在外界猜測增值稅擴(kuò)圍改革近期無望的情形之下，改革試點(diǎn)落地上海的消息有些出人意料。
　　10月26日舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從2012年1月1日起，在上海市部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，逐步將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。
　　增值稅擴(kuò)圍，即以增值稅來替換建筑安裝業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中的營業(yè)稅，以減少其中的重復(fù)征稅因素。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)工作的基本問題已達(dá)成共識(shí)，但在操作細(xì)節(jié)層面還存在諸多難點(diǎn)。
　　就此，財(cái)政部和國稅總局相關(guān)處室工作人員已于近日趕往上海，對實(shí)施細(xì)則做最后的研究，若無意外，相關(guān)文件將于11月出臺(tái)。
　　
　　為什么是上海
　　增值稅是中國第一大稅種。2010年，全國增值稅收入21093億元，占稅收總收入的28.8％。一直以來，增值稅改革的每一步都備受矚目。自2009年起增值稅開始全面轉(zhuǎn)型，由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型之后，該稅種改革的下一個(gè)重頭戲即為增值稅擴(kuò)圍。
　　中國自1994年起在全國范圍內(nèi)推行增值稅，但出于多方面考慮，征稅范圍僅包括第二產(chǎn)業(yè)（建筑業(yè)除外）和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)都課征營業(yè)稅。為照顧地方政府利益，增值稅被確定為中央和地方共享稅，營業(yè)稅為地方稅。
　　多年來，增值稅和營業(yè)稅分立征收的做法日益顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成了一系列的扭曲。由此，增值稅擴(kuò)圍改革被提上日程。根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，加快財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收。
　　今年3月全國“兩會(huì)”期間，財(cái)政部部長謝旭人表示，根據(jù)“十二五”總體規(guī)劃，今年會(huì)在一些生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推行增值稅改革試點(diǎn)，與此同時(shí)相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅，從制度上逐步解決貨物與勞務(wù)稅收政策不統(tǒng)一的問題。
　　5月28日，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》明確指出，今年將擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收。
　　據(jù)悉，在今年2月舉行的上海市2011年財(cái)稅工作會(huì)議上，上海市市長韓正表示，今年上海將著力突破制約服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅制瓶頸，積極爭取增值稅擴(kuò)圍改革試點(diǎn)。
　　在長時(shí)間沒有下文之后，上海試點(diǎn)的消息終于明確。
　　國務(wù)院總理溫家寶10月26日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議決定，從2012年1月1日起，先在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，條件成熟時(shí)可選擇部分行業(yè)在全國范圍進(jìn)行試點(diǎn)。
　　在長時(shí)間看不到實(shí)質(zhì)性操作內(nèi)容的情況下，這一消息多少有些出人意料。受訪的多位業(yè)內(nèi)人士均對《財(cái)經(jīng)》記者說，“沒想到會(huì)這么快”。
　　不過一位接近財(cái)政部稅政司的知情人士則表示，對于改革試點(diǎn)，上海方面一直在積極爭取，今年7月韓正還帶隊(duì)專程從上海趕到北京，爭取試點(diǎn)在上海落地。該知情人士還透露，其實(shí)試點(diǎn)工作原定于今年12月就在上海施行，為穩(wěn)妥起見，最終定到了明年。
　　中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)較快推出，表明中央對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控更具前瞻性?！安⒎窍?009年增值稅全面轉(zhuǎn)型改革那樣，是由于看到經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動(dòng)，才出臺(tái)應(yīng)急政策。”施正文對《財(cái)經(jīng)》記者說。
　　全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任、國務(wù)院法制辦原主任曹康泰對《財(cái)經(jīng)》記者表示，任何稅制改革都要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢相適應(yīng)，目前推出這項(xiàng)改革，一是應(yīng)對歐美經(jīng)濟(jì)形勢惡化可能對中國產(chǎn)生的不良影響，二是為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更加寬松的環(huán)境，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康地發(fā)展。
　　增值稅擴(kuò)圍改革試點(diǎn)為什么首先選擇了上海？
　　在很多業(yè)內(nèi)專家看來，增值稅擴(kuò)圍改革會(huì)引發(fā)稅收征管機(jī)關(guān)的博弈。在目前國地稅征管機(jī)構(gòu)分立的情況下，國稅局負(fù)責(zé)增值稅增收，地稅局負(fù)責(zé)營業(yè)稅征收，改革后這些行業(yè)的增值稅是改為國稅局征收，還是繼續(xù)由地稅局征收，可能會(huì)發(fā)生兩個(gè)部門之間的爭奪。
　　不過，上海不存在這樣的問題。1994年起全國實(shí)行了分稅制改革，但在上海“留了尾巴”。目前，上海市國稅局和地稅局實(shí)行兩塊牌子，一套人馬的合署辦公體制。
　　不存在體制上的糾葛，是中央決定在上海試點(diǎn)的考慮因素之一。然而，這不是最主要原因。
　　施正文表示，最主要還是由于上海的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比重較高，可以說是國內(nèi)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平最高之地，也是最代表中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和未來發(fā)展趨勢的地區(qū)。而營業(yè)稅重復(fù)征稅等問題影響最大的就是服務(wù)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，因此上海受現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實(shí)行營業(yè)稅政策的影響最大，改革需求當(dāng)然也最為緊迫。另外相比營業(yè)稅管理，增值稅管理要求企業(yè)的財(cái)務(wù)管理水平更高，上海較高的企業(yè)素質(zhì)，也為改革提供了必要的基礎(chǔ)條件。
　　前述接近財(cái)政部稅政司的知情人士表示，試點(diǎn)選擇上海主要是因?yàn)樵撌芯哂械湫托?，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)且門類齊全，試點(diǎn)工作“容易出成績”，也有助于盡快獲得經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而做全國范圍的推廣。
　　
　　諸多難點(diǎn)待解
　　一直以來，增值稅擴(kuò)圍都被看做是結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)也希冀由此消除重復(fù)征稅，減輕稅負(fù)。不過從試點(diǎn)情況看，其減稅效應(yīng)可能不如人們想象中的大。
　　財(cái)政部財(cái)科所助理研究員施文潑認(rèn)為，營業(yè)稅改為增值稅總體上有助于消除重復(fù)納稅問題，具有降低整體稅負(fù)的效果。但由于營業(yè)稅和增值稅的稅率差別比較大，也不排除出現(xiàn)整體稅負(fù)反而增加的可能。另外，不同行業(yè)不同納稅人因其可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額不同，在改征增值稅后會(huì)產(chǎn)生稅負(fù)變動(dòng)不一的情況，其結(jié)果可能是一部分納稅人受益，一部分納稅人受損。
　　中金公司的宏觀經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告則對此表示樂觀，認(rèn)為試點(diǎn)行業(yè)稅負(fù)將明顯降低。報(bào)告以一家年?duì)I業(yè)額1億元的交通運(yùn)輸企業(yè)為例，目前該企業(yè)每年應(yīng)繳營業(yè)稅300萬元，而改繳增值稅后將減輕稅負(fù)50萬元。報(bào)告進(jìn)而推算，如果增值稅擴(kuò)圍擴(kuò)至全國，試點(diǎn)行業(yè)的稅負(fù)每年可能減少470億－700億元。
　　前述接近財(cái)政部稅政司的人士表示，試點(diǎn)期間新設(shè)置11％和6％兩檔低稅率，是為保持試點(diǎn)前后相關(guān)行業(yè)稅負(fù)的穩(wěn)定，“既不增高，也不降低太多，工作比較好銜接”。由此來看，試點(diǎn)后相關(guān)企業(yè)的稅負(fù)將保持基本穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)大起大落的局面。
　　增值稅擴(kuò)圍的難點(diǎn)之一，就是中央與地方的財(cái)力分配。目前增值稅屬于中央地方共享稅，營業(yè)稅屬于地方稅，而且是地方稅收收入的主要來源。增值稅擴(kuò)圍后，地方稅收減少，中央與地方間的財(cái)力分配如何進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，成為爭取地方政府支持的關(guān)鍵問題。
　　為減少改革阻力，國務(wù)院會(huì)議的決定中專門指出，改革試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。這也是增值稅擴(kuò)圍能否得到地方政府支持，從而得以順利推行的一個(gè)關(guān)鍵因素。
　　考慮到問題的復(fù)雜性，此前業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為增值稅擴(kuò)圍困難重重，一時(shí)難以推進(jìn)。如今改革試點(diǎn)已板上釘釘，這是否意味著工作的推行已沒有任何障礙？
　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為并非如此。擴(kuò)圍在具體操作上還存在多個(gè)難點(diǎn)，有待做最后的敲定。
　　施文潑表示，相對來說，增值稅擴(kuò)圍比此前的生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型更為復(fù)雜，最大的難題在于抵扣。由營業(yè)稅改征增值稅后，就涉及進(jìn)項(xiàng)抵扣問題，哪些項(xiàng)目可以抵扣，哪些不能抵扣，必須作出審慎的規(guī)定。比如上海企業(yè)購買外地服務(wù)，但外地?zé)o法開具增值稅票，如何進(jìn)行處理？反之，上海服務(wù)業(yè)企業(yè)開了增值稅發(fā)票，外地又不讓抵扣。
　　財(cái)政部財(cái)科所研究員孫鋼表示，稅改在一個(gè)地區(qū)搞試點(diǎn)，歷來都會(huì)對周圍地區(qū)產(chǎn)生一定影響?！吧虾５钠睋?jù)可以抵扣了，那么來自上海的服務(wù)業(yè)大家都搶著要，這等于變相排擠了外地服務(wù)業(yè)?！?br/>　　
　　另外，目前農(nóng)產(chǎn)品適用13％的低稅率，而試點(diǎn)地區(qū)又將新增11％和6％兩檔更低的稅率。面對更低稅率的誘惑，農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)可能會(huì)感到不平衡。
　　前述接近財(cái)政部稅政司的知情人士說，目前財(cái)政部的主要顧慮，的確是試點(diǎn)開始后對上海周圍地區(qū)的影響。試點(diǎn)后形成的政策洼地效應(yīng)，可能導(dǎo)致周邊地區(qū)企業(yè)迅速向上海集中，造成整體稅收收入的減收。
　　日前，財(cái)政部和國稅總局相關(guān)處室工作人員已趕往上海，對實(shí)施細(xì)則做最后的敲定，研究重點(diǎn)即在于如何盡量避免周圍企業(yè)向上海集中。接近上海市稅務(wù)局的人士對《財(cái)經(jīng)》記者表示，對于增值稅擴(kuò)圍，上海稅務(wù)部門的準(zhǔn)備工作已經(jīng)做了很長時(shí)間，盡管如此，準(zhǔn)備仍舊不太充分，否則今年便可施行。
　　該人士說，增值稅表現(xiàn)為一個(gè)鏈條，不單單是上海一個(gè)地區(qū)的事情，在這種情況下上海單獨(dú)進(jìn)行試點(diǎn)，一定有諸多問題需要解決。稅務(wù)部門應(yīng)該做的，是打通鏈條，做好銜接。之所以最終將試點(diǎn)工作放到明年，還是要做多一些準(zhǔn)備，比如先做一下內(nèi)部運(yùn)行，看看是否可行。
　　10月30日，上海市市長韓正在第23次上海市市長國際企業(yè)家咨詢會(huì)議會(huì)后的新聞發(fā)布會(huì)上表示，增值稅擴(kuò)圍是一個(gè)結(jié)構(gòu)性減稅、支持服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大舉措?！拔覀冋趪邑?cái)政部和國家稅務(wù)總局的指導(dǎo)下，研究制定一個(gè)增值稅改革試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則，不久將會(huì)公布?！?br/>　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，該實(shí)施細(xì)則將于11月出臺(tái)。
　　
　　事關(guān)增值稅立法
　　在試點(diǎn)時(shí)間尚未確定之前，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為增值稅擴(kuò)圍很可能需要分成兩步至三步走，估計(jì)至少覆蓋兩個(gè)五年規(guī)劃。如今在施文潑看來，既然試點(diǎn)工作明年就將推出，擴(kuò)圍改革的總體進(jìn)度可能會(huì)加快。上海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)后，其他地區(qū)看到效果后若感興趣，也會(huì)紛紛向高層爭取，因此進(jìn)一步鋪開的進(jìn)程會(huì)更快。
　　擴(kuò)圍最終具體需要多長時(shí)間，還要看增值稅改革的最終目標(biāo)，是要將所有的商品和服務(wù)都征收增值稅，還是保留部分行業(yè)實(shí)行營業(yè)稅。目前，這一點(diǎn)不是特別清晰。
　　增值稅擴(kuò)圍，還牽扯到多年來一再延后的增值稅立法問題。作為中國第一大稅種，目前增值稅的政策依據(jù)還只是1993年底發(fā)布的增值稅暫行條例，其間盡管經(jīng)過修訂，但條款仍顯陳舊，且法律級(jí)次過低。增值稅立法工作由來已久，但經(jīng)歷多次擱置，目前也沒有將增值稅法草案提交全國人大審議的計(jì)劃。
　　關(guān)于增值稅立法與擴(kuò)圍試點(diǎn)的關(guān)系，一種觀點(diǎn)認(rèn)為最簡單的做法是將現(xiàn)行的暫行條例直接升格為增值稅法；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法應(yīng)該一步到位，體現(xiàn)對商品和勞務(wù)的全覆蓋；第三種觀點(diǎn)則是立法緩行，先將擴(kuò)圍改革推開，改革進(jìn)行到一定程度，稅制相對穩(wěn)定后再進(jìn)行立法。
　　如今看來，第三種建議正逐步成為現(xiàn)實(shí)。施正文表示，關(guān)于將增值稅條例上升為法律，現(xiàn)在有關(guān)部門正在起草相關(guān)文件。擴(kuò)圍改革涉及很多復(fù)雜問題，立法通過之后要在全國實(shí)施，因此比較謹(jǐn)慎。增值稅擴(kuò)圍現(xiàn)在只在一個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)，由國務(wù)院或財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)文是合適的，但將來在全國推開就應(yīng)由人大進(jìn)行立法后實(shí)行。
　　曹康泰則對《財(cái)經(jīng)》記者表示，試點(diǎn)和立法這兩項(xiàng)工作并不矛盾，試點(diǎn)過程中可以將問題充分暴露，不完善的地方做到心中有數(shù)，政策取向包括價(jià)值取向可以在試點(diǎn)實(shí)踐過程更好地把握。“擴(kuò)圍試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，有利于增值稅立法的盡快出臺(tái)?！?br/>