摘 要：失地農(nóng)民在失去了原有的土地保障之后，無法享受與城市居民相同的社會保障，這使他們成為有別于一般農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣群體，他們的生存現(xiàn)狀及養(yǎng)老保障制度的缺失問題亟待解決。結(jié)合建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)所帶來的優(yōu)勢，通過調(diào)整政策、完善體制、居家養(yǎng)老、發(fā)揮集體經(jīng)濟優(yōu)勢等相關(guān)方面的建設(shè)對老年人實施養(yǎng)老保障，對河南省養(yǎng)老保障制度的完善及中原經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)均具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；政府保障；集體經(jīng)濟

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0080-02

一、研究的背景

2011年初，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將中原經(jīng)濟區(qū)納入國家層面的重點開發(fā)區(qū)域，標志著中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)已正式上升到國家戰(zhàn)略層面。通過中原經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，在中部地區(qū)形成一個城市、產(chǎn)業(yè)、人口的集聚區(qū)域，而在經(jīng)濟發(fā)展的過程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題就成為一個突出的問題。據(jù)專家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，中國今后每年建設(shè)用地需要250萬~300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地算，就意味著每年大致又有250萬~300萬的農(nóng)民失去土地。失地農(nóng)民的增加有利于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，但同時也給失地農(nóng)民的生活帶來了很多的問題，從根本上關(guān)心失地農(nóng)民生活，健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，不僅是社會安定的需要也是順利實現(xiàn)社會保障事業(yè)全面統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老研究現(xiàn)狀

隨著中國工業(yè)化和市場化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民工潮的出現(xiàn)，以河南為中心的中原經(jīng)濟區(qū)的新的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展形勢，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題成為經(jīng)濟發(fā)展過程中必須面對的問題。國內(nèi)關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老和土地流轉(zhuǎn)的文獻也是比較豐富的，具體的可以概括為以下幾點：

1.從失地農(nóng)民養(yǎng)老面臨的問題來研究。伴隨著土地流轉(zhuǎn)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老也成為一個凸顯的問題。鄭功成認為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的缺失以及一次性補償政策的缺陷，造成失地農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障，導致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，進而影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。嚴虹霞、張宏（2007）等指出，因征地引起的社會矛盾日益尖銳，影響社會的穩(wěn)定與發(fā)展。為穩(wěn)定社會秩序，建設(shè)社會主義和諧社會，必須妥善解決失地農(nóng)民的安置問題，尤其是老年人的生活保障問題，必須建立起失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。

2.關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式建構(gòu)問題的研究。對于中國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式的問題，李靈毓、徐秀麗（2010）認為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險屬于社會保障體系，應(yīng)該遵循社會保障與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的原則進行探討，從盡量不要造成制度碎片化的角度出發(fā)，適當考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題。而劉儒婷（2011）則強調(diào)土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會保障應(yīng)是一個系統(tǒng)的體系，所以要想真正解決土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民問題，需要設(shè)計一個更全面、更安全、更科學的社會保障安全網(wǎng)。

綜合以上國內(nèi)學者的觀點可以看到，觀點主要集中在針對問題本身以及構(gòu)建模式上，而缺乏在新形勢下，切實的與新農(nóng)保相結(jié)合，走出一條既帶有失地農(nóng)民特色，同時又不乏在新農(nóng)保的框架下去進一步的審視失地農(nóng)民養(yǎng)老問題。

三、河南省失地農(nóng)民養(yǎng)老面臨的問題

1.土地流轉(zhuǎn)影響了失地農(nóng)民自主養(yǎng)老的經(jīng)濟來源。土地流轉(zhuǎn)后，失地農(nóng)民面臨多樣化的非農(nóng)就業(yè)機會，很多研究者利用村級調(diào)查數(shù)據(jù)實證研究發(fā)現(xiàn)：非農(nóng)就業(yè)機會的增加是土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的主要驅(qū)動力。但是這種驅(qū)動力也直接導致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的盲目性和非理性。從我們調(diào)查統(tǒng)計中可知：在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地平均補償價格是6 287.72元/畝，可是，這里是一次性給付的補償款，也就是說，按照國家法律規(guī)定的“土地三十年不動”的政策，6 287.72元/畝是農(nóng)民三十年甚至更長的時間里所獲得的補償；土地流轉(zhuǎn)過程中的補償價格的眾數(shù)（300元/畝）更能體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)中我省的普遍情況，而它只將近家庭平均年收入的1.7%，是家庭農(nóng)作物或農(nóng)業(yè)平均收入（6 229元）的4.8%左右。這樣的后果在一定時期之后，使失地農(nóng)民在自己未來的養(yǎng)老中缺乏土地的保障，進而影響他們養(yǎng)老的經(jīng)濟來源。

2.政府對失地農(nóng)民補償方式單一，加深了農(nóng)民對未來的不確定感。由于當今土地補償形式過于單一，主要以現(xiàn)金補償和一次性補償為主。雖然這種安置方式簡便易行，但是，多數(shù)農(nóng)民在現(xiàn)金消費上存在短期行為，有限的補償費用完以后，失地農(nóng)民又將陷入生活困境，貨幣補償對失地農(nóng)民難以起到基本的保障作用。使大多數(shù)失地農(nóng)民對自己的養(yǎng)老問題感到擔憂，一旦沒有了土地，他們覺得今后的生活就沒了著落，如果子女比較孝順的還好；倘若子女不太孝順的，生活就更加沒有保障。所以從我們調(diào)查的結(jié)果中可以看出，大部分失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的期待值是很高的。

3.失地農(nóng)民享受的政府補貼太少、養(yǎng)老待遇過低。失地農(nóng)民享受的養(yǎng)老待遇過低的重要原因，是政府補貼太少。失地農(nóng)民是一支不同于城鎮(zhèn)職工的特殊弱勢群體，既無固定就業(yè)單位，又無穩(wěn)定收入來源。在沒有第三方（企業(yè)）或社會出資的情況下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險資金籌集途徑是以個人出資為主，政府補貼為輔，甚至有意縮減政府補貼。在我們的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民誰出地，誰才有貨幣支付，甚至出現(xiàn)倒補政府的現(xiàn)象。與之相較，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工個人養(yǎng)老金中還享受各種政府補貼，如生活補貼、物價補貼、年終單位福利補助等。而目前為止，河南還尚未出臺相關(guān)明確規(guī)定失地農(nóng)民養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇的比例措施。

4.土地流轉(zhuǎn)制度的不完善及宣傳不到位，加劇了失地農(nóng)民養(yǎng)老的風險。這里不得不提的一個問題是有高達48.2%的被訪者選擇了“現(xiàn)金補償，一次付清”這種補償方式，當筆者問到為什么會選擇這一項時，得到了近乎一致的回答：“擔心村領(lǐng)導貪污?！备尮P者不解的是，在我們的調(diào)查過程中，問及農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策知曉度時，僅有6.5%的人選擇了“非常了解”，有超過一半的人對這項政策是模棱兩可。所以，政策的透明度和農(nóng)民對政策的知曉度，是他們進行土地流轉(zhuǎn)的前提和保證，也是他們能否安心養(yǎng)老的政策保障。

四、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障相關(guān)建議

城市化進程的順利推進必然高度重視失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，針對河南省城市化進程中失地農(nóng)民所面臨的問題，緊緊的依托在建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)這個契機下，尋找出可以切實解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的方案，從根本上保障失地農(nóng)民進去城市后的養(yǎng)老問題。

1.繼續(xù)完善政府主導下的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)社會養(yǎng)老保障制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實施過程中，把失地農(nóng)民也納入到受保范圍內(nèi)，使失地農(nóng)民在離開土地后，也相應(yīng)的有了一定的養(yǎng)老保障。不過其中也有些問題值得我們思考：我省現(xiàn)有可查的有關(guān)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的直接依據(jù)也只有《河南省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》?！兑庖姟分幸仓皇翘峋V挈領(lǐng)的說明和規(guī)定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的一般性原則和做法，而針對失地農(nóng)民的很多具體的實施細則有待完善?；诖耍滦娃r(nóng)村養(yǎng)老保險的實施，要加強對地方各級實施部門的管理。從而保障新型農(nóng)村社會保險的各項保障項目的實施，確保失地農(nóng)民能夠真正享受到社會經(jīng)濟發(fā)展的果實。

2.完善征地補償機制，提升制度的替代性和績效性?，F(xiàn)存補償標準是按照土地年均產(chǎn)值計量的，但若土地的價值補償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù)，就不能體現(xiàn)土地價值的差異，應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先，屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場價格為基礎(chǔ)，以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準，一次性足額支付補償安置費。其次，以土地的市場價格為基礎(chǔ)，科學合理地確定土地補償和安置補助費標準，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后，必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系，建立科學的土地利益分配機制。

3.充分利用被征用后的土地資源，重視集體經(jīng)濟。在土地征用過程中，國家考慮土地征用補償標準過低的現(xiàn)實情況，會給農(nóng)村集體留有部分土地，以便發(fā)展集體經(jīng)濟。地塊的位置和用途主要考慮農(nóng)民的今后生活出路問題，再加上原有的宅基地，土地絕對數(shù)量也是相當可觀的。合理規(guī)劃土地的使用，將節(jié)省下來的土地用于發(fā)展物業(yè)，強大集體經(jīng)濟在農(nóng)民失去土地之后的重要作用，彌補因土地征用補償不足而導致沒有足夠的錢用于村民的養(yǎng)老保障支出的缺憾。

4.規(guī)范各級工作人員工作方式和行為，提高其信譽度。土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范和健全，是影響到農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性，最終影響到他們的養(yǎng)老質(zhì)量和預期的一個重要原因。而當前所面臨的是，基于基層領(lǐng)導在政策以及實施措施上的不到位，他們?nèi)狈φ男湃?。更進一步的，影響了他們轉(zhuǎn)化成失地農(nóng)民之后對未來的擔憂。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我們要致力于完善社會保障制度，解決失地農(nóng)民的經(jīng)濟保障問題，政府應(yīng)該明確職責，完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的相關(guān)制度，并給予政策上和資金上的支持。社會也應(yīng)有明確的制度和法律依據(jù)，讓家庭以法律為主、道德為輔來維系家庭養(yǎng)老機制的運行。只有這樣，才能更好地為建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)做出強有力的后盾支持。

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[責任編輯 陳麗敏]