摘 要：中國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)五年來(lái)取得成績(jī)的同時(shí)，也在經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境等方面造成一些問(wèn)題；對(duì)這些問(wèn)題必須予以重視并盡快加以解決。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè);耕地保護(hù);生態(tài)治理;民主政治建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）34-0043-02

自2006年黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》的五年來(lái)，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，中國(guó)在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面取得了很大的成績(jī)，中國(guó)三農(nóng)出現(xiàn)可喜的變化；但同時(shí)在新農(nóng)村建設(shè)中也積累了一些矛盾和問(wèn)題，這些矛盾和問(wèn)題的惡化，必將反制農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的持續(xù)提高，從而阻礙社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，當(dāng)前必須對(duì)這些問(wèn)題予以足夠的重視和研究，以期化解于未惡化之前。

一、當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中存在的幾個(gè)重要問(wèn)題

1.民房無(wú)序建設(shè)造成的耕地減少和交通阻塞問(wèn)題。隨著農(nóng)民收入的增加和生活水平提高，為了生活的方便，地理位置和地形條件開(kāi)始成為當(dāng)前農(nóng)民新建住房時(shí)首要的考慮因素；于是，依公路沿線(xiàn)、占用地勢(shì)平坦的農(nóng)田和耕地建住宅的潮流在農(nóng)村悄然興起，并引發(fā)了農(nóng)田耕地的大量減少和農(nóng)村交通阻塞與事故頻發(fā)等諸多問(wèn)題。（1）農(nóng)田和耕地減少。根據(jù)《土地管理法》對(duì)耕地保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。按照這些規(guī)定，嚴(yán)控農(nóng)民占用基本農(nóng)田和耕地建房，即便被批準(zhǔn)在基本農(nóng)田和耕地上建房，也必須開(kāi)墾出與占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)男赂?，或者向有關(guān)部分交納開(kāi)墾費(fèi)用于開(kāi)發(fā)新的耕地。然而，在當(dāng)前農(nóng)民占地建房除了要得到村集體的準(zhǔn)許并向其交納一筆宅基地使用費(fèi)外，基本上不受政府有關(guān)部門(mén)的審核和控制。這樣，一方面農(nóng)民新宅基地占用相當(dāng)數(shù)量的交通便利、地勢(shì)平坦的農(nóng)田和耕地，另一方面舊宅基地又沒(méi)進(jìn)行回收和開(kāi)墾而基本上予以廢棄，更談不上政府有關(guān)部門(mén)向建房農(nóng)民收取一筆開(kāi)墾費(fèi)去開(kāi)墾新的耕地。由此造成耕地和農(nóng)田面積的絕對(duì)減少。這種對(duì)基本農(nóng)田和耕地的“蠶食”現(xiàn)象是十分危險(xiǎn)的，任其發(fā)展將使黨和政府確立的確保中國(guó)18億畝耕地“底線(xiàn)”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，我們必須對(duì)這種現(xiàn)象予以足夠的重視并加以解決。（2）交通擁阻和安全問(wèn)題。如前所述，當(dāng)前在大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民新建住宅行為基本上處于一種自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，他們?cè)诮ǚ窟^(guò)程中除了考慮住宅的交通條件外，對(duì)于公共交通卻疏于規(guī)劃和設(shè)計(jì)，并因此已經(jīng)開(kāi)始影響了農(nóng)村交通的暢通和安全。為了交通便利，新建的農(nóng)民住宅傾向傍公路而建，但由于沒(méi)有相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃，住宅往往過(guò)于臨近公路，從而留給公路兩邊的空地十分有限。由此導(dǎo)致現(xiàn)在很多農(nóng)村公路，特別是村村通公路，已經(jīng)不能滿(mǎn)足中國(guó)農(nóng)村人流車(chē)流日益增大的交通需要，不僅造成交通阻塞，還引發(fā)交通事故頻發(fā)（上述情況在節(jié)假日交通緊張的情況下更為明顯），而且也對(duì)農(nóng)村消防、急救等形成潛在的威脅；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將來(lái)農(nóng)村公路的改造、拓寬也都將難以展開(kāi)，因此它必將對(duì)中國(guó)農(nóng)村交通的發(fā)展造成阻礙。從中國(guó)農(nóng)村交通現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的需要考慮，也必須對(duì)當(dāng)前農(nóng)村住宅建設(shè)無(wú)序狀態(tài)必須加以解決。

2.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化的問(wèn)題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題是與新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程相聯(lián)系的。直到20世紀(jì)末，中國(guó)農(nóng)村基本不存在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；但進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著新農(nóng)村建設(shè)中城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，在中國(guó)農(nóng)村中已經(jīng)出現(xiàn)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村工業(yè)化過(guò)程中，一些高能耗、高排放企業(yè)開(kāi)始落戶(hù)農(nóng)村，而由于這些企業(yè)缺乏相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和配套設(shè)施，已經(jīng)造成了中國(guó)農(nóng)村地區(qū)不同程度的空氣污染、水質(zhì)污染、土地污染、噪聲污染等，而且開(kāi)始對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重影響。二是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量和效益，也由于農(nóng)村工業(yè)化以及外出務(wù)工造成生產(chǎn)所需的農(nóng)民勞動(dòng)力的劇減，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中無(wú)機(jī)化肥、劇毒農(nóng)藥和高效除草劑之類(lèi)的化學(xué)產(chǎn)品被大量使用，開(kāi)始造成了土地的板結(jié)、土質(zhì)下降和水體污染。三是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于村民聚居密度加大，垃圾和污水排放量相應(yīng)大幅度增加，而另一方面在農(nóng)村或小集鎮(zhèn)普遍缺乏垃圾和污水處理人員、設(shè)備和措施，因此當(dāng)前農(nóng)村隨意丟棄垃圾和排放污水現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)村中垃圾無(wú)序排放，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)村的村容村貌，更是造成了土地和水源污染，并開(kāi)始影響農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖和農(nóng)民生活用水。

3.農(nóng)村基層組織中民主政治建設(shè)問(wèn)題。本世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)為了解決農(nóng)村基層組織人員過(guò)多帶來(lái)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題以及基層黨組織與行政組織之間的矛盾和沖突問(wèn)題，在中國(guó)農(nóng)村基層組織中開(kāi)始倡行黨政領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”和黨政成員“交叉任職”的做法：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，其他黨委成員兼任鄉(xiāng)人大主席等職；在農(nóng)村，村支部書(shū)記和村長(zhǎng)兩個(gè)職務(wù)由一人兼任，村支部成員與村委會(huì)成員交叉任職。到當(dāng)前，這種基層組織中“一肩挑”和“交叉任職”的治理架構(gòu)，特別是在村一級(jí)已經(jīng)非常普遍。實(shí)踐表明，在農(nóng)村基層組織中實(shí)行黨政一把手“一肩挑”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職有一定的效率和效益，但同時(shí)它給農(nóng)村民主政治建設(shè)也產(chǎn)生了不容忽視的負(fù)面作用。主要有：其一，它造成了農(nóng)村基層組織中黨政不分、權(quán)力過(guò)于集中。在權(quán)力過(guò)于集中于黨政一把手又缺乏足夠的監(jiān)督和制約的情況下，農(nóng)村基層組織中的黨政一把手極易獨(dú)斷專(zhuān)行、胡亂決策，或者大搞錢(qián)權(quán)交易、貪污受賄，從而造成農(nóng)村工作長(zhǎng)遠(yuǎn)和總體上的的低效率和負(fù)效益。其二，它使村民自治權(quán)利受損的風(fēng)險(xiǎn)加大。實(shí)行村主任和村支部書(shū)記一肩挑后，村委會(huì)及村主任的選舉極易搞成上級(jí)黨組織變相任命，從而不再是唯一的村民利益代表成為上級(jí)黨組織意志實(shí)現(xiàn)者。在此情況下，一旦上級(jí)黨組織與村民得益不一致，村委會(huì)通常以犧牲村民利益而維護(hù)上級(jí)組織的決定，從而加大了村民自治權(quán)利受損的可能性。其三，它造成了與憲法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織體制的沖突。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并對(duì)鄉(xiāng)人大負(fù)責(zé)受鄉(xiāng)人大監(jiān)督。但是，當(dāng)前一些地方實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書(shū)記兼任鄉(xiāng)人大主席團(tuán)主席的做法，不僅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生而是由上級(jí)黨組織任命（至少實(shí)質(zhì)上如此），而且造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無(wú)法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也不可能替鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)，因?yàn)楦鶕?jù)黨內(nèi)組織原則，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記高于作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的副書(shū)記之上。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中黨政一把手雙肩挑的做法是與憲法規(guī)定的體制相沖突的。

二、解決上述問(wèn)題的對(duì)策建議

1.在農(nóng)村無(wú)序建房調(diào)控方面：（1）加大《土地管理法》的宣傳和執(zhí)行的力度。通過(guò)法律宣傳，糾正農(nóng)民在土地使用權(quán)方面的一些錯(cuò)誤觀(guān)念，認(rèn)清建房時(shí)在耕地保護(hù)方面的法律責(zé)任；同時(shí)，相關(guān)管理部門(mén)要樹(shù)立法律和制度的權(quán)威，在法律確定的職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)法律程序嚴(yán)格執(zhí)法，打擊破壞耕地保護(hù)的違法行為。（2）重視農(nóng)村住房建設(shè)的設(shè)計(jì)規(guī)劃。政府有關(guān)部門(mén)要從農(nóng)民對(duì)住宅新需求出發(fā)，加大農(nóng)村新住宅建設(shè)的總體規(guī)劃，在滿(mǎn)足農(nóng)民需求同時(shí)，保護(hù)好基本農(nóng)田和耕地，并充分考慮公共交通的需要，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益和國(guó)家利益、農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)需要的平衡和兼顧。（3）加大農(nóng)村住宅建設(shè)的財(cái)政投入，用于對(duì)在老宅基地上翻建住宅的農(nóng)戶(hù)給予獎(jiǎng)勵(lì)，或者用于原住宅群落的地理和交通條件的改善，以引導(dǎo)農(nóng)民建房選址時(shí)避免占用交通便利和地勢(shì)平坦的農(nóng)田和耕地；以及用于村集體對(duì)棄廢的老宅基地進(jìn)行復(fù)墾的投入，以保證耕地面積的總體平衡。

2.在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面：（1）高度重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接關(guān)系到中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、“兩型社會(huì)”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和力度，把它提高到與城市生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)同等重要的地位上來(lái)，避免走城市曾走過(guò)的“先污染后治理”的老路。（2）加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管。各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及農(nóng)業(yè)、工商管理部門(mén)要形成合力，加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管力度，狠抓農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的節(jié)能減排、禁止劇毒農(nóng)藥和減少高效除草劑的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用。（3）加大生態(tài)保護(hù)方面的資金投入。各級(jí)政府要加大資金投入，一方面，用于對(duì)農(nóng)民大辦綠色農(nóng)業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)，從而引導(dǎo)農(nóng)民減少使用化肥、高效農(nóng)藥和除草劑以減輕農(nóng)業(yè)污染；另一方面，在當(dāng)前農(nóng)民在觀(guān)念和經(jīng)濟(jì)上難以承擔(dān)生活垃圾和污水排放處理費(fèi)用的情況下，政府必須投入資金用于農(nóng)村住宅集中地的生活垃圾和污水排放處理設(shè)施建設(shè)、工作人員的工資開(kāi)支等費(fèi)用。

3.在健全和發(fā)展農(nóng)村民主政治建設(shè)方面：（1）慎重對(duì)待黨政一把手“一肩挑”，最起碼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)禁行。鑒于黨政一把手“一肩挑”對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有負(fù)面影響，為了推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理民主的要求，我們各級(jí)黨委和政府應(yīng)對(duì)這項(xiàng)政策慎重研究和使用；基于鄉(xiāng)級(jí)黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)與憲法規(guī)定的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體制相違背，故應(yīng)該禁行。（2）加強(qiáng)村委會(huì)的民主選舉、民主監(jiān)督，保證村民利益和自治權(quán)利得以切實(shí)實(shí)現(xiàn)和保障。如果我們確實(shí)要在村一級(jí)實(shí)行村黨支部書(shū)記和村主任一肩挑的做法以解決“兩委”矛盾和沖突，那么一定要進(jìn)行嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)確保村民自治權(quán)益不受到侵害，其中最重要的就是對(duì)村委會(huì)、特別是對(duì)村一把手進(jìn)行民主選舉和民主監(jiān)督，確保村民對(duì)這些人的任免決定權(quán)。

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[責(zé)任編輯 吳高君]