摘 要：首先對中國的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，指出了中國在這一方面面臨的籌資能力不足和投資渠道不暢等問題。隨后針對中國的情況，與日本和美國的特點進(jìn)行了比較，并對中國村鎮(zhèn)公共產(chǎn)品投融資方式提出政策建議。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)；基礎(chǔ)設(shè)施；公共產(chǎn)品；投融資

中圖分類號：F294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0141-02

一、研究背景和意義

目前，中國的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的投資方式仍然是以政府為主導(dǎo)，依照固定的“自上而下”的規(guī)劃和投資方式進(jìn)行管理。這種方式雖然有利于對各個村鎮(zhèn)的發(fā)展計劃進(jìn)行統(tǒng)一的統(tǒng)籌安排，但是也容易造成村鎮(zhèn)居民對本地基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)的積極性不高，對當(dāng)?shù)氐脑O(shè)計規(guī)劃和安排不理解、不支持。更嚴(yán)重的是，這種方式無法動員當(dāng)?shù)氐纳鐣α?，使得中國長期面臨的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)投資渠道狹窄這一長期制約中國村鎮(zhèn)發(fā)展的問題得不到有效解決。

二、中國村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品建設(shè)投融資現(xiàn)狀

1.村鎮(zhèn)財政在基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品建設(shè)方面籌資能力不足。一直以來，縣、鄉(xiāng)政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在提供農(nóng)村公共物品方面扮演著重要的角色。從各級財政投入來看，縣鄉(xiāng)財政始終是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品投資的主體。但自1994年分稅制改革以來，在中國總體財政形勢日益好轉(zhuǎn)的背景下，縣鄉(xiāng)財政形勢卻令人擔(dān)憂。分稅制改革使得各級財政的收入分享方式重新確定而事權(quán)支出基本沒有重新劃分，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在財力減少的情況下必須承擔(dān)原有甚至更多的職能。

近年來，黨中央國務(wù)院進(jìn)一步加大了中央財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品建設(shè)的投入。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中央對于村鎮(zhèn)道路工程、電力水力工程、能源工程、環(huán)衛(wèi)工程以及教育、醫(yī)療、安全等各個方面的投入都較之以前有很大的提高。盡管如此，中國村鎮(zhèn)財政在基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品建設(shè)方面籌資能力仍然十分有限，村鎮(zhèn)自籌資金缺口十分巨大（見圖1）。

2.社會資源投資渠道不暢。最近很長一段時間以來，由于農(nóng)民收入水平較低，增長相對緩慢，不可能要求農(nóng)戶以自有財產(chǎn)進(jìn)行投資；同時由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，很多項目運(yùn)作不規(guī)范，從而也影響了農(nóng)民投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

與此同時，中國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善，金融市場的不發(fā)達(dá)導(dǎo)致的資金短缺也一直是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。例如，中國四大國有商業(yè)銀行，因其貸款成本較高，不適合村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品的建設(shè)；中小商業(yè)銀行由于利益最大化驅(qū)使，貸款也多流向中小企業(yè)而不是村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)。另外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為唯一的政策性銀行，一般只是在糧、棉、油等商品流通過程發(fā)放貸款，且貸款對象一般都是大型的國有企業(yè)。這也就是說，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行目前只是在農(nóng)產(chǎn)品收購力方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用，而沒有對村鎮(zhèn)建設(shè)起到政策性金融作用。因此，種種情況造成了村鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道單一和投入資金的缺乏。

三、國外經(jīng)驗和啟示

在發(fā)達(dá)國家中，日本政府對村鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度和保護(hù)程度是最高的。而且日本農(nóng)村地區(qū)的市政設(shè)施建設(shè)與配套的市場化程度很高，農(nóng)戶可以通過申請向市政管理部門要求配備市政設(shè)施。日本政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入主要是通過實行補(bǔ)助金農(nóng)政，即日本政府把推行農(nóng)業(yè)政策所必須的經(jīng)費(fèi)（人員經(jīng)費(fèi)、材料費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)、補(bǔ)助金、委托費(fèi)等）列入財政預(yù)算，交付給執(zhí)行政策的地方公共團(tuán)體、法人、個人或者其他團(tuán)體，以求農(nóng)業(yè)政策的落實。補(bǔ)助金農(nóng)業(yè)政策包括兩個部分內(nèi)容，一是無償?shù)呢斦酝度?，二是有償?shù)恼咝匀谫Y。政府對無法回收項目投入依靠財政投入，能夠回收的項目則依靠政策性金融支持。所謂政策性金融，是指由政府出資組建的金融機(jī)構(gòu)，向政府希望發(fā)展、但在商業(yè)性金融市場上難以籌集資金的產(chǎn)業(yè)部門融資。政策性金融與普通商業(yè)性金融的不同之處主要體現(xiàn)在兩點上，一是融資期限比較長，可達(dá)二十年甚至是三十年以上，二是利息極低，甚至可由財政貼息。日本政府靠這種政策徹底解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足問題。

美國作為農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家，其對農(nóng)業(yè)的支持有著很強(qiáng)的國家特點。在市場經(jīng)濟(jì)中，美國政府一方面是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者，因而成為公共投資的主體；另一方面政府又是社會管理者，因而在引導(dǎo)全社會的投資上具有建立導(dǎo)向、制定規(guī)則、實施監(jiān)管、提供服務(wù)的功能。根據(jù)美國政府制定的方案，作為社會管理者，政府在投融資體制中的作用主要不在于直接參與具體項目的投資建設(shè)，而在于通過制定產(chǎn)業(yè)政策、完善投資法規(guī)、健全投資服務(wù)與優(yōu)化投資環(huán)境，吸引各類資本參與，促進(jìn)全社會投資的穩(wěn)定增長。

四、投資需求和融資模式分析及政策建議

中國在村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品建設(shè)的投資上長期嚴(yán)重不足已經(jīng)成為了制約中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)重障礙。中國村鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，要求相應(yīng)的資金投放和融通與之配套，這就必須改革農(nóng)村建設(shè)投融資體制，轉(zhuǎn)換其運(yùn)行機(jī)制。因此首先必須突破傳統(tǒng)思維模式，按照市場化，規(guī)范化取向來建立其架構(gòu)。按照發(fā)達(dá)國家的發(fā)展農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗，我們在加大財政支持村鎮(zhèn)建設(shè)力度的同時，大力推進(jìn)村鎮(zhèn)金融體系的改革。

1.通過政府的政策主導(dǎo)，多元化投融資模式。一方面，村鎮(zhèn)建設(shè)需要巨額資金，而另一方面，中國金融系統(tǒng)中尚有大量資金閑置得不到有效利用。因此，中國村鎮(zhèn)建設(shè)可以采用多種投融資方式，如利用資本市場（債券、股票）、保險市場、產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立村鎮(zhèn)基礎(chǔ)發(fā)展基金等方法，拓寬投融資渠道。

2.提高主體的參與度，市場化投融資主體。在投融資模式多元化的同時，政府應(yīng)積極鼓勵其他市場主體對村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行投資，機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者應(yīng)成為投資的主體，且非政府投資的比重應(yīng)處于一個較高比例上。政府的投資方式變?yōu)橐龑?dǎo)為主，充分發(fā)揮政府資金的“資金引擎”作用，提高其他投資主體對農(nóng)業(yè)投資的積極性，依靠較少的財政資金，調(diào)動更多的金融資本、個人資本和其他社會資本投入農(nóng)業(yè)，形成村鎮(zhèn)建設(shè)投資的合力。

3.加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，公平化投融資收益。政府在主導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)投融資的同時，應(yīng)該加強(qiáng)相應(yīng)的法制建設(shè)，依法調(diào)整參與各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，通過法律來規(guī)范村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資行為。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如管理體制、投融資體制、資金來源、農(nóng)村維護(hù)建設(shè)稅制管理等，都應(yīng)納入法制化軌道，依靠法律調(diào)整其經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)系，促進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。市場化改革對政府在村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理上提出了更高、更嚴(yán)格的要求，村鎮(zhèn)建設(shè)的投融資行為要在市場利益激勵、市場風(fēng)險約束以及政府主導(dǎo)和行政監(jiān)管下進(jìn)行。政府對參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國有資本、民間資本和外資一視同仁，并且注重保護(hù)投資者的利益，實現(xiàn)投融資過程中的公平和效率。

4.創(chuàng)新投融資方式，分散化投融資風(fēng)險。隨著投融資模式的不斷創(chuàng)新，中國村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和廣度也會不斷擴(kuò)大。在這個過程中，各種模式將會不斷得到優(yōu)化，可以通過不同類型、不同特點的投資組合，把投資的風(fēng)險分散到多個主體身上，從而有效的規(guī)避可分散的風(fēng)險。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]