原本不在立法規(guī)劃中，并沒(méi)有經(jīng)公開征求意見的居民身份證法修正案（下稱修正案），首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議即獲通過(guò)。
　　2011年10月29日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改身份證法的決定》，盡管修正案只有六條，但因事關(guān)每個(gè)公民，仍然引發(fā)公眾矚目，其中兩條頗受爭(zhēng)議：
　　一是將指紋信息增加為居民身份證登記項(xiàng)目，并規(guī)定“公民申請(qǐng)領(lǐng)取、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浿讣y信息”；二是擴(kuò)大警察查驗(yàn)身份證范圍，將“在火車站、長(zhǎng)途汽車站、港口、碼頭、機(jī)場(chǎng)或者在重大活動(dòng)期間設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府規(guī)定的場(chǎng)所”納入查證范圍。
　　根據(jù)公安部副部長(zhǎng)楊煥寧向全國(guó)人大常委會(huì)作的說(shuō)明，這次修法的目的在于“保護(hù)個(gè)人信息安全”，并“適應(yīng)當(dāng)前公共安全的復(fù)雜形勢(shì)”。
　　事實(shí)上，修正案的橫空出世，與人口管理領(lǐng)域的社會(huì)管理創(chuàng)新工作密不可分。今年5月1日，《求是》專文論述社會(huì)管理創(chuàng)新工作，明確要求“修改居民身份證法，完善居民身份證使用、查驗(yàn)制度”，以建立“公民基礎(chǔ)信息庫(kù)”。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院亦開始加速建立征信體系。
　　但目前在公民基礎(chǔ)信息采集和使用方面，不僅存在多頭管理的情形，個(gè)人信息泄露也呈泛濫之勢(shì)。在“重管理、輕保護(hù)”的立法思路下，修正案在配套機(jī)制尚未建立時(shí)即獲通過(guò)，個(gè)人信息安全法立法更顯急迫。
　　
　　指紋入庫(kù)轉(zhuǎn)折
　　具有唯一性的指紋常用做辨別身份，而將指紋錄入身份證的構(gòu)想由來(lái)已久。據(jù)中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元介紹，早在1985年制定《身份證條例》時(shí)，即曾考慮過(guò)登記指紋，但囿于技術(shù)所限，當(dāng)時(shí)未能施行。
　　2004年，全國(guó)人大常委會(huì)制定《居民身份證法》時(shí)，正值公安部在全國(guó)推行內(nèi)含芯片的二代證以替換一代證，公安部亦動(dòng)議在芯片中登記指紋信息。盡管技術(shù)問(wèn)題已經(jīng)解決，卻因被認(rèn)為屬于個(gè)人隱私，而只有罪犯才被登記指紋，因此擱置。
　　2004年后，幾乎每年都有人大代表提出關(guān)于增加指紋信息的議案，但每次都因爭(zhēng)議不了了之。2007年，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)外表示，對(duì)此問(wèn)題，“在立法過(guò)程中意見分歧較大，并需要巨額資金投入，因而未能采納”。
　　2010年，安徽亳州市人大常委會(huì)副主任徐景龍等124名全國(guó)人大代表再次提出議案，要求修改居民身份證法，增加居民身份證機(jī)讀信息的登記內(nèi)容，將指紋、出生信息、實(shí)際居住地址、持證人父母、子女及配偶信息列入采集范圍，作為公安機(jī)關(guān)掌握的內(nèi)容。
　　但公安部對(duì)此議案回復(fù)，“居民身份證登記信息的內(nèi)容是按照其證明持證人身份這一主要功能設(shè)計(jì)的，現(xiàn)行居民身份證法規(guī)定的項(xiàng)目已能較好地完成證明功能”，因而建議暫不修改。
　　不過(guò)一年，立法機(jī)關(guān)態(tài)度發(fā)生變化。為應(yīng)對(duì)愈加復(fù)雜的公共安全形勢(shì)，中共中央提出社會(huì)管理創(chuàng)新，建立健全社會(huì)管理體系。其中，針對(duì)人口管理，第一條措施即“完善居民身份證制度”。
　　不久，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)后，修正案正式在全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。
　　按照公安部的統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有56個(gè)國(guó)家和地區(qū)要求在身份證中加入指紋信息，包括韓國(guó)、印度、馬來(lái)西亞、新加坡、西班牙、荷蘭、葡萄牙、巴西、阿根廷等。但也有不少國(guó)家和地區(qū)，包括中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在內(nèi)，都曾以“違憲”為由否決了登記公民指紋的法律。
　　
　　基礎(chǔ)信息建庫(kù)大勢(shì)
　　根據(jù)中央政法部門的部署，這一修改的目的在于“以公安人口信息為基礎(chǔ)，融合人口和計(jì)劃生育、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、教9d98351445d42348b059d8ac8af2cc02育、交通、工商、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門和金融系統(tǒng)的相關(guān)信息資源，建立以公民身份號(hào)碼為唯一代碼的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)”。
　　十年前，2001年3月27日公安部即成立全國(guó)公民身份證號(hào)碼查詢服務(wù)中心，這是一家自收自支的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)“全國(guó)公民身份信息系統(tǒng)”，以提供身份信息核查、人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等全國(guó)公民身份信息服務(wù)獲得收入。據(jù)王太元介紹，中心成立之初的設(shè)想是以身份證為基礎(chǔ)，囊括信用、教育、司法、社會(huì)保障等等個(gè)人信息，打造一個(gè)公民基礎(chǔ)信息庫(kù)。然而，由于“部門主義”的存在，這一設(shè)想至今未能實(shí)施。王太元說(shuō)，“其他部門出于各種原因，未主動(dòng)提供這些信息給公安部的中心?！笔聦?shí)上，目前各個(gè)部門都有自己內(nèi)部的信息中心，但未能打通。
　　征信體系亦為一例。早在2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳即發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》，2009年10月，國(guó)務(wù)院法制辦又發(fā)布《征信管理?xiàng)l例(征求意見稿）》。但一位接近法制辦的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于商務(wù)部、發(fā)改委和央行各有各的想法，這一條例的立法工作接近停滯。
　　在中央統(tǒng)一部署下，這一工作由國(guó)務(wù)院重啟。2011年7月22日，《征信管理?xiàng)l例》第二次征求意見。央行起草的這份征求意見稿最大的改變?cè)谟?，將央行征信中心所建設(shè)的“信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”，縮小為“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”，排除了非金融信息，以克服部門障礙。但金融類的這個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，與中央所提到的國(guó)家人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)如何銜接，政策尚未明晰。
　　10月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求加快征信立法和制度建設(shè)，針對(duì)部門主義和地區(qū)主義，要求有關(guān)行業(yè)、部門和地方管理部門有效采集、整合和應(yīng)用相關(guān)信用信息，并推動(dòng)信用信息在全國(guó)范圍的互聯(lián)互通，同時(shí)要求發(fā)展信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。
　　
　　警察擴(kuò)權(quán)憂思
　　此前，根據(jù)居民身份證法，警方僅在四種情形下可查驗(yàn)居民身份證：“對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的”、“依法實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)，需要查明有關(guān)人員身份的”、“發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件時(shí)，需要查明現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員身份的”和“法律規(guī)定需要查明身份的其他情形”。
　　公安部副部長(zhǎng)楊煥寧表示，從基層執(zhí)法實(shí)踐看，這四種查驗(yàn)情形范圍過(guò)窄，難以適應(yīng)當(dāng)前公共安全的復(fù)雜形勢(shì)。而以身份證為基礎(chǔ)的公民信息庫(kù)，目的在于建立一套能夠覆蓋全部實(shí)有人口的動(dòng)態(tài)管理體系，為此，修正案擴(kuò)大了警方查驗(yàn)身份證的范圍。
　　對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)副教授王建勛認(rèn)為，新增的查驗(yàn)情形以“場(chǎng)所”而非“特殊情形”為標(biāo)準(zhǔn)，大大擴(kuò)大了查驗(yàn)范圍，只要公民出現(xiàn)在這些地方，警察就有權(quán)查驗(yàn)，這容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。他同時(shí)擔(dān)心，這樣的條款暗示公民有隨身攜帶身份證的義務(wù)。
　　這種憂慮得到了部分承認(rèn)。10月29日，在回答《財(cái)經(jīng)》記者的提問(wèn)時(shí)，全國(guó)人大法工委刑法室副主任臧鐵偉稱，法律雖然沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定公民隨身攜帶身份證，但是公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)時(shí)如未攜帶，“第一，你自己不方便；第二，如果你無(wú)法證明你的身份，或者拒絕查驗(yàn)的時(shí)候，在警察法和刑事訴訟法當(dāng)中都有進(jìn)一步的規(guī)定，警察可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理”。
　　據(jù)其介紹，警察可以將人帶走盤查24小時(shí)乃至48小時(shí)。
　　王建勛也認(rèn)為，即使擴(kuò)大警方查驗(yàn)身份證范圍，亦需建立配套機(jī)制，約束警方濫用該權(quán)力。以香港為例，警方確立“合理懷疑”的原則，根據(jù)香港《警隊(duì)條例》第54條，警方若認(rèn)為某人有可疑，可截停其查驗(yàn)身份證。此外，在英國(guó)，警方在街頭截查完畢之后，需即時(shí)填寫表格誠(chéng)實(shí)記錄搜查原因及經(jīng)過(guò)，并將表格交給被搜查人。
　　清華大學(xué)余凌云教授亦認(rèn)為修正案較為寬泛的授權(quán)條款存在被濫用的隱患，需要進(jìn)一步細(xì)化立法，限制權(quán)力。如“重大活動(dòng)期間設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府規(guī)定的場(chǎng)所，需要查明有關(guān)人員身份的”，警察也有權(quán)查驗(yàn)身份證。這就將授權(quán)下放到了數(shù)量眾多的各設(shè)區(qū)市級(jí)人民政府，其“規(guī)定的場(chǎng)所”的范圍也因其自由裁量權(quán)而可寬可窄，對(duì)“重大活動(dòng)”的定義也有待明確。
　　在余凌云看來(lái)，修正案沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定警察執(zhí)行公務(wù)的具體程序。首先，沒(méi)有確立警察必須有“合理懷疑”方可查驗(yàn)的規(guī)則；其次，對(duì)于公民拒絕查驗(yàn)的情形，籠統(tǒng)規(guī)定“依照有關(guān)法律規(guī)定，分別不同情形，采取措施予以處理”，有可能成為濫用權(quán)力的灰色地帶。因此，他認(rèn)為，公安系統(tǒng)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)警察的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高警察自律，還應(yīng)通過(guò)制定行動(dòng)指南和手冊(cè)等明確查驗(yàn)程序，詳細(xì)構(gòu)筑該查驗(yàn)權(quán)行使的程序且對(duì)外公布，使外界能對(duì)警察的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。
　　
　　
　　重管理，輕保護(hù)
　　在實(shí)行登記指紋的身份證制度的國(guó)家和地區(qū)，個(gè)人信息保護(hù)往往被放在首要位置。如香港地區(qū)，《人事登記條例》和《人事登記規(guī)例》等一系列法規(guī)對(duì)搜集個(gè)人資料的明確目的、個(gè)人信息的添加與刪除、取閱個(gè)人資料的授權(quán)規(guī)則、生物特征信息的加密、工作人員的操作程序等都有詳細(xì)的規(guī)定。此外，香港特區(qū)政府還建立了負(fù)責(zé)監(jiān)督《個(gè)人資料私隱條例》執(zhí)行的個(gè)人資料私隱專員公署，負(fù)責(zé)獨(dú)立和專業(yè)地評(píng)估。
　　內(nèi)地目前卻呈現(xiàn)出個(gè)人信息泄露且泛濫之勢(shì)。今年8月5日，北京市第二中級(jí)法院對(duì)一起非法獲取公民個(gè)人信息案進(jìn)行宣判，包括中移動(dòng)等運(yùn)營(yíng)商員工在內(nèi)的23名被告因出售、非法提供、非法獲取公民個(gè)人信息而獲刑，案件暴露出一條倒賣個(gè)人信息的完整產(chǎn)業(yè)鏈，也暴露出個(gè)人信息立法上的缺失。
　　“金融和電信部門，本來(lái)就不該登記這么多個(gè)人信息?！痹谕跆磥?lái)，合理的做法是，登記身份證號(hào)碼和姓名，以此與中心核對(duì)，不留下身份證復(fù)印件，這樣信息泄露的可能性和作用都不大。但這一設(shè)想首要基于獨(dú)立第三方信息庫(kù)，“比如公安方面，不是全體警察都有權(quán)力核查身份證信息，只有合理授權(quán)的機(jī)關(guān)才可以”。
　　修正案在被審議之時(shí)，已有人大常委提及這一問(wèn)題。人大法工委刑法室主任郎勝擔(dān)心，隨著個(gè)人識(shí)別在眾多場(chǎng)合的應(yīng)用和科技手段的發(fā)展，會(huì)有許多可預(yù)見和還沒(méi)有預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，因此“信息庫(kù)的安全性是一個(gè)非常重大的問(wèn)題，一定要采取切實(shí)有效的措施保證安全”。
　　對(duì)此，公安部治安局副局長(zhǎng)黃雙全回答《財(cái)經(jīng)》記者提問(wèn)時(shí)表示，在具體的應(yīng)用過(guò)程中，現(xiàn)場(chǎng)將持證人指紋跟身份證存儲(chǔ)的指紋特征點(diǎn)信息直接比對(duì)，與公安機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有關(guān)系。第二，公安機(jī)關(guān)采集、傳輸、存儲(chǔ)的公民個(gè)人信息的系統(tǒng)，僅限于在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行。此外，存儲(chǔ)公民個(gè)人信息的系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)作，與采集信息的部門之間有所區(qū)別。
　　為回應(yīng)公眾需求，修正案也規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)或者金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位的工作人員，泄露在履行職責(zé)或者提供服務(wù)過(guò)程中獲得的居民身份證記載的公民信息，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的由公安機(jī)關(guān)處十日以上十五日以下拘留，并處5000元罰款，有違法所得的沒(méi)收違法所得。對(duì)他人造成損害的，要依法承擔(dān)民事責(zé)任。
　　黃雙全表示，公安機(jī)關(guān)下一步要嚴(yán)格按照居民身份證法，采取更加有效的措施，嚴(yán)厲打擊涉及公民個(gè)人信息安全的違法犯罪行為。其介紹，公安機(jī)關(guān)在信息查詢方面有嚴(yán)格的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)本身各個(gè)層級(jí)、各個(gè)警種的授權(quán)均不同，對(duì)提供給其他部門，同樣有嚴(yán)格的內(nèi)部工作規(guī)定。
　　但有法律界人士指出，這些內(nèi)部工作規(guī)定一般由公權(quán)力部門自己制定，且不公開，難以滿足信息安全需要。
　　包括徐景龍?jiān)趦?nèi)，眾多人大代表亦多年來(lái)提案制定個(gè)人信息保護(hù)法，但至今未能被全國(guó)人大提上議事日程。徐景龍認(rèn)為，“重管理、輕保護(hù)的思路，一直影響著我們的立法。”
　　修正案既有條款一方面未從機(jī)制上解決信息安全問(wèn)題，也未明確公民信息的范圍及其權(quán)利，其適用仍有待立法進(jìn)一步完善。