［摘要］職工代表大會(huì)是國有企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。新疆建設(shè)兵團(tuán)作為“黨政軍企”合一的特殊組織，既具有企業(yè)性質(zhì)，又具有政府性質(zhì)，在這個(gè)大背景下，其職工代表大會(huì)必然具有特殊職能。文章立足團(tuán)場(chǎng)這一體現(xiàn)兵團(tuán)性質(zhì)、履行兵團(tuán)職能的基層組織，對(duì)其職工代表大會(huì)的組織保障、選舉功能以及與人民代表大會(huì)職權(quán)的比較等方面作了梳理，指出了加強(qiáng)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)職工代表大會(huì)權(quán)力的必要性。

［關(guān)鍵詞］新疆兵團(tuán)；農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)；職工代表大會(huì)

［中圖分類號(hào)］D67 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2011）010-0108-03

國有企業(yè)職工代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱職代會(huì)）和農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)是我國基層民主自治制度的三塊基石，三者在維護(hù)基層群眾權(quán)益、推動(dòng)民主法治建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。與村民委員會(huì)和居民委員會(huì)相比較，職代會(huì)與個(gè)人的工資收益、福利待遇等切身利益關(guān)聯(lián)度更高，更容易引起關(guān)注。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱兵團(tuán)），是一個(gè)“黨政軍企”高度合一的特殊社會(huì)組織，承擔(dān)著國家賦予的屯墾戍邊職責(zé)。根據(jù)國家和新疆維吾爾自治區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，兵團(tuán)可以在自己所轄的墾區(qū)內(nèi)（約7萬平方公里）自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，從這個(gè)角度講，兵團(tuán)是一級(jí)準(zhǔn)政府，其兵、師、團(tuán)各級(jí)組織實(shí)際上行使著部分政府職能。同時(shí)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也稱中國新建集團(tuán)公司，擁有新疆天業(yè)、天富熱電等10多家上市公司，下轄14個(gè)師(墾區(qū))、175個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)、4390多個(gè)工交建商企業(yè)，在崗職工近百萬人，從這個(gè)角度講，兵團(tuán)又是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的大型國有企業(yè)。在這個(gè)即是企業(yè)又是社會(huì)的組織中，擁有審議建議權(quán)、審查同意或否決權(quán)、審議決定權(quán)、評(píng)議監(jiān)督權(quán)、民主推薦或選舉權(quán)的兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)，與一般企業(yè)的職代會(huì)相比，特色顯明。

一、黨委牽頭，紀(jì)委、組織、審計(jì)等要害部門共同參與，團(tuán)場(chǎng)職工代表大會(huì)職權(quán)的行使具有保障性

2002年7月，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委下發(fā)《團(tuán)場(chǎng)職工代表大會(huì)工作暫行規(guī)定》。指出團(tuán)場(chǎng)是體現(xiàn)兵團(tuán)性質(zhì)、履行兵團(tuán)職能的基層組織，建立和完善團(tuán)場(chǎng)基層民主管理制度，是推動(dòng)兵團(tuán)民主政治建設(shè)和維護(hù)兵團(tuán)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要保障?！兑?guī)定》明確表示，職工代表大會(huì)是團(tuán)場(chǎng)實(shí)行民主管理的基本形式，是團(tuán)場(chǎng)職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)?！兑?guī)定》還要求，團(tuán)場(chǎng)要成立由團(tuán)場(chǎng)黨委書記任組長、工會(huì)主席任副組長的職工代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括紀(jì)委、組織、審計(jì)等部門的領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)職工代表大會(huì)與團(tuán)場(chǎng)行政及其他組織的關(guān)系，研究解決職代會(huì)工作中遇到的困難和問題，確保職代會(huì)行使職權(quán)。

眾所周知，紀(jì)委、組織、審計(jì)等部門掌握著培養(yǎng)選拔、使用監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的大權(quán)。其中，組織部門是各級(jí)黨委執(zhí)行“黨管干部”原則的主要力量，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生無不與組織部門的考察選拔密切相關(guān)。紀(jì)檢部門則是各級(jí)黨組織實(shí)施自我監(jiān)督的重要載體。江澤民同志曾經(jīng)在中紀(jì)委全會(huì)上提出“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)” 的理念，[1]紀(jì)檢部門無疑是 “從嚴(yán)治黨”的鐵拳利器。作為各級(jí)政府的組成部門，審計(jì)部門主要擔(dān)負(fù)對(duì)本級(jí)政府及其部門的預(yù)算執(zhí)行情況和決算以及國有企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益等情況開展審計(jì)監(jiān)督工作。

這些要害部門的參與，極大地加強(qiáng)了團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)的工作力度，同時(shí)也減輕了團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)的工作阻力，而工會(huì)主席擔(dān)任這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長，無形中又提高了工會(huì)及其所代表的職代會(huì)的地位。這種類似于聯(lián)席會(huì)議的工作機(jī)制，明確了職代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量（團(tuán)黨委）和借助力量(紀(jì)委、組織、審計(jì)部門)。也就是說，職代會(huì)或者工會(huì)在履行職能過程中遇到自己不能解決的困難和問題時(shí)，可以請(qǐng)黨委協(xié)調(diào)解決，也可以請(qǐng)依托部門保駕護(hù)航。由此，職代會(huì)一家的問題，可以被多方渠道所解決，相應(yīng)地，其職權(quán)的行使也就得到了有效保障。

此外，按照兵團(tuán)黨委的要求，師黨委在提名黨委委員候選人時(shí)，應(yīng)考慮同級(jí)工會(huì)黨員主要負(fù)責(zé)人，經(jīng)民主程序進(jìn)入師黨委全委會(huì)；團(tuán)場(chǎng)和連隊(duì)的工會(huì)主席一律要按同級(jí)黨政副職配備；團(tuán)場(chǎng)工會(huì)主席要作為團(tuán)場(chǎng)黨委常委候選人，經(jīng)民主程序進(jìn)入團(tuán)場(chǎng)黨委常委會(huì)。[2]這種制度設(shè)計(jì)，使團(tuán)場(chǎng)工會(huì)主席能夠躋身核心領(lǐng)導(dǎo)層和決策層，作為領(lǐng)導(dǎo)層和決策層的成員，團(tuán)場(chǎng)工會(huì)主席有更多的機(jī)會(huì)向上反映職代會(huì)、工會(huì)的工作問題，從而能夠獲得更多的支持和關(guān)注。與此同時(shí)，職工群眾遇到的重大事項(xiàng)和突發(fā)問題，可以通過工會(huì)主席，以直通車的方式直達(dá)決策層，這樣既簡(jiǎn)化了上報(bào)環(huán)節(jié)，又提高了工作效率，也為決策層及時(shí)有效地解決問題提供了可能。

二、“黨政軍企”合一的組織形式，決定了職代會(huì)選舉功能的雙重性

依照《中華人民共和國工會(huì)法》相關(guān)規(guī)定，各級(jí)工會(huì)組織有權(quán)通過職代會(huì)組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；另據(jù)《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定，企業(yè)負(fù)責(zé)人可以由政府主管部門委任或者招聘產(chǎn)生，也可以由企業(yè)職代會(huì)選舉產(chǎn)生，即使由政府主管部門委任或者招聘，但必須征求職工代表的意見；《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)職工代表大會(huì)工作暫行規(guī)定》也明確指出，團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)經(jīng)上級(jí)黨委批準(zhǔn)，對(duì)團(tuán)場(chǎng)、連隊(duì)的行政領(lǐng)導(dǎo)（團(tuán)長、連長等）實(shí)行民主選舉。

在普通的國有企業(yè)，職代會(huì)選舉產(chǎn)生的廠長、經(jīng)理，是純粹的企業(yè)負(fù)責(zé)人，他們的主要任務(wù)是搞好企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。增產(chǎn)創(chuàng)收是企業(yè)的主要目標(biāo)，也是企業(yè)負(fù)責(zé)人的主要任務(wù)。而團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)選舉產(chǎn)生的團(tuán)長等負(fù)責(zé)人，不僅是團(tuán)場(chǎng)這個(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員，同時(shí)也是團(tuán)場(chǎng)這個(gè)行政單位的領(lǐng)導(dǎo)人員，他們不僅要做好企業(yè)的常規(guī)工作，更要肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)場(chǎng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大責(zé)任。

根據(jù)兵團(tuán)黨委2010年最新出臺(tái)的《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)章程（試行）》的規(guī)定，團(tuán)長是團(tuán)場(chǎng)的法定代表人，負(fù)責(zé)團(tuán)場(chǎng)的行政工作，負(fù)責(zé)擬定團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算，提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目、民生工程項(xiàng)目、重大改革舉措以及各項(xiàng)規(guī)章制度的意見和建議，定期向團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)報(bào)告工作，并且要做好團(tuán)場(chǎng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定等方面的工作。

《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)章程（試行）》還規(guī)定，團(tuán)場(chǎng)設(shè)立辦公室、綜治辦、發(fā)展改革科、社政科（含民政科、人力資源和社會(huì)保障科、人口和計(jì)劃生育辦公室）、財(cái)務(wù)科、農(nóng)業(yè)科、工交建商科等工作機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)團(tuán)場(chǎng)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作。而《中華人民共和國憲法》賦予縣級(jí)以上地方政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生……財(cái)政、民政……計(jì)劃生育等行政工作”的權(quán)力。

對(duì)比二者可以更清晰地發(fā)現(xiàn)，團(tuán)場(chǎng)與地方政府在職能上具有高度吻合性，這也從側(cè)面印證了團(tuán)場(chǎng)作為一級(jí)準(zhǔn)政府的制度安排。既然如此，職工代表在選舉團(tuán)場(chǎng)負(fù)責(zé)人時(shí)，其身份也就具有了雙重性：首先他們是企業(yè)的職工代表，其手中的選票將會(huì)決定企業(yè)法人的產(chǎn)生；同時(shí)他們又是人民代表，其手中的選票將會(huì)決定本區(qū)域行政首長的產(chǎn)生。這是一個(gè)形式上矛盾、實(shí)質(zhì)上一致的過程，也考驗(yàn)著代表們的選舉智慧。

三、團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)的“人民代表大會(huì)化”

前文已經(jīng)述及，兵團(tuán)是“黨政軍企”合一的特殊組織，在自己的轄區(qū)內(nèi)依法行使部分政府職能，行政管理是其重要工作之一。事實(shí)上，兵團(tuán)、師（墾區(qū)）、團(tuán)場(chǎng)也分別對(duì)應(yīng)地方上的自治區(qū)、地（州）、縣級(jí)政府，其中，兵團(tuán)是副省級(jí)單位，也是計(jì)劃單列單位，自治區(qū)黨委書記兼任其第一書記、第一政委；師（墾區(qū)）一般為地級(jí)單位，它們所在地的地（州）委書記兼任其第一書記、第一政委；團(tuán)場(chǎng)為縣處級(jí)單位。它們?cè)诟髯缘臋?quán)限范圍內(nèi)行使自己的職權(quán)，是名副其實(shí)的行政機(jī)關(guān)。

然而，與地方權(quán)力機(jī)關(guān)（人民代表大會(huì)）監(jiān)督行政機(jī)關(guān)（政府）模式不同的是，兵團(tuán)沒有人民代表大會(huì)，也就是說，它的權(quán)力機(jī)關(guān)是缺位的，不論是兵團(tuán)，還是各個(gè)師，以至團(tuán)場(chǎng)，都不存在人民代表大會(huì)與之相配套。從人民代表大會(huì)的職能和作用來看，兵團(tuán)的行政權(quán)缺乏有力的監(jiān)督和制約。

但這并不是說團(tuán)場(chǎng)職工不能當(dāng)選人大代表、參加人大會(huì)議，他們可以駐地單位（團(tuán)場(chǎng)）選舉產(chǎn)生的方式，以人大代表的身份參加所在縣（市）的人大會(huì)議，甚至可以通過縣（市）人民代表大會(huì)的選舉，進(jìn)而成為自治區(qū)或全國人大代表。以兵團(tuán)農(nóng)八師一三三團(tuán)為例，該團(tuán)位于塔城地區(qū)沙灣縣境內(nèi)，按照選舉法的人口比例原則，每屆縣人大代表換屆選舉，沙灣縣都會(huì)分給一三三團(tuán)一兩個(gè)名額，該團(tuán)產(chǎn)生的這一兩名人大代表與其他人大代表具有相同的地位，不存在權(quán)利、義務(wù)上的差別。

但是，由于兵團(tuán)是計(jì)劃單列單位，在整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行條塊管理，除了稅收權(quán)歸地方外，其他管理權(quán)限基本上都是自主行使，地方政府也不便插手兵團(tuán)內(nèi)部的管理事務(wù)。因此，兵團(tuán)系統(tǒng)具有較強(qiáng)的獨(dú)立自主性。那么，團(tuán)場(chǎng)產(chǎn)生的縣級(jí)人大代表，在人民代表大會(huì)上審議的政府工作報(bào)告，因?yàn)轷r有涉及團(tuán)場(chǎng)的具體事項(xiàng)，此時(shí)的他們，更多意義上是在行使一名普通公民代表的權(quán)利，當(dāng)然，團(tuán)場(chǎng)的具體問題也有自己的解決途徑——職代會(huì)。

對(duì)此，《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)職工代表大會(huì)工作暫行規(guī)定》對(duì)職工代表大會(huì)的職權(quán)做出了明確規(guī)定，其中一項(xiàng)就是“聽取和審議團(tuán)場(chǎng)年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告；聽取和審議團(tuán)場(chǎng)五年及長遠(yuǎn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告”。 《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)章程（試行）》中也有類似規(guī)定：聽取審議團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告、年度經(jīng)營計(jì)劃……評(píng)議、監(jiān)督團(tuán)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，聽取團(tuán)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)述職報(bào)告。

與此相類似的是，《中華人民共和國憲法》對(duì)地方人民代表大會(huì)的職權(quán)也作了具體規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律的遵守和執(zhí)行，依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告。

對(duì)比二者可以發(fā)現(xiàn)，團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)一項(xiàng)“聽取和審議團(tuán)場(chǎng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告”[3]的權(quán)力，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般國有企業(yè)職代會(huì)的職權(quán)范圍，而與地方人大“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告”的權(quán)力具有高度的一致性?？梢?，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，職代會(huì)的職權(quán)設(shè)定模仿了人民代表大會(huì)的權(quán)利模式。從這個(gè)角度力看，團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)相當(dāng)于團(tuán)場(chǎng)的的人民代表大會(huì)，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，職代會(huì)通過的決議自然具有法定的權(quán)威性，這在一定程度上彌補(bǔ)了團(tuán)場(chǎng)權(quán)力機(jī)關(guān)缺位造成的不足。

當(dāng)然，團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)并不是人民代表大會(huì)，它僅僅是團(tuán)場(chǎng)這個(gè)國有企業(yè)職工代表的議事機(jī)構(gòu)，雖然超越了一般國有企業(yè)職代會(huì)的固有權(quán)限，但憲法和法律并沒有賦予它人民代表大會(huì)的權(quán)力，諸如地方各級(jí)人民代表大會(huì)罷免本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人的權(quán)力、撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)決定和命令的權(quán)力、決定國家機(jī)關(guān)工作人員任免的權(quán)力等，都是團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)所不具有的，這就給團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)在“黨政軍企”合一體制下既要做好企業(yè)的監(jiān)督者又要做好政府的監(jiān)督者帶來了困難。

《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)章程（試行）》明確要求，團(tuán)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，建立、健全職工民主管理制度，依法維護(hù)職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。要通過職代會(huì)這個(gè)實(shí)行民主管理的平臺(tái)，行使法律、法規(guī)賦予的職權(quán)。如何才能有效地保障職代會(huì)行使職權(quán)呢？除了上文提到的領(lǐng)導(dǎo)小組管理模式外，最主要的就是要加強(qiáng)職代會(huì)的權(quán)力，將人民代表大會(huì)擁有的罷免權(quán)、任免權(quán)、撤銷權(quán)等具有實(shí)際意義和便于操控的權(quán)力，適當(dāng)?shù)刭x予團(tuán)場(chǎng)職代會(huì)，這樣不僅不會(huì)妨礙兵團(tuán)屯墾戍邊的大局，反而更有利于兵團(tuán)在新世紀(jì)新形勢(shì)下的長治久安。

［注釋］

[1]參見江澤民《在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全體會(huì)議上的講話》，2000年1月14日。

[2]參見兵團(tuán)工會(huì)《關(guān)于在建設(shè)屯墾戍邊新型團(tuán)場(chǎng)的工作中進(jìn)一步加強(qiáng)職工民主管理工作，充分發(fā)揮工會(huì)組織作用的決定》，2007年5月29日。

[3]《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)職工代表大會(huì)暫行規(guī)定》，2002年7月26日。

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