摘 要：在加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村基層組織運(yùn)行機(jī)制，不僅是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)，更是我國民主政治建設(shè)的重要任務(wù)，必須加以重視。通過對農(nóng)村基層組織建設(shè)的實(shí)證研究，分析了貴州農(nóng)村民主政治建設(shè)存在的問題，并針對性地提出了加強(qiáng)農(nóng)村民主建設(shè)的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：民主政治；基層組織；實(shí)證研究

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）27-0018-02

一、貴州農(nóng)村民主政治建設(shè)存在的問題

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，貴州農(nóng)村的民主政治建設(shè)取得了顯著成績，村民自治制度得以貫徹執(zhí)行，廣大農(nóng)民參與民主管理的意識也在日益增強(qiáng)。但是，由于種種原因，農(nóng)村基層組織仍不完善，民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂觀。通過調(diào)研，整理出了以下幾個主要問題：

1.基層黨組織建設(shè)問題

黨的十七屆三中全會提出到2020年我國農(nóng)村改革的基本任務(wù)目標(biāo)之一是要使“農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)民民主權(quán)利得到確實(shí)保障”。農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)對民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。然而，由于受區(qū)位環(huán)境及組織規(guī)模等條件的限制，貴州農(nóng)村基層黨組織比較分散，組織生活和活動的開展受經(jīng)費(fèi)、場地影響比較嚴(yán)重，難以發(fā)揮基層黨組織對新農(nóng)村建設(shè)的核心帶動作用。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“人難找、事難辦、活動難開展”等問題非常突出，一般的黨員干部往往只能利用空閑時間力所能及地關(guān)注、參與村級事務(wù)的管理，且參與形式多為個人性、自發(fā)性地，無法很好地發(fā)揮基層黨組織應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)和紐帶作用。

2.黨員隊(duì)伍管理問題

針對黨員隊(duì)伍的管理問題，突出表現(xiàn)為：一方面，黨員素質(zhì)有待提高。由于村民文化水平較低和多數(shù)青壯年的外出務(wù)工，他們普遍缺乏對黨的認(rèn)識和了解，選拔有知識、有文化、能夠起到模范帶頭作用的黨員的可能性較小。而且，基層黨組織在考核入黨積極分子時往往為“完成指標(biāo)而工作”，人為過度施加干擾，在某種程度上造成了黨員隊(duì)伍的參差不齊；另一方面，制度建設(shè)亟待調(diào)整。因農(nóng)村生活的相對封閉性及對政治地參與程度較低，導(dǎo)致基層黨員對制度功能及機(jī)制踐行缺乏足夠的認(rèn)識，其政治覺悟無法得以體現(xiàn)，諸如拖欠黨費(fèi)、不參加組織生活等現(xiàn)象時有發(fā)生。針對基層環(huán)境的特殊性，制度系統(tǒng)的普適性被嚴(yán)重削弱，制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.村委會產(chǎn)生及工作問題

按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會（以下簡稱村委會）由民主選舉產(chǎn)生。雖然農(nóng)民的民主選舉意識有了較大的提高，但是在選舉實(shí)踐中，由于種種原因，出現(xiàn)了較多問題：候選人隨意指派，候選人在村民中拉票，家族勢力干預(yù)等。而在村委會日常工作中，村務(wù)公開、尤其是財務(wù)公開都不夠徹底和及時，“一事一議”制度也名存實(shí)亡，村民無法有效參與到村級事務(wù)的治理中。通過調(diào)研也基本證實(shí)了以上問題的存在，如下表1-1村民村委會換屆選舉的情況，由表可知，村民提名選舉產(chǎn)生村民代表的僅占37.8%；表1-2所示，有46.2%的村民未參與過村務(wù)，而主要原因是無法參與或?qū)Υ逦恍湃?；?-3中近一半（49.5%）的村民表示不關(guān)注村委會的日常工作。

表1—1 村民代表的產(chǎn)生過程

資料來源：根據(jù)問卷數(shù)據(jù)計算而得

表1—2 村民參與村務(wù)的形式

資料來源：根據(jù)問卷數(shù)據(jù)計算而得

表1—3村民對村委日常工作的關(guān)注程度

資料來源：根據(jù)問卷數(shù)據(jù)計算而得

4.村干部“職業(yè)化”問題

村干部職業(yè)化的出現(xiàn)是政治體制改革的必然結(jié)果。在推行村民自治、費(fèi)稅改革以來，村干部普遍面臨激勵不足的問題，一方面村干部工資報酬低與工作事務(wù)繁重的矛盾突出，另一方面村干部晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的可能性幾乎不存在，因而在部分地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)出現(xiàn)了村干部不作為或無人競選的狀況。為有效杜絕這種現(xiàn)象，村干部報酬必須由政府財政負(fù)擔(dān)，使得村干部出現(xiàn)職業(yè)化的傾向。通過調(diào)研了解到，當(dāng)?shù)卮甯刹康墓べY基本由政府補(bǔ)助，每月從300多元到700多元不等，具體依據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，而他們對此也比較認(rèn)可，這對于穩(wěn)定村干部隊(duì)伍起到了積極作用。但也造成了村干部過分依附于基層政府、自治能力不足等問題。

二、貴州農(nóng)村民主政治建設(shè)影響因素分析

1.財政困境的阻礙

一般來說，無論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是民主政治建設(shè)。所需的資源支持涉及人力、物力以及財力三個方面的內(nèi)容，其中財力支持是建設(shè)的根本。而在貴州農(nóng)村的民主政治建設(shè)中卻存在著財政困境。首先，由于稅費(fèi)改革，使得貴州農(nóng)村中村級干部的報酬和辦公經(jīng)費(fèi)逐漸由上級的財政轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)，同時村財鄉(xiāng)管模式的確立使得村財權(quán)降低，而鄉(xiāng)卻將工作任務(wù)丟給村兩委，結(jié)果卻是相應(yīng)的減弱了村兩委在村干部班子建設(shè)和基層黨組織建設(shè)方面的職能。其次，由于貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入渠道狹小，稅收來源狹窄，與此同時必須承擔(dān)公職人員的工資、招商引資的費(fèi)用及辦企業(yè)、興教育等遺留下的債務(wù)，因此忽略了農(nóng)村民主政治建設(shè)的財政投入，導(dǎo)致了基層組織民主政治建設(shè)遭遇到經(jīng)濟(jì)阻力，出現(xiàn)組織生活沒法進(jìn)行、組織活動無從開展的問題，而黨員積極性也受到消極影響，缺乏團(tuán)隊(duì)合作的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

2.黨建人才的流失

一個地方的人力資源包括了人才資源和勞動力資源兩個大的方面。其中人才資源則可作為地方政府能力提升的第一推動力，起決定性的作用，它主要包括了黨政人才、科技人才及經(jīng)濟(jì)管理人才這“三支隊(duì)伍”。黨員隊(duì)伍管理之所以出現(xiàn)黨員發(fā)展難度大和基層黨員對制度的踐行偏移的問題，均可歸結(jié)為人才流失的根源。在貴州農(nóng)村的黨員隊(duì)伍中，文化素質(zhì)普遍較低，比如村干部中大多數(shù)的文化水平僅停留在初中或高中，這對于農(nóng)村民主政治的建設(shè)來說是不可逾越的障礙。在貴州農(nóng)村的人才資源缺乏，黨政人才隊(duì)伍建設(shè)中良莠不齊的黨員無法將黨政思想貫徹、理解及執(zhí)行，是由于人才流失造成。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貴州農(nóng)村的大多數(shù)青年在讀完初中之后就急于進(jìn)城務(wù)工，而不愿繼續(xù)學(xué)習(xí)獲得更高層次的文化教育；另外，縱使有獲得高學(xué)歷的本地人才，也因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等原因而不愿回鄉(xiāng)參與建設(shè)。因此，本土人才在學(xué)習(xí)中途的折點(diǎn)使得本土人才大量流失，較高層次的本土人才資源也不繼在流失，使得貴州農(nóng)村黨建人才缺乏、黨員管理困難。

3.鄉(xiāng)村政治保護(hù)主義的干擾

在我國鄉(xiāng)村社會中，依然存著傳統(tǒng)社會中調(diào)節(jié)與整合鄉(xiāng)村社會運(yùn)轉(zhuǎn)的非正式制度。學(xué)界將這種非正式制度稱為鄉(xiāng)村保護(hù)主義。據(jù)學(xué)者謝岳的分析，鄉(xiāng)村保護(hù)主義是干部與農(nóng)民之間保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系，是干部手握權(quán)力進(jìn)行資源分配在村民之間形成競爭關(guān)系的一種政治現(xiàn)狀。貴州基層組織中的村干部正扮演了保護(hù)者的角色，而具備保護(hù)者認(rèn)同“身份”的村民才能獲得“被保護(hù)”的地位，其中同宗同族的人是被保護(hù)的優(yōu)先考慮對象，因?yàn)樵谫F州農(nóng)村較為容易形成家族勢力，與其他村民爭奪“被保護(hù)”的地位，以求獲得干部手中的資源。保護(hù)主義是一種逐利型的個人政治，其目標(biāo)是私利而非公共利益。在貴州的農(nóng)村，這種鄉(xiāng)村保護(hù)主義在某種程度上替代國家制度，一方面削弱了國家制度在鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)地位；另一方面國家為鄉(xiāng)村社會設(shè)計的制度安排（比如村民自治制度、一事一議制度）也無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，村級組織進(jìn)行自我組織、自我管理的功能被這些地方干部虛化了。這是致使村民消極政治參與最根本的原因所在。

由此可見，貴州基層政府在農(nóng)村民主政治建設(shè)中存在的問題可歸因于“鄉(xiāng)村保護(hù)主義政治”對國家和基層政府權(quán)威資源的削弱，致使諸如民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主政治建設(shè)無法得到真正的開展。

4.民主監(jiān)督的不力

村民作為民主監(jiān)督的主體，本應(yīng)對村委會和鄉(xiāng)政府的工作進(jìn)行有效監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益和村級治理的有效實(shí)施。但由于農(nóng)村事務(wù)繁重、農(nóng)村組織松散、認(rèn)識差異較大、宗族關(guān)系復(fù)雜等因素的干擾，村民民主監(jiān)督的主動性和積極性不高。調(diào)研中關(guān)于村民意見是否被采納、村中有無家族網(wǎng)絡(luò)等數(shù)據(jù)可以反映這一點(diǎn)。表1-2顯示，集合村民意見和直接對村干部發(fā)表意見、公開投票等民主的政治參與形式分別只有6.7%、8.4%、9.2%。表2-1中，有64.7%的村民選擇不作答，間接地反映了其意見不被尊重從而不愿提出意見的現(xiàn)實(shí)。表2-2說明了家庭網(wǎng)絡(luò)在貴州各村寨中是存在的，其行動必將影響到村務(wù)治理。

實(shí)質(zhì)上，民主監(jiān)督的不足，促使村干部進(jìn)一步“職業(yè)化”，而失去了原有的民主政治參與的引導(dǎo)作用。

表2—1村民意見是否被采納

資料來源：根據(jù)問卷數(shù)據(jù)計算而得

表2—2村中有無家庭網(wǎng)絡(luò)

資料來源：根據(jù)問卷數(shù)據(jù)計算而得

三、關(guān)于加強(qiáng)和促進(jìn)貴州農(nóng)村民主政治建設(shè)的建議

1.切實(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織作為黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是各項(xiàng)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者，必須切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)。一方面，合理設(shè)置基層黨組織的規(guī)格數(shù)量。在加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以提高基層黨組織的工作效率，增強(qiáng)基層貫徹科學(xué)發(fā)展觀的能力為目的，以有利于基層黨組織開展工作、提高黨員積極性為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)置相應(yīng)數(shù)量的黨支部；另一方面，建立和完善基層黨支部的管理制度。通過健全黨員組織生活、黨內(nèi)監(jiān)督、入黨積極分子教育培養(yǎng)等制度，進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)黨組織的任務(wù)和職責(zé)，并可通過狠抓思想建設(shè)、優(yōu)化組織績效等，使基層黨組織的目標(biāo)管理工作進(jìn)一步規(guī)范化。努力推進(jìn)基層黨組織建設(shè)向高層次發(fā)展，杜絕基層機(jī)關(guān)黨支部軟弱渙散、制度不全的狀況。

2.積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變財政困境

通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，來創(chuàng)造農(nóng)村民主政治建設(shè)是最為有效的方法之一。經(jīng)驗(yàn)證明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，民主政治建設(shè)的程度通常較高，農(nóng)村自治現(xiàn)象較為普遍。因此，根據(jù)貴州農(nóng)村的自然環(huán)境及資源稟賦發(fā)展適合本地的產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，帶動農(nóng)民致富，進(jìn)而增長當(dāng)?shù)刎斦杖耄軌驗(yàn)檗r(nóng)村民主政治建設(shè)注入組織活動經(jīng)費(fèi)，調(diào)動起黨員在民主政治建設(shè)中的積極性開展基層組織建設(shè)工作。

3.啟動本土人才培養(yǎng)及使用計劃

將本土人才培養(yǎng)及使用的計劃納入基層政府的工作方案，通過思想教育機(jī)制和屬地人才培養(yǎng)機(jī)制來開展本土人才培養(yǎng)及使用計劃，以保證農(nóng)村民主政治建設(shè)能夠順暢進(jìn)行。在思想上，對村民的價值觀念進(jìn)行誘導(dǎo)，通過教育、宣傳社會主流意識統(tǒng)一村民的價值取向，調(diào)動村民建設(shè)家鄉(xiāng)的積極性。與培養(yǎng)對象簽訂回鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)議，提供其繼續(xù)學(xué)習(xí)的學(xué)費(fèi)、生活補(bǔ)助；或是提供諸如回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)扶持及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、繼續(xù)深造等政策性激勵，控制和吸引本土人才的回流。其中，重點(diǎn)是對基層黨政人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)的目標(biāo)以本土居民為主，選擇具有潛力和能力的培養(yǎng)對象，將人才培養(yǎng)按照屬地原則進(jìn)行，有利于人才的回流，同時有利于本地的農(nóng)村民主政治建設(shè)的有效開展。

4.加強(qiáng)農(nóng)村民主監(jiān)督

民主監(jiān)督可以從兩個方面來加強(qiáng)。其一，是村務(wù)公開。通過對村務(wù)公開的時間、地點(diǎn)、內(nèi)容以及程序進(jìn)行規(guī)范，以此來約束村干部的行政行為，避免“保護(hù)”主義的滲透。其二，加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍的建設(shè)。通過規(guī)范村干部的工作職責(zé)和工作權(quán)限，對村干部實(shí)行績效考核制，以民意反饋意見作為其中考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，以定期民主評議的形式來決定村干部是否留任，從而有效避免村干部以權(quán)謀私、以權(quán)偏私，瓦解鄉(xiāng)村政治保護(hù)主義的基礎(chǔ)組成部分，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主監(jiān)督。

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