〔摘要〕隨著信息時代的來臨，電子政務已成為我國政府推進管理體制轉(zhuǎn)變，加快服務型政府建設的重要手段和方式，而電子政務建設的關鍵環(huán)節(jié)和重要目標是實現(xiàn)政務信息資源共享。本文通過對電子政務信息資源共享內(nèi)涵介紹，論述了信息資源共享對深化我國土地問責制的作用，并著重提出了我國土地問責制創(chuàng)新的具體辦法和措施。

〔關鍵詞〕電子政務；信息資源共享；行政問責；對策措施

DOI：10.3969／j.issn.1008－0821.2011.09.020

〔中圖分類號〕G250.73 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008－0821（2011）09－0083－04

收稿日期：2011－07－07

作者簡介：丁 利（1981－），男，講師，研究方向：電子政務、行政問責。

The Innovative Research of the Administrative Accountability

System of Illegal Activities from the Local Government in Land

Use under E-Administration Information Resource Sharing

Ding Li

（School of Political Science and Administration，Liaoning Normal University，Dalian 116029，China）

〔Abstract〕With entering to the information age，e-administration has been an important measure to accelerate the reform of administrative system and construct the service-oriented government，but the sharing of e-administration information resource is the critical link and important aim in the construction of e-administration.The paper introduced the connotation of e-administration information resource sharing，proposed the functions that information resource deepen this administrative accountability system，put forward the measures and strategies of this institutional innovation under e-administration information resource sharing.

〔Key words〕e-administrationinformation resource sharingadministrative accountabilitymeasures

1 電子政務信息資源共享的內(nèi)涵要正確的理解和界定電子政務信息資源共享的內(nèi)涵，首先要明確“電子政務”、“信息資源”、“資源共享”這3個概念。

關于對電子政務概念的提法，國內(nèi)外學者的側(cè)重方面不盡相同，但可以概括綜合為一個較為準確的內(nèi)涵：電子政務就是“國家各級政府部門以信息網(wǎng)絡為平臺，綜合運用信息技術，在對傳統(tǒng)政務進行持續(xù)不斷的革新和改善的基礎上，實現(xiàn)政府組織結構和工作流程的重組優(yōu)化，將政府的管理和服務職能進行集成，超越時間、空間與部門分割的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現(xiàn)公務、政務、商務、事務的一體化管理和運行。［1］”

信息資源從廣義上可以理解為：“信息資源是一個貫穿于人類社會信息活動中，從事信息生產(chǎn)、分配、交換、流通、消費的全過程的多要素集合。［2］”

對于“資源共享”的解釋，美國學者肯特認為，“‘共享’這個詞是指分配、調(diào)撥或者貢獻自己所有的有益于他人的事物?！Y源共享’確切的意義是指互惠，即一種每個成員都擁有一些可以貢獻給其他成員的伙伴關系。［3］”

因此，通過對以上概念的界定和描述可以給電子政務信息資源共享的內(nèi)涵下一個這樣的定義：

各級政府部門打破信息資源受到時空和部門分割的制約，從深層次對組織結構和工作流程進行優(yōu)化重組，將政府部門之間及內(nèi)部的管理和服務所產(chǎn)生的信息資源通過已建立的網(wǎng)絡平臺進行集成，完成政務信息資源的數(shù)字化、網(wǎng)絡化、標準化和一體化，從而實現(xiàn)政府部門、企業(yè)、社會公眾對政府信息資源的合理配置、共同利用，發(fā)揮政務信息資源對政治、經(jīng)濟、社會等產(chǎn)生的最大效能和作用。

2 電子政務信息資源的共享對完善我國土地問責制的推動作用

土地問責制，又稱土地違法問責制，是指問責主體部門對違反相關土地管理法律及規(guī)定的相關行政部門作為問責對象，按照國家法定程序進行責任追究的制度。

2010年，我國掀起了“土地問責”風暴。但是，隨著土地問責的不斷深入，卻出現(xiàn)了“雷聲大雨點小”的現(xiàn)象，問責并沒有實質(zhì)性的進展，政府相關部門的問責工作一再推遲，鮮有地方官員被問責。

而作為處在探索階段的我國土地問責制度來說，造成目前土地問責進展困難的原因，筆者認為主要是由于對土地問責過程當中所產(chǎn)生的政務信息資源的共享程度較低所導致的，例如由于問責主體部門的領導與地方政府存在某種聯(lián)系，人為阻斷對地方政府問責過程產(chǎn)生的信息進行共享，使問責后續(xù)工作受阻；由于問責主體和客體之間、問責主體和公眾之間對土地問責信息資源共享深度淺，從而使對地方政府問責信息收集的不充分導致問責結果不準確，很難確定問責客體的責任；由于問責主體部門內(nèi)部沒有建立較為完善電子政務系統(tǒng)實現(xiàn)對信息資源的共享，造成實施問責的工作人員由于主觀因素存在“僥幸心理”發(fā)生違規(guī)執(zhí)行、延期執(zhí)行的現(xiàn)象等。

由此可見，土地問責制的創(chuàng)新和完善勢必需要提高對土地問責過程當中所產(chǎn)生的信息資源的共享程度，加大共享范圍。而電子政務的建設通過構建的網(wǎng)絡平臺使政務信息資源在相關政府部門之間進行高效、規(guī)范、透明的流轉(zhuǎn)和交流，實現(xiàn)最大程度和范圍的共享和利用，從而提高土地問責效能，在技術層面上和深層次的結構層面上發(fā)揮應用的作用。電子政務信息資源共享在完善土地問責制所能發(fā)揮的推動作用具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 電子政務信息資源的共享有利于提高土地問責的效能

由于與土地問責相關的政府部門之間存在權利分割，造成不同部門之間以及同一部門內(nèi)部缺乏橫向聯(lián)系，甚至相同職能所管轄的上、下級部門以及科室之間也存在縱向聯(lián)系不緊密的現(xiàn)象，使得問責信息資源不能有效共享。而電子政務信息資源共享能夠?qū)υ袡嗬指畈块T進行組織的優(yōu)化和流程重組，建立上下聯(lián)網(wǎng)、左右互連的“一體化”政務信息資源服務體系，使得部門之間及同一部門內(nèi)部的工作人員能夠?qū)π畔①Y源進行及時、有效的共享，實現(xiàn)網(wǎng)上聯(lián)合辦公。同時，電子政務信息資源共享要求問責主體部門構建出合法、嚴密、安全、高效的問責系統(tǒng)，使得政務信息資源能夠通過問責系統(tǒng)構建的平臺進行實時傳遞和共享。問責系統(tǒng)為每個工作人員賦予明確的權利并將法規(guī)和條例固化在系統(tǒng)當中，這使得系統(tǒng)對問責客體、問責范圍、問責流程、問責時限等進行“剛性化”的執(zhí)行，使得問責流程更加規(guī)范透明，降低了由于人為因素導致問責過程拖延等現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高了土地問責的效能。

2.2 電子政務信息資源的共享有利于擴展土地問責數(shù)據(jù)收集的途徑

衛(wèi)片檢查是土地問責數(shù)據(jù)收集的主要方式之一。所謂衛(wèi)片檢查，是指“利用衛(wèi)星遙感技術，對某一區(qū)域某一時段的土地利用情況進行監(jiān)測，通過對比監(jiān)測前后的用地情況，確定變化圖斑，再對變化圖斑進行核實確定土地合法性的一種土地執(zhí)法監(jiān)管手段。［4］”但是，很多地方政府為了躲避衛(wèi)片檢查，通過對違法用地刷綠漆、掛綠網(wǎng)等行為以迷惑衛(wèi)星檢查，給問責主體部門的數(shù)據(jù)收集設置困難和障礙。而電子政務信息資源共享可以擴展土地問責數(shù)據(jù)收集的途徑，由于電子政務利用信息技術使得政府部門內(nèi)部、部門之間以及和公眾之間可以跨越時間、空間的界限進行信息資源的共享和交流。因此，主管部門可以通過自身的電子政務系統(tǒng)與其他部門的系統(tǒng)無縫隙對接來廣泛收集線索和資料，也可以通過開通的政府網(wǎng)站來獲取公眾的“所見所聞所感”，從而擴大“見識”，獲得更為全面、真實、有效的數(shù)據(jù)?？梢姡娮诱招畔①Y源共享為問責主體收集數(shù)據(jù)方面提供了多樣化的途徑和渠道。

2.3 電子政務信息資源的共享有利于強化土地問責的監(jiān)督機制

電子政務信息資源共享強化土地問責監(jiān)督機制表現(xiàn)在兩個方面：一是對社會公眾來說，問責信息資源的共享打破了政府對政務信息的壟斷，使得問責主體部門通過網(wǎng)絡向社會公開政務信息，實現(xiàn)政務資源的最廣泛的利用，極大地保證了公民的知情權；同時還可以實現(xiàn)政府部門和公眾之間的交流互動，了解民意，完善監(jiān)督機制，打造“陽光型”政府部門。二是對問責主體部門來說，由于電子信息資源共享促使內(nèi)部工作人員運行的權利和職能被平移到所建立的問責系統(tǒng)當中來，這就使得工作人員的每一次操作都具備了可追蹤性和不可抵賴性。這就為相關監(jiān)督部門對問責主體的監(jiān)管提供了有效的手段和依據(jù)，形成了內(nèi)部嚴密的監(jiān)督機制。

3 以電子政務信息資源共享建設推動土地問責制創(chuàng)新的對策措施

電子政務信息資源共享建設對我國土地問責制的創(chuàng)新和完善有著其他方式無法比擬的作用，作為土地問責實施的主管部門應該受到廣泛關注和重視，其推動土地問責制創(chuàng)新的對策措施主要可以從以下幾個方面入手：

3.1 構建電子政務土地問責系統(tǒng)作為問責主體部門首先須建立電子政務土地問責系統(tǒng)，依托系統(tǒng)平臺的建立實現(xiàn)政務信息資源的共享，達到部門內(nèi)部問責程序的自動化、電子化、網(wǎng)絡化，具體包括以下幾個子系統(tǒng)：

3.1.1 信息收集子系統(tǒng)

土地問責信息的收集是問責開始的環(huán)節(jié)也是非常重要的環(huán)節(jié)，信息收集得是否準確、全面、及時直接關系到政府土地問責的效果［5］。以往對信息的收集主要采用主管部門對土地衛(wèi)片進行檢查的方式，然而這種方式使得很多地方政府部門“欺騙衛(wèi)星”，通過澆綠漆、掛綠網(wǎng)等形式對問責檢查進行蒙蔽，導致信息收集不準確、不全面。因此，對于信息收集子系統(tǒng)的建立應該從多方面、多渠道、多角度來構建，從而提高信息的有效性。

對于信息收集子系統(tǒng)的建立，主要的做法有以下幾個方面：（1）擴大內(nèi)部的收集渠道。問責主體部門利用建成的信息收集子系統(tǒng)與各地方政府的土地審批系統(tǒng)、土地資源系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫進行互聯(lián)，對相關的信息進行整合和共享，從而使得問責主體部門能夠深層次收集和挖掘土地問責信息。信息子系統(tǒng)也可以與公安部門設置在主要治安卡口的視頻監(jiān)控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫進行對接，問責主體可以調(diào)取土地衛(wèi)片可疑地區(qū)的相關視頻和圖片，從而使得地方政府很難像以往那樣在地面“做文章”欺騙問責檢查，一定程度上減少了違法使用土地現(xiàn)象的產(chǎn)生。（2）擴大外部的收集渠道。建立外部專門的問責信息收集渠道，例如通過政府網(wǎng)站開通土地問責信息收集欄目或者建立專門的電話熱線等，公眾可以對地方政府違法使用土地的現(xiàn)象進行揭露和舉報，這些信息會實時傳遞給收集子系統(tǒng)，相關的工作人員會對這些信息進行查證，對核實存在違法現(xiàn)象的事件進行及時檢查。

3.1.2 信息處理子系統(tǒng)

所謂信息處理，就是對所收到的信息進行標準化的處理，使其能夠為下一個子系統(tǒng)即責任評估子系統(tǒng)的評估工作提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。由于收集子系統(tǒng)當中所收集的信息往往較為海量復雜，信息的格式標準也不盡相同。例如土地問責主體部門在所收集的信息當中有的是衛(wèi)星照片、有的是公安系統(tǒng)中的視頻圖像、還有的是審批系統(tǒng)中的書面文件等等。因此，只有對信息進行標準化處理，形成統(tǒng)一電子化的格式，才能夠方便下面評估工作的開展。信息處理子系統(tǒng)的工作就是將不同來源、不同標準、不同形式的信息進行完整統(tǒng)一化的處理，形成具有可衡量、可操作的電子化數(shù)據(jù)。

3.1.3 責任評估子系統(tǒng)

責任評估是對所收集的土地問責信息進行評價核實，然后界定責任的級別和失范行為的嚴重程度的過程。責任評估子系統(tǒng)是通過對處理子系統(tǒng)收集的問責信息進行評價，按照2008年我國頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（下稱《辦法》）中的問責紅線“15%”，即致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%，作為主要的問責依據(jù)，該子系統(tǒng)根據(jù)收集的信息自動計算這個比例，若某個行政區(qū)域內(nèi)違法占用土地超過15%這個比例，系統(tǒng)會直接圈定該區(qū)域所對應的相關地方政府部門及責任人，并且依據(jù)其所承擔責任，判定其應付責任的級別。

對于《辦法》中其他難以量化定性的違法行為，責任評估子系統(tǒng)會對上面收集的信息進行篩選、分類、匯總后通過相關的違法責任評估指標或問責主體部門決策層的商議進行最后的評估確認，然后對是否進行問責及失范嚴重程度反饋給責任評估系統(tǒng)，最后系統(tǒng)圈定對應的地方政府部門及責任人，判定責任級別和失范行為的嚴重程度。

3.1.4 責任追究子系統(tǒng)

責任追究是對責任級別和失范程度判定后，所采取的對地方政府相關部門及責任人的懲罰。責任追究子系統(tǒng)將評估子系統(tǒng)所確定的責任級別和失范行為按照嚴重的程度劃分為不同的等級，根據(jù)相關的法律法規(guī)制定出不同等級相對應的懲罰方式和懲罰的力度，然后將其固化在系統(tǒng)程序當中。問責主體部門的工作人員不用人為的對責任追究進行操作，這不僅提高了行政問責效率，同時也減少了由于問責主體和客體之間的某種人情利益關系所導致的問責過程受阻現(xiàn)象［6］。

3.2 建立完善的信息共享內(nèi)部保障體系“電子政務不是簡單的將傳統(tǒng)的政府管理事物原封不動的搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是在政府業(yè)務流程優(yōu)化和重塑的基礎上，以一種全新的方法和程序去完成原有的業(yè)務功能。［7］”可見，作為電子政務關鍵環(huán)節(jié)和重要目標的信息資源共享建設來說，迫切需要相適應的組織結構、工作流程、思想素質(zhì)等內(nèi)部因素所構成的保障體系作為基礎。沒有內(nèi)部體系的革新，電子政務資源信息共享就“表里不一”、“形同虛設”，就不能夠發(fā)揮它所應有的優(yōu)勢和作用，也就不可能對土地問責制的創(chuàng)新和深化提供平臺和幫助。對于保障體系的建立，主要包括以下幾個方面：

首先要重新梳理現(xiàn)實土地問責制的流程和重要環(huán)節(jié)，尋找和設定能夠?qū)栘熤黧w部門人員的現(xiàn)實職能固化在系統(tǒng)程序當中的結合點［8］。按照這些結合點對原有的部門組織結構進行重組，使其重組后的組織適應電子政務系統(tǒng)的建設要求；其次，要對職能處室及下屬人員的工作進行細化，明確在問責系統(tǒng)當中的權利和責任，從而形成通過電子政務系統(tǒng)統(tǒng)一驅(qū)動的工作流程，也就是說相關處室及人員的工作都是該流程當中的若干個環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)之間有先后的順序，只有處在前面環(huán)節(jié)人員的職能在系統(tǒng)當中進行確認后，系統(tǒng)才能繼續(xù)處理下一個環(huán)節(jié)的工作，直到問責結束；最后，工作人員應樹立“以用戶為中心”、“以公眾需求為導向”的思想，依法問責，按照系統(tǒng)程序嚴格辦事，并通過學習和培訓掌握和提高信息技術的知識和業(yè)務水平，從而提升問責主體部門的整體業(yè)務水平。

3.3 構建信息共享的內(nèi)外監(jiān)督模式電子政務信息資源共享下的土地問責監(jiān)督模式的構建主要是通過建立內(nèi)部監(jiān)督模式和外部監(jiān)督監(jiān)督模式相結合完成的。

3.3.1 內(nèi)部監(jiān)督模式的建立

通過對電子政務信息資源的共享使土地問責主體部門內(nèi)部之間通過系統(tǒng)設立監(jiān)督節(jié)點，這些監(jiān)督節(jié)點會對使用系統(tǒng)的工作人員的權限范圍和工作時限等進行檢測，若工作人員在使用系統(tǒng)中出現(xiàn)越權、違規(guī)、尋租等現(xiàn)象時，監(jiān)督節(jié)點會自動終止該項土地問責程序，并將此事件的信息進行上報；若工作人員沒有在規(guī)定的時間內(nèi)處理完成問責程序當中自身負責的環(huán)節(jié)，系統(tǒng)會進行提醒和警告，情節(jié)嚴重也會對此事件進行上報。

除此之外，問責主體部門可以設置電子眼，來監(jiān)督工作人員的行為，工作人員的一舉一動、工作態(tài)度都被電子眼實時查看，并將產(chǎn)生的信息實時共享給有關監(jiān)管部門，這使得監(jiān)督方式由以前的“人管人”到“系統(tǒng)管人”，系統(tǒng)的“非人情化”、“機械化”等特點使得對內(nèi)部工作人員的監(jiān)督更加公正、透明、有效。

3.3.2 外部監(jiān)督模式的建立

這里所說的外部監(jiān)督主要是指通過電子政務信息資源共享實現(xiàn)社會公眾對土地問責的監(jiān)督。建立外部的土地問責監(jiān)督模式，主要有以下幾點做法：

首先，土地問責主體部門應建立政府部門網(wǎng)站，按照《政府信息公開條例》的內(nèi)容規(guī)定，公開有關土地問責的范圍、條件、程序、結果等信息，賦予公民知情權和監(jiān)督權［9］。其次，建立多樣化的網(wǎng)上信息公開渠道，例如在政府網(wǎng)站上開設主管部門領導在線訪談，進行對違法使用土地領導約談的現(xiàn)場直播等。最后，構建雙向互動的溝通共享平臺，問責主體部門應該廣泛聽取民意，接受公眾的監(jiān)督，形成問責主體部門與公眾之間的雙向互動交流［10］。例如依托政府網(wǎng)站創(chuàng)建土地違法線索提供欄目、開通有關土地問責論壇、設立問責結果投訴渠道等。

4 結 語由此可見，電子政務信息資源共享可以克服我國目前土地問責制存在的不足，通過建立完善的電子政務土地問責系統(tǒng)，制定和構建信息資源共享相適應的內(nèi)部保障體系和內(nèi)外結合的監(jiān)督模式，優(yōu)化問責程序、提高問責效率、強化問責監(jiān)督，從而建立更加科學的土地問責體系，推進我國土地問責制制度化、法治化、民主化的發(fā)展。

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