)方的一種權(quán)利，保障行政相對(duì)方廣泛地參與行政；其次，在立法上確立聽(tīng)證權(quán)是中國(guó)公民、法人和其他組織的一項(xiàng)極其重要的權(quán)利；最后，聽(tīng)證實(shí)際上體現(xiàn)了一種民主參與的過(guò)程。行政決策聽(tīng)證就為老百姓參與國(guó)家事務(wù)管理，提供了一個(gè)程序保證和操作手段，既可幫助行政機(jī)關(guān)做出正確的行政決定，也可培養(yǎng)老百姓的民主素質(zhì)和參政意識(shí)。

（二）制定統(tǒng)一的行政聽(tīng)證規(guī)則

應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定《行政程序法》來(lái)為行政決策聽(tīng)證確立一個(gè)統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)則。其中應(yīng)規(guī)定有關(guān)聽(tīng)證的具體制度、原則、程序，各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、對(duì)聽(tīng)證的監(jiān)督、對(duì)違反聽(tīng)證法律程序的救濟(jì)等。統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)則是指關(guān)于聽(tīng)證制度的基本要素是統(tǒng)一的，各行政管理領(lǐng)域仍然可以結(jié)合本部門的特點(diǎn)，各地方仍然可以結(jié)合本區(qū)域的特點(diǎn)使用一些特別的規(guī)則。采用統(tǒng)一的正式聽(tīng)證規(guī)則有利于保證法治的統(tǒng)一，也有利于公眾熟悉規(guī)則，更好參與決策。英國(guó)行政法學(xué)家威廉·韋德說(shuō):“聽(tīng)證權(quán)之所以是一項(xiàng)普遍原則的理由之一是授予這種權(quán)利不會(huì)有什么害處。例外越少，行政官員就會(huì)越快地領(lǐng)會(huì)到這是永遠(yuǎn)不能否認(rèn)或忽視的。法律應(yīng)不失時(shí)機(jī)地教授這一課?！盵5]所以制定統(tǒng)一的行政聽(tīng)證規(guī)則勢(shì)在必行。

（三）建立健全規(guī)范的行政決策聽(tīng)證主持人制度

其價(jià)值目標(biāo)是：其一，賦予聽(tīng)證主持人以中立、客觀的地位及相應(yīng)的權(quán)利，以保證聽(tīng)證的公平、公開(kāi)與公正。其二，必須規(guī)定聽(tīng)證主持人應(yīng)具備的基本素質(zhì)和能力。聽(tīng)證主持人必須具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)以及經(jīng)驗(yàn)積累，否則將不足以駕馭聽(tīng)證的進(jìn)程。因而，應(yīng)對(duì)聽(tīng)證主持人的任職條件、選拔程序、崗位培訓(xùn)、管理與監(jiān)督等事項(xiàng)作出統(tǒng)一的規(guī)定。

中國(guó)聽(tīng)證主持人的產(chǎn)生可以從以下三個(gè)方面考慮:首先，借鑒美國(guó)的行政法官制度，通過(guò)考試考核選拔聽(tīng)證主持人，逐步建立一支高素質(zhì)、高水平、具有獨(dú)立地位的行政聽(tīng)證官隊(duì)伍。其次，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，發(fā)揮中國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法制工作機(jī)構(gòu)的積極作用。在中國(guó)，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有法制機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的法律事務(wù)。他們相對(duì)于執(zhí)法調(diào)查人員，比較客觀公正。最后，對(duì)于一些重大決策，比如重大工程和投資項(xiàng)目，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)設(shè)立以人民代表大會(huì)及其各專門委員會(huì)為核心的聽(tīng)證委員會(huì)作為保證其順利進(jìn)行的重要機(jī)構(gòu)。

（四）完善聽(tīng)證代表遴選制度

首先，應(yīng)當(dāng)參照司法訴訟中的代理人制度，建立專家代理人制度，通過(guò)專家系統(tǒng)化、理論化的表達(dá)社會(huì)公眾代表的意見(jiàn)，從而解決社會(huì)公眾代表能力不足的問(wèn)題。實(shí)行專家代理人制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：政府建立包括經(jīng)濟(jì)、法律等各類專家的數(shù)據(jù)庫(kù)；聽(tīng)證會(huì)公眾代表從專家數(shù)據(jù)庫(kù)中選擇專家代理人的方式；建立專家代理人的回避制度。其次，必須超越樸素民主的思維方式，改革社會(huì)公眾代表的遴選制度，使行政決策聽(tīng)證會(huì)真正起到維護(hù)社會(huì)公眾利益的作用。因此，一方面要擴(kuò)大公眾參與，以提高中國(guó)公民參與的制度化水平；另一方面要注意代表的自身代表能力，以切實(shí)維護(hù)社會(huì)公眾的利益。同時(shí)要明確聽(tīng)證代表的權(quán)利和義務(wù)，在選取聽(tīng)證代表的具體操作程序上，改變自上而下選擇聽(tīng)證代表的模式，貫徹自愿、公開(kāi)、公正的原則。組織者保持中立，制定規(guī)則，充當(dāng)裁判，不插手代表的選擇過(guò)程。此外要考慮代表的規(guī)模，注意成本與效益的平衡。代表規(guī)模過(guò)大，勢(shì)必增加聽(tīng)證的成本，規(guī)模過(guò)小，又無(wú)法體現(xiàn)廣泛性。

（五）建立健全行政決策聽(tīng)證意見(jiàn)的回應(yīng)與救濟(jì)機(jī)制

建立健全聽(tīng)證意見(jiàn)回應(yīng)機(jī)制，要把握以下幾個(gè)方面：首先，要把意見(jiàn)回應(yīng)作為聽(tīng)證的法定程序要素之一，體現(xiàn)在關(guān)于聽(tīng)證的立法中。其次，要求行政機(jī)關(guān)必須對(duì)聽(tīng)證會(huì)上的意見(jiàn)進(jìn)行認(rèn)真的整理和分析。再次，意見(jiàn)回應(yīng)的具體內(nèi)容應(yīng)包括：聽(tīng)證會(huì)上提出了哪些意見(jiàn)，最終行政決策中采納了哪些意見(jiàn)，沒(méi)有采納哪些意見(jiàn)，采納與不采納的理由何在。“說(shuō)明理由”應(yīng)成為意見(jiàn)回應(yīng)的重點(diǎn)內(nèi)容。最后，意見(jiàn)回應(yīng)的內(nèi)容應(yīng)采取易于為公眾知曉的方式，例如在電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體上公布。對(duì)聽(tīng)證代表，應(yīng)采取正式的書(shū)面通知。在公布“意見(jiàn)回應(yīng)”的同時(shí)，應(yīng)公布“聽(tīng)證記錄”，以體現(xiàn)意見(jiàn)回應(yīng)的針對(duì)性與可靠性。

在中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建立行政決策聽(tīng)證的救濟(jì)制度，對(duì)于程序正義的要求來(lái)說(shuō)，當(dāng)公民的聽(tīng)證權(quán)受到侵犯時(shí)，應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人以行政救濟(jì)的機(jī)會(huì)，當(dāng)事人享有請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證決定進(jìn)行審查的權(quán)利，當(dāng)事人或向行政機(jī)關(guān)申訴或可以直接向法院起訴、或必須先向行政機(jī)關(guān)申訴，在窮盡了行政救濟(jì)之后才可以向法院起訴。這樣才使得聽(tīng)證程序的規(guī)制完整無(wú)缺，成為一項(xiàng)科學(xué)的行政程序制度。

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The Construction of the Hearing System of Chinese Administrative Decision-making

in the View of the Procedural Justice

WU Jian-hong

（Department of the CPC Henan Provincial Committee Party School of Law，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：As a legal procedure，the administrative Decision Hearing should be In line with the basic requirements of procedural justice.At present stage，our country’s administrative policy-making hearing system lacks the unification the hearing rules.Participants in the hearing don’t own the proper legal property.The defense of hearing process is not strong.The opinion of hearing representative lacks response and relief mechanism，etc.On perfecting our country’s administrative decision-making hearing system，we should strengthen the idea of procedure，improving the hearing right consciousness of all citizens，developing a unified hearing rules，perfecting the hearing manager system and choice of the representative system，and establishing the hearing opinion response and relief machine.

Key words:procedural justice；administrative decision-making；hearing system

[責(zé)任編輯 王曉燕]