摘 要：在分析當(dāng)前新形勢下，新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列綜合性的社會經(jīng)濟(jì)命題對土地開發(fā)整理的要求，認(rèn)為，土地開發(fā)整理正由單一的補(bǔ)充耕地目標(biāo)向綜合化的土地綜合整治轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵和外延逐步擴(kuò)展，難度也不斷加大，所需資金不斷增加，管理需要不斷完善，思路需要不斷創(chuàng)新，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地開發(fā)整理新模式。農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“助推器”，是一項(xiàng)“民心工程”，所以必須以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0049-03

自中國1997年重新提出實(shí)施土地開發(fā)整理，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡到如今短短的十多年時(shí)間，土地開發(fā)整理無論在理論研究、制度建設(shè)還是實(shí)踐活動(dòng)等方面都取得了顯著的成就。隨著土地開發(fā)整理工作的不斷推進(jìn)和開展，人們對作為能有效增加耕地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件、改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收益作用的土地開發(fā)整理的認(rèn)識也在不斷深入。當(dāng)前，以土地開發(fā)整理為載體，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)治理與恢復(fù)的綜合化土地開發(fā)整理越來越受到關(guān)注和重視 [1]。

土地開發(fā)整理正在與一系列社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大命題相結(jié)合。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列綜合性的社會經(jīng)濟(jì)命題的展開，導(dǎo)致土地開發(fā)整理的社會需求更為旺盛，社會內(nèi)涵和外延更為廣闊。

一、內(nèi)涵不斷擴(kuò)展

1.土地開發(fā)整理轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地綜合整治，內(nèi)涵和外延正在擴(kuò)展。在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的背景下，人地關(guān)系演進(jìn)中的資源環(huán)境“瓶頸”約束愈益增強(qiáng)，面對土地資源開發(fā)利用模式的重大變化，綜合化成為國內(nèi)外土地開發(fā)整理的基本發(fā)展趨勢。在國外，土地開發(fā)整理的內(nèi)容已不僅僅局限于合并農(nóng)田、改造河流，還涉及到整治村莊和保護(hù)自然景觀，并通過跨地區(qū)合作改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)耕作區(qū)。同時(shí)，土地開發(fā)整理的目標(biāo)也由提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和提高農(nóng)業(yè)競爭力。就中國而言，現(xiàn)階段的土地開發(fā)整理雖主要是對田、水、路、林、村的綜合整治，改變地塊物理形態(tài)、調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，以及調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和改善土地利用方式，但為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，土地開發(fā)整理正在與一系列相關(guān)的重大社會經(jīng)濟(jì)命題相聯(lián)系，如與社會主義新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等這樣的綜合性、復(fù)雜性問題相結(jié)合;同時(shí)，以土地開發(fā)整理為平臺，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和土地的產(chǎn)出率，有力推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，受到廣泛關(guān)注。

2.農(nóng)村土地綜合整治逐步成為參與農(nóng)村建設(shè)的手段。實(shí)踐表明，土地開發(fā)整理不僅對提高土地利用率、改善土地質(zhì)量具有明顯的社會經(jīng)濟(jì)效益，而且對社會環(huán)境也產(chǎn)生顯著影響。國外很早就有關(guān)注土地開發(fā)整理與鄉(xiāng)村發(fā)展的研究傳統(tǒng)，葡萄牙學(xué)者JC.Coelh研究表明，土地開發(fā)整理項(xiàng)目在某種程度上是改變當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀的一種途徑，并認(rèn)為有必要通過研究農(nóng)戶的社會經(jīng)濟(jì)特征和行為來解釋農(nóng)戶對土地開發(fā)整理所引起變化的響應(yīng) [3]。為了體現(xiàn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效果，1970年德國在土地開發(fā)整理中增加了村莊更新這一任務(wù)，改善農(nóng)民的生活和工作條件，保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的用地需求，促進(jìn)村莊健康發(fā)展。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，土地開發(fā)整理作為一項(xiàng)反哺農(nóng)業(yè)的民心工程，已使農(nóng)村從多年的實(shí)踐中得到了實(shí)惠，特別是在促進(jìn)節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)、確保國家糧食安全上，土地開發(fā)整理發(fā)揮了應(yīng)有的作用。隨著中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局的深入推進(jìn)，土地開發(fā)整理與新農(nóng)村建設(shè)的結(jié)合研究也成為中國土地開發(fā)整理研究中的一項(xiàng)新內(nèi)容 [1]。

3.農(nóng)村土地綜合整治角色轉(zhuǎn)變還需進(jìn)一步研究和把握。雖然，現(xiàn)在已經(jīng)把農(nóng)村土地綜合整治提高到一定的高度，并將其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重要平臺。然而，實(shí)踐中，有的基層干部缺乏高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，重進(jìn)度、輕質(zhì)量，精品工程不多。一些基層干部還沒有把土地開發(fā)整理工作作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計(jì)來考慮，也沒有從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的角度去考慮如何搞好土地開發(fā)整理。有的整理項(xiàng)目未嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)劃組織實(shí)施，對施工質(zhì)量檢查監(jiān)督也不夠，影響了土地開發(fā)整理的質(zhì)量。

二、目標(biāo)不斷多元化

1.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境友好型土地開發(fā)整理需要?jiǎng)?chuàng)新模式。毋庸置疑，土地開發(fā)整理畢竟是借助于一系列的生物措施和工程措施，對田、水、路、林、村進(jìn)行的綜合整治，在此過程中不可避免地會對項(xiàng)目區(qū)及周邊地區(qū)的水文、土壤、植被、大氣、生物等環(huán)境要素及其生態(tài)過程產(chǎn)生諸多直接或間接的不利影響（即生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)）。在農(nóng)地整理中單純追求土地面積，忽視土地生態(tài)安全，必然違背土地開發(fā)整理的初衷。實(shí)踐證明，在開墾荒地的過程中如果不注重統(tǒng)籌規(guī)劃和環(huán)境評估，一定要走出“開發(fā)就是開荒”的認(rèn)識誤區(qū)，倘若一味追求耕地面積數(shù)量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。因此，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境友好型土地開發(fā)整理新模式，規(guī)避土地開發(fā)整理過程中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。

2.后續(xù)管理措施需要進(jìn)一步完善。有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目后續(xù)管理跟不上，承包政策不落實(shí)，形成新的拋荒。近年來，各地按照標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求，大力開展農(nóng)地整理，使之成為“田成方、路成框、渠相通、樹成行、進(jìn)得去、出得來、兜得轉(zhuǎn)”的新格局。由于有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村沒有建立管理工作責(zé)任制，或者雖然建立了管理工作責(zé)任制，但工作不落實(shí)，有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后沒有及時(shí)分到農(nóng)戶，因而，有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，沒有幾年就出現(xiàn)“水渠堵塞、樹苗枯萎、道路塌陷”。有的沒有及時(shí)耕種，形成了新的拋荒，少數(shù)土地開發(fā)整理后，土地的利用率和產(chǎn)出率不高。

三、難度不斷加大

1.占用耕地多，占補(bǔ)平衡任務(wù)量大（任務(wù)重）。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，土地供應(yīng)量較大。中國人多地少，耕地資源十分緊缺，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地需求量大，一些城市盲目追求“大城市”發(fā)展戰(zhàn)略，不斷向城市周邊“攤大餅”，加重了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的壓力。因此，為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡，補(bǔ)充耕地的任務(wù)十分繁重。

2.后備資源缺乏，開發(fā)難度大。經(jīng)過十余年的土地開發(fā)整理，中國耕地后備資源如荒地、荒水、荒山開發(fā)潛力越來越少，困難越來越多，投資越來越大。目前，用地量大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可供新增耕地和建設(shè)新農(nóng)村的地域逐步減少，土地開發(fā)整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積較大，較易整理的地塊基本上已經(jīng)實(shí)施了開發(fā)整理。因此，土地開發(fā)整理難度越來越大，由于耕地后備資源面積大的、開墾條件好的、易開發(fā)造地的地塊已基本被開發(fā)利用，剩余的大多是零星分散的地塊，開發(fā)整理難度增大。今后土地開發(fā)整理將面臨著后備資源越來越少、困難越來越多、開發(fā)難度越來越大的局面。

四、資金需求不斷增加

1.土地開發(fā)整理為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了條件?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是通過高投入實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量多、質(zhì)量好，農(nóng)民收入高、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境好的目標(biāo)[2]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要有良好的生產(chǎn)條件作支撐，然而在中國，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的兩大制約因素：一是農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施投入不足。二是土地利用形態(tài)破碎、凌亂。根據(jù)有關(guān)資料，中國耕地田塊平均面積1.3畝，戶均6.1塊，田塊破碎程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中等發(fā)達(dá)國家。而土地開發(fā)整理正是解決土地細(xì)碎問題、改善生產(chǎn)條件的有力工具。

2.投入成本越來越高，安置、補(bǔ)償?shù)葐栴}較大。隨著對土地開發(fā)整理要求的提高和所肩負(fù)角色的多元化、綜合化，土地整治的實(shí)際成本原來越高，遠(yuǎn)高于所收取的土地開墾費(fèi)。在耕地后備資源中，面積大、條件好、易于開發(fā)利用的地塊已基本被開發(fā)利用，可補(bǔ)充耕地的未利用地資源緊缺，且多集中在丘陵、山坡地帶，開發(fā)整理難度較大且成本較高，同時(shí)，要完成耕地占補(bǔ)和總量動(dòng)態(tài)平衡的任務(wù)，還需要從現(xiàn)有的基本農(nóng)田和居民點(diǎn)的土地整治上下工夫，最大限度地獲取新增耕地，土地整治成本大幅增加。目前，部分地區(qū)土地整治每畝耕地的成本已達(dá)到3萬元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行耕地開墾費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。另外，目前項(xiàng)目實(shí)施中的安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)按照不超過工程施工費(fèi)10%的原則估算，實(shí)踐中往往無法滿足需要。

總之，在新形勢下，面對新任務(wù)，土地開發(fā)整理演變?yōu)檗r(nóng)村土地綜合整治，其目標(biāo)和內(nèi)涵也由單一的“補(bǔ)充耕地”向“增加耕地、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、提高生態(tài)完整性、促進(jìn)農(nóng)民收益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的多目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

五、管理需要不斷規(guī)范

各地在實(shí)踐基礎(chǔ)上，建立較為完善的規(guī)范流程：（1）調(diào)查摸底，征求意愿。深入村組、農(nóng)戶家中，通過召開村組干部會、議事代表會、村民大會，廣泛征求群眾意見，宣傳土地綜合整治政策，對農(nóng)村土地、人口、房屋、青苗、是否同意參與土地綜合整治等基本情況作一個(gè)全面摸底。完善村民申請參與程序。（2）制定方案，立項(xiàng)報(bào)批。結(jié)合實(shí)際，科學(xué)制定方案，確定目標(biāo)、原則、機(jī)制、安置補(bǔ)償辦法和實(shí)施步驟，做好資金測算，選定項(xiàng)目合作單位，籌措前期資金。（3）登記測量，清算補(bǔ)償。項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后，組織專業(yè)測量隊(duì)伍，選派村組議事會代會或群眾代表參與，逐組逐戶按戶籍進(jìn)行登記、核實(shí)，對房屋及構(gòu)筑物、青苗及附著物進(jìn)行測量、登記、簽字、確認(rèn)、公示、復(fù)核，無誤后由鎮(zhèn)街政府對房屋及建（構(gòu)）筑物、青苗及地上附著物開展清算補(bǔ)償。（4）住房安置、農(nóng)戶搬遷。修建安置房，落實(shí)房源，開展搬遷，并做好戶口遷移及城市居民戶口登記工作。（5）充分社保、充分就業(yè)。完成農(nóng)民變市民的戶籍變更手續(xù)后，及時(shí)落實(shí)人員社保，做好有就業(yè)意愿的人員統(tǒng)計(jì)摸底，抓好就業(yè)培訓(xùn)，尋找就業(yè)崗位，引導(dǎo)幫助就業(yè)。（6）工程實(shí)施，復(fù)耕驗(yàn)收。將農(nóng)房舊房拆除后復(fù)耕，組織實(shí)施土地平整、農(nóng)田水利和交通等工程，達(dá)到國土部門驗(yàn)收要求。（7）土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、土地綜合開發(fā)。開展農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)工作，做好集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留土地的項(xiàng)目開發(fā)和建新土地的綜合開發(fā)。

六、思路需要?jiǎng)?chuàng)新——?jiǎng)?chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型土地開發(fā)整理

1.土地開發(fā)整理重點(diǎn)由整理農(nóng)田向統(tǒng)籌用地轉(zhuǎn)變。以農(nóng)村土地整治為平臺，運(yùn)用農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤政策，對田、水、路、林、村、房進(jìn)行綜合治理。一是整理農(nóng)田，同時(shí)把閑散宅基地和集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量。二是對農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施一起規(guī)劃、一起更新，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，建設(shè)現(xiàn)代新村。三是統(tǒng)籌用地。先把農(nóng)村閑散宅基地、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的指標(biāo)，優(yōu)先留在農(nóng)村使用，節(jié)余的指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的土地增值收益返還農(nóng)村。

2.嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)作，穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。根據(jù)中央對規(guī)范增減掛鉤工作提出的“局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、結(jié)果可控”的要求，各地應(yīng)按照長期規(guī)劃，分年度逐步實(shí)施各類整治項(xiàng)目。一是積極推進(jìn)各地開展的萬頃良田建設(shè)工程、“千村示范、萬村整治”等工程建設(shè)；二是通過對閑置、零散的農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約使用，提高農(nóng)村土地使用效率；三是對田、水、路、林、村其他基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套整治，完善農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施，改善生態(tài)環(huán)境，改變村容村貌。同時(shí)，從土地整治規(guī)劃的編制到實(shí)施全程，落實(shí)農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。注重加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)群眾積極參與，在完成農(nóng)村土地確權(quán)登記基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式和身份，切實(shí)增加財(cái)產(chǎn)性收入。按照封閉和開放相結(jié)合的要求，土地整治形成的農(nóng)地優(yōu)先補(bǔ)劃為基本農(nóng)田，整理置換產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保證農(nóng)民安置房建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)進(jìn)行有償調(diào)劑使用，盡可能放大土地級差收益，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

七、結(jié)語

目前，各地實(shí)施的農(nóng)村土地綜合整治工程，仍處于試點(diǎn)探索階段，以土地開發(fā)整理為載體，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)治理與恢復(fù)的綜合化土地開發(fā)整理越來越受到關(guān)注和重視。農(nóng)村土地整治是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“助推器”，是一項(xiàng)“民心工程”，所以必須以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。把好事要辦好，要落到實(shí)處，就必須充分尊重農(nóng)民的意愿，尊重客觀事實(shí)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，因地制宜地推進(jìn)該項(xiàng)工程，使農(nóng)民成為真正的受益者。

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Study on the New Mission of the Rural Land Consolidation of Under the New Situation

FU Guang-hui1，CHEN Hui2

（1.College of Civil Engineering，Nanjing University of Technology，Nanjing 210009，China;

2.College of Land Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract：Based on Analysis of the present situation of the new situation and the new rural construction，modern agriculture development，urban and rural，ecological environment protection and so on a series of comprehensive social economic proposition to the requirements of the land development and consolidation，It is changing by a single supplement to the comprehensive improvement.Its connotation and the extension has expanded step by step，the difficulty is constantly increasing，the funds required is increasing，Management need improvement，Ideas need constant innovation，the land development and consolidation of the new model need to be put forward.It has become “booster” for the new rural construction and urban and rural development，and it is a “popular project”，so it must to increase farmers’ income，promote the efficiency of agriculture and rural development.

Key words：land consolidation；urban and rural harmonious development；new rural construction

[責(zé)任編輯 吳高君]