摘要：2010年7月第一批三網(wǎng)融合試點名單的公布，標志著三網(wǎng)融合正式成為國家戰(zhàn)略，監(jiān)管改革開始成為新課題。利用社會—物理網(wǎng)絡二維框架分析了三網(wǎng)融合需要解決的生成性復雜性問題，關(guān)系復雜性問題和演進性復雜性問題。系統(tǒng)的變化要求對系統(tǒng)現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)做一定的調(diào)整，通過探討相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，建立適合我國國情的三網(wǎng)融合規(guī)制體系，可以有效地處理新組合環(huán)境下復雜系統(tǒng)的不確定性問題，促進三網(wǎng)融合的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：三網(wǎng)融合；社會—物理網(wǎng)絡；監(jiān)管融合

一、 前言

隨著數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)的日新月異，原本產(chǎn)業(yè)界限分明的電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計算機網(wǎng)的內(nèi)核逐漸趨同，邊界模糊，產(chǎn)業(yè)融合趨向成熟。三網(wǎng)融合是指將電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計算機網(wǎng)建成全數(shù)字連接、寬帶交換與傳輸、業(yè)務高度集成、終端接口開放、智能化管理與控制的全業(yè)務網(wǎng)絡，向用戶提供語音、數(shù)據(jù)、視頻等多媒體信息服務?！叭W(wǎng)融合”在促進新的業(yè)務形態(tài)不斷涌現(xiàn)的同時，也在重構(gòu)傳統(tǒng)的廣電和電信產(chǎn)業(yè)鏈，進而將給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來深刻變化。但是，在我國三網(wǎng)融合的發(fā)展卻并非一帆風順?，F(xiàn)階段廣電、互聯(lián)網(wǎng)、電信分屬于不同部門監(jiān)管，其中廣電網(wǎng)由廣電總局管理，電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)由工業(yè)和信息化部管理。工業(yè)和信息化部積極主張電信和廣電雙向進入各自傳統(tǒng)領(lǐng)域（稱為“對稱進入”）；而廣電則強調(diào)自身網(wǎng)絡基礎(chǔ)和市場運營的劣勢，認為應該廣電單向進入電信（即“不對稱進入”）。基于這樣的認識，廣電攜同網(wǎng)通大力拓展電信寬帶業(yè)務，但并未開放廣播電視市場，工業(yè)和信息化部則要求非電信控股的新設立企業(yè)從事電信業(yè)務均需申請電信牌照。廣電與工業(yè)和信息化部之間的“對稱進入”與“非對稱進入”之爭，反映了不同行業(yè)與不同網(wǎng)絡之間的利益沖突，從而在技術(shù)與市場融合發(fā)展上設置了重重阻礙，大大減緩了三網(wǎng)融合的發(fā)展進程。因此，探索三網(wǎng)融合發(fā)展的新模式，變革監(jiān)管體制，大力提高信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平是我國三網(wǎng)融合的使命和任務。

二、 基于社會—物理網(wǎng)絡框架的三網(wǎng)融合問題分析

基礎(chǔ)設施復雜性維度里存在著多維網(wǎng)絡系統(tǒng)，也被稱為社會—物理網(wǎng)絡整體系統(tǒng)。其中，物理網(wǎng)絡是由物理節(jié)點和連接構(gòu)成的，一直以來我們所指的三網(wǎng)融合主要是指物理網(wǎng)絡的融合（也稱模式間融合），它受基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡本身的技術(shù)特征和物理條件制約；社會網(wǎng)絡是由物理網(wǎng)絡中參與人之間因為互動而形成的相對穩(wěn)定的關(guān)系體系，社會網(wǎng)絡主要關(guān)注人們之間的互動和聯(lián)系。這兩個網(wǎng)絡之間是相互作用相互影響的，其中一方網(wǎng)絡的變化會影響到另一網(wǎng)絡功能的發(fā)揮。社會—物理網(wǎng)絡的緊密聯(lián)系和相互作用使我們有必要建立新的分析框架，以系統(tǒng)的觀點促進整體系統(tǒng)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。荷蘭Delft工業(yè)大學Weijnen教授提出了一個二維分析框架（見圖1），其中期望系統(tǒng)的可替代性設計屬于技術(shù)復雜性問題（Technology Complexity），物理系統(tǒng)運行規(guī)則設計屬于生成性復雜性問題（Generative Complexity），參與人的行為屬于關(guān)系復雜性問題（Relationship Complexity），而決策制定與流程設計、協(xié)議規(guī)則屬于演進性復雜性問題（Evolutionary Complexity）。

根據(jù)社會—物理網(wǎng)絡的二維分析框架，制約三網(wǎng)融合發(fā)展的因素存在于以下幾個方面：

期望系統(tǒng)的可替代性設計方面。產(chǎn)業(yè)融合的參與對象并未完全確定。我們現(xiàn)在所提到的三網(wǎng)融合主要是指電信網(wǎng)、計算機互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視傳輸網(wǎng)等物理網(wǎng)絡的融合，還有一種說法是智能電網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)也要并入其中，真正實現(xiàn)全業(yè)務網(wǎng)絡融合。但目前來看，不僅三網(wǎng)融合在有線電視網(wǎng)數(shù)字化、雙向化、寬帶化改造和全IP環(huán)境下的電信級QOS等環(huán)節(jié)還存在很多需要克服的技術(shù)問題，智能電網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)面臨的技術(shù)問題更多，要實現(xiàn)全業(yè)務網(wǎng)絡融合困難重重。

參與者行為方面。存在部門利益沖突，管制體制各自為政。由于行業(yè)劃分的不同，三網(wǎng)分別處在不同的部門監(jiān)管之下。工信部是電信行業(yè)的管理機構(gòu)，負責電信運營商的牌照發(fā)放和電信企業(yè)互聯(lián)互通等經(jīng)營性事務的管理，同時還負責頻率資源的管理分發(fā)，以及電信服務質(zhì)量的管理。但卻不擁有獨立的市場準入、價格監(jiān)管權(quán)。廣電部門受廣電總局、中宣部等部門的管理?；ヂ?lián)網(wǎng)更屬于多部門規(guī)制的領(lǐng)域：工信部負責管理ISP和ICP業(yè)務，同時廣電總局、國務院新聞辦、文化部、公安部、國家保密局等都對網(wǎng)絡內(nèi)容進行管理。管制的紊亂不僅使利益協(xié)調(diào)更加困難，而且也造成了資源的浪費和效率的缺失。

決策制定與流程設計方面。相關(guān)法律法規(guī)效力等級低，協(xié)調(diào)性差。目前我國在三網(wǎng)融合領(lǐng)域的政策法規(guī)尚處于一片空白，不僅缺乏權(quán)威的《電信法》和《廣播法》，甚至在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域還沒有一部真正意義上的法律條款，現(xiàn)有的《電信條例》和《廣播電視條例》也只是基于當時的各行業(yè)狀況和傳統(tǒng)認識，由行業(yè)主管部門起草的部門法規(guī)，具有明顯的行業(yè)、部門保護特色，不僅不能適應三網(wǎng)融合發(fā)展的政策環(huán)境需求；在力度和權(quán)威上也存在嚴重不足，容易形成矛盾和沖突。

物理系統(tǒng)運行規(guī)則設計方面。缺乏統(tǒng)一的標準影響了融合業(yè)務的推進。三網(wǎng)融合的標準涉及到內(nèi)容管理、核心網(wǎng)、寬帶接入、傳輸網(wǎng)和IP（網(wǎng)絡之間互連的協(xié)議）承載網(wǎng)、業(yè)務平臺及業(yè)務、終端及安全等多個方面。目前來看，內(nèi)容管理上缺乏統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)和內(nèi)容管理標準、寬帶接入上缺少有線電視電纜接入標準，業(yè)務平臺上三屏合一通信業(yè)務標準、IPTV和移動多媒體廣播內(nèi)容分發(fā)合成標準、與傳輸和分發(fā)網(wǎng)絡對接標準，終端上缺乏新型融合終端設備如IPTV一體機、互聯(lián)網(wǎng)電視等設備標準和接口標準，安全上缺乏IPTV安全框架、機頂盒內(nèi)容播控安全標準等。

三、 三網(wǎng)融合發(fā)展策略及規(guī)制政策設計

三網(wǎng)融合所面臨的種種問題都指向深化管制體制變革的努力，建立面向三網(wǎng)融合的政府規(guī)制體系勢在必行。具體內(nèi)容和政策建議如下：

1. 采取階段性推進策略，解決三網(wǎng)融合過程中的技術(shù)復雜性問題。技術(shù)的應用開發(fā)方面，當前階段的主要任務是保障廣電網(wǎng)絡和電信網(wǎng)絡雙向接入的技術(shù)需求。對廣電企業(yè)而言，主要應開展的基于廣電承載網(wǎng)絡的電信增值業(yè)務、互聯(lián)網(wǎng)接入服務，包括在線數(shù)據(jù)處理與交易業(yè)務、國內(nèi)多方通信業(yè)務、國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務、國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務、存儲轉(zhuǎn)發(fā)業(yè)務、呼叫中心業(yè)務等，重點發(fā)展基于同軸電纜傳輸?shù)膹V電網(wǎng)特色技術(shù)以及基于光纜傳輸?shù)碾娦啪W(wǎng)技術(shù)。對于電信運營商而言，電信運營商的技術(shù)相對成熟，主要發(fā)展方向應是在現(xiàn)有IPTV業(yè)務基礎(chǔ)上創(chuàng)新IPTV業(yè)務。而智能電網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)在我國尚處于發(fā)展的初期，在核心技術(shù)的應用與開發(fā)、網(wǎng)絡安全、商業(yè)模式、管理平臺、技術(shù)標準的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)等方面還存在很多問題，將其并入現(xiàn)有網(wǎng)絡，實現(xiàn)大網(wǎng)絡融合則需要一個較長期的過程，可以將其作為一種戰(zhàn)略，待機會成熟時再進行網(wǎng)絡融合。

2. 建立中立的國家技術(shù)標準，解決三網(wǎng)融合過程中的生成性復雜性問題。在具體技術(shù)標準、改造方案、建設規(guī)范、傳輸協(xié)議、終端設備產(chǎn)品選型方面建立中立的國家技術(shù)標準，為三網(wǎng)融合試點和規(guī)模發(fā)展提供支撐。首先，完善核心承載網(wǎng)技術(shù)標準。在目前通信行業(yè)IMS設備標準基礎(chǔ)上，要充分考慮未來三網(wǎng)融合中廣電企業(yè)開展電信增值業(yè)務技術(shù)需求，對現(xiàn)有標準進行針對性補充細化。其次，對同軸接入雙向網(wǎng)技術(shù)開展標準化規(guī)范工作。由于雙向同軸接入網(wǎng)技術(shù)還將涉及廣電網(wǎng)絡部分原有的基礎(chǔ)設施，因此可以考慮由電信與廣電雙方共同就標準化工作展開探討。再次，對IPTV標準體系進行拓展。推動CCSA框架下的“機頂盒與IPTV業(yè)務平臺接口技術(shù)要求”系列標準的制定工作，對于包括業(yè)務管理系統(tǒng)接口、業(yè)務導航接口、流媒體接口、終端管理接口等框架細化接口進行標準規(guī)范。最后，探索開源通用音視頻編碼技術(shù)標準。在未來標準修訂過程中逐步考慮引入其他開源技術(shù)標準作為可選項，為今后可能產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)風險做好應對準備。

3. 建立面向三網(wǎng)融合的大部制監(jiān)管機構(gòu)，解決三網(wǎng)融合的關(guān)系復雜性問題。為解決網(wǎng)絡融合與分業(yè)監(jiān)管的沖突，促進三網(wǎng)融合順利進行，試點階段國務院擬通過成立跨部委協(xié)調(diào)機構(gòu)—三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組和辦公室，與國務院對口開展工作；同時由各地協(xié)調(diào)小組及其辦公室決定組建專家評估和安全評估機構(gòu)并開展工作。但這個綜合辦公室只是一個臨時性的監(jiān)管部門，隨著試點工作的開展，下一階段的管制任務是對現(xiàn)行的縱向分業(yè)監(jiān)管模式進行深化改革。但在新的融合機構(gòu)設置和運行方式上，輿論界存在較大分歧。第一種觀點主張在制定統(tǒng)一的三網(wǎng)融合法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，將工信部和廣電總局及其他相關(guān)部門的監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)，建立新的第三方管制機構(gòu)-國家通信管理委員會。還有觀點認為應該建立兩個第三方管制機構(gòu)“國家通信網(wǎng)絡監(jiān)管委員會”和“國家網(wǎng)絡內(nèi)容監(jiān)管委員會”，分別行使運營與內(nèi)容監(jiān)管的職能。第二種觀點是基于大部制的設想，主張將工信部和廣電部合并。這其中又存在分歧，一種認為在合并之后，依然在部與部之間分工，另一種則認為應該徹底打破舊有模式，取消部門之間的界限，建立“大監(jiān)管”機構(gòu)，進行體制內(nèi)分工。通過三種方案比較我們可知，依據(jù)第一種方案設立第三方管制機構(gòu)，雖然可以克服縱向監(jiān)管所形成的部門利益沖突，實現(xiàn)標準的統(tǒng)一，但不可避免地產(chǎn)生新的監(jiān)管機構(gòu)與現(xiàn)有部門規(guī)制權(quán)分配的矛盾。如果不能獲得行業(yè)管制的關(guān)鍵權(quán)力，新成立的監(jiān)管機構(gòu)很有可能面臨與電監(jiān)會同樣的尷尬。第二種方案提出的部門合并在嚴格意義上不能稱為政策或監(jiān)管行為上的融合，雖然將分別負責通信、計算機和廣電監(jiān)管的機構(gòu)整合到由同一機構(gòu)負責，但各個業(yè)務作為獨立的政府監(jiān)管對象的事實并沒有改變。并且，在技術(shù)和市場高度不確定的條件下，太多的標準容易成為系統(tǒng)創(chuàng)新的障礙。第三種方案提出建立面向三網(wǎng)融合的規(guī)制機構(gòu)，在標準體制上采取技術(shù)中立；監(jiān)管上打破部門邊界，實行統(tǒng)一的、融合性監(jiān)管；將行業(yè)準入由頒發(fā)許可證、牌照轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒甘焦芾?；?guī)制結(jié)構(gòu)上由傳統(tǒng)的牛頓式科層制轉(zhuǎn)向混沌式（Chaos Organization）。對比來看，第三種方案超越了現(xiàn)有管制部門利益格局和桎梏，站在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用戶需求的（下轉(zhuǎn)第72頁）角度進行監(jiān)管，從而能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的監(jiān)管融合，是我們監(jiān)管融合與改革的方向。

4. 整合法律體系，解決三網(wǎng)融合過程中的演進性復雜性問題。推進三網(wǎng)融合應該從調(diào)整法律開始。應盡快將三網(wǎng)融合工作納入法制軌道，奠定三網(wǎng)融合的法律基礎(chǔ)，加快建立以《通信法》、《廣播法》和《反壟斷法》為基礎(chǔ)的、適應三網(wǎng)融合要求的政府規(guī)制法律體系。融合后的規(guī)則設計要結(jié)合三網(wǎng)融合的發(fā)展需求，在即將出臺的《電信法》草案中對廣播電視傳輸活動進行規(guī)定，從向在法律法規(guī)層面打破市場進入壁壘，有利于促進市場競爭。其次，放開我國的基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，降低電信競爭門檻，允許電信、廣電雙向進入，整合廣播電視和電信的規(guī)制內(nèi)容，并且對原有不對稱進入的規(guī)定進行修改，為融合的管理體制的形成奠定基礎(chǔ)，進而為電信和廣電相互進入提供法律依據(jù)，使管制機構(gòu)對融合業(yè)務的管制有法可依。最后，按照中辦32號文規(guī)定，修改廣電39號文，理順廣電和電信等部門在信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目上的管理職責，在符合正確的道德意識形態(tài)基礎(chǔ)上適當放開廣電領(lǐng)域，并建立科學的內(nèi)審制度，為融合的管理體制的形成奠定基礎(chǔ)。

四、 結(jié)論

面向三網(wǎng)融合的管制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，它要求管制實現(xiàn)從靜態(tài)單階段管制向動態(tài)管制轉(zhuǎn)變，從縱向產(chǎn)業(yè)劃分為核心向以橫向功能劃分為核心的競爭體系轉(zhuǎn)變，從分業(yè)監(jiān)管模式向模塊化融合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。探索三網(wǎng)融合的發(fā)展策略及規(guī)制政策對推動三網(wǎng)融合的順利開展和我國信息產(chǎn)業(yè)的進步有著重要的現(xiàn)實意義。本文僅就三網(wǎng)融合的發(fā)展及其新業(yè)務的出現(xiàn)來對原先制定的政策進行對照比較研究并對其進行完善，除此以外，還可以從加強政府自身建設，推進公共管理創(chuàng)新，解決人民群眾切身利益，構(gòu)建和諧社會的角度，對三網(wǎng)融合的政策進行研究。

參考文獻：

1. 王明俊.智能電網(wǎng)熱點問題探討.電網(wǎng)技術(shù)，2009，（10）.

2. 董方軍，王軍.大部門體制改革: 背景、意義、難點及若干設想.中國工業(yè)經(jīng)濟，2008，（2）.

3. 胡丹.淺析三網(wǎng)融合的法律規(guī)制.北京郵電大學學報，2009，（4）.

4. 汪衛(wèi)國.一些國家和地區(qū)三網(wǎng)融合的相關(guān)政策和操作模式. 現(xiàn)代電信科技，2010，40（2）.

5. 張矱顥.三網(wǎng)融合的政策研究.上海交通大學碩士論文，2007，（6）.

6. 楊澤民，續(xù)俊旗.“三網(wǎng)融合”的經(jīng)濟分析與思考.郵電經(jīng)濟，2007，（1）.

7. 姚傳富.三網(wǎng)融合成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢.通信管理，2007，（6）.

基金項目：國家自然科學基金“跨功能邊界關(guān)鍵基礎(chǔ)設施網(wǎng)間失效的連鎖效應建模與仿真”（項目號：61074 133）。

作者簡介：李健，哈爾濱工業(yè)大學管理學院博士生，哈爾濱商業(yè)大學管理學院講師。

收稿日期：2011-04-05。