自從2007年中央財政對農(nóng)業(yè)保險保費進行補貼，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展一甩頹勢，進入快速發(fā)展軌道。但農(nóng)險承保收費難，虛假投保等問題也日趨凸顯。
　　作為中國最大的農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)，中國人保四年前開始在湖南省常德市探索農(nóng)險新模式——以市、縣、鄉(xiāng)、村四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險辦公室為平臺，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險專、兼職干部和村級協(xié)保員隊伍為依托打造農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系。
　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員龍文軍評價，“常德模式”解決了農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民對接的“最后一公里”的問題。
　　10月18日，財政部副部長李勇等一行人專程赴湖南調(diào)研，考察“常德模式”的推廣可行性。
　　業(yè)內(nèi)人士認為，新的模式可以部分解決農(nóng)業(yè)險的道德風險問題，但法律缺位問題則依然凸顯?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》在各部委的爭議下，至今已兩易其稿，最快也要等到明年底后年初才可能通過。
　　
　　強化風控
　　據(jù)人保財險湖南省分公司總經(jīng)理徐如財介紹，“常德模式”破解了農(nóng)戶承保收費難題，也同時解決了此前極易產(chǎn)生的虛假投保問題。
　　“常德模式”最大的特點是建立起一個農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、農(nóng)經(jīng)站建立農(nóng)業(yè)保險辦公室，招聘農(nóng)業(yè)保險專職或者兼職干部，在村級招聘協(xié)保員。
　　據(jù)統(tǒng)計，截至目前，常德市共建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險辦公室148個，招聘農(nóng)業(yè)保險專、兼職干部169名，村級協(xié)保員1812名。
　　人保財險湖南省分公司農(nóng)險部總經(jīng)理寧松表示，通過這個服務(wù)體系，可以有效規(guī)范農(nóng)業(yè)保險承保收費、賠款支付等流程，實現(xiàn)承保、理賠兩到戶。
　　此前，由于農(nóng)業(yè)保險實行中央、省、市縣多級財政聯(lián)動補貼，中央和省級的補貼各占約30％左右，一些地方通過虛假投保套取中央補貼。
　　“常德模式”下的承保到戶，通過協(xié)保員收保費、發(fā)放保險卡，然后在村里公示，這種做法在一定程度上解決了虛假投保的問題。一位長期研究農(nóng)業(yè)保險的學者認為，盡管還不能完全杜絕虛假投保的問題，但至少會減少很多。
　　理賠到戶則真正解決了農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民“最后一公里”的問題。
　　此前的農(nóng)業(yè)保險操作過程中，在確認農(nóng)戶損失后，理賠款通常先打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給各村，村里再協(xié)調(diào)發(fā)到受損村民手中。在這一過程中，理賠款往往被部分截留，真正能到受損農(nóng)戶手中的，可能只剩下七成甚至五成。
　　在常德，人保財險通過一卡通或者農(nóng)民其他銀行賬號，將理賠款直接打到農(nóng)民卡上，而且直接由省級公司打款，這就解決了此前的理賠款被截留問題。
　　據(jù)了解， 自2010年起，人保在常德的所有農(nóng)業(yè)保險賠款，由省分公司根據(jù)賠款計算書和領(lǐng)款花名冊，核對無誤后，直接支付到受災農(nóng)戶，當年農(nóng)業(yè)保險賠款4783.73萬元，直賠到戶的比例達100％。
　　另一方面，引入村級協(xié)保員的二次查勘，可以杜絕大規(guī)模的騙賠行為。徐如財介紹，人保財險要求，在農(nóng)戶報案后，查勘人員必須第一時間到現(xiàn)場進行查勘。對種植險，根據(jù)保險標的的特殊性，設(shè)立不同的觀察期，實行二次查勘法。如果是大面積的災害，則根據(jù)災害發(fā)生的時間和農(nóng)作物生長特點，由農(nóng)業(yè)技術(shù)部門出具災害鑒定書，確定當期保險金額、損失程度，公司再根據(jù)查勘情況，確定損失面積和計算方法。
　　龍文軍認為，無論是財政所還是農(nóng)經(jīng)站，都擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會方面的很多數(shù)據(jù)資料，比如耕地面積、養(yǎng)殖規(guī)模、直補卡號等等。如果保險公司和這些站點配合默契的話，就可以減少很多人力成本，而且工作也會更有效。
　　盡管實現(xiàn)了承保、理賠兩到戶，但“常德模式”仍有待完善之處。
　　記者在常德鼎城區(qū)謝家鋪鎮(zhèn)匡家橋村采訪時發(fā)現(xiàn)，精準理賠仍有難度。由于一個村的自然災害往往相同，查勘人員將同村的同批受損農(nóng)作物一起查勘，而在定損時，如何界定一畝地受損還是八分地受損，損失程度到底是60％還是70％，這些細微差別無法量化，只能靠查勘定損人員目測。因此，查勘人員可能會將損失平均分配給受損農(nóng)戶。
　　一位人保內(nèi)部人士則表示，以目前中國農(nóng)村的實際情況，要做到精確理賠很困難?！盁o論實際情況怎么樣，給一家定損60％，給另一家定損70％，60％的一家肯定會有意見，有的時候平均分配就是一種無奈的工作方法?！?br/>　　而事實上由于人保在常德農(nóng)險的“精耕細作”，常德的理賠精準度要比其他地方好得多。
　　
　　推廣價值
　　相對于直接與當?shù)劓?zhèn)政府、鄉(xiāng)政府簽訂保單，搭建農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系會增加承保機構(gòu)的運營成本。
　　截至目前，人保財險常德分公司在農(nóng)業(yè)保險辦公室和鄉(xiāng)村兩級隊伍建設(shè)方面，已累計投入資金212.3萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險專、兼職干部每人年平均收入5000元左右，村協(xié)保員每人年平均收入800元左右。與今年已經(jīng)超過3.7億元的農(nóng)業(yè)保險保費收入相比，已經(jīng)投入的200多萬元資金并不算多。
　　據(jù)了解，包括安華在內(nèi)的多家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司也在推廣招聘村級協(xié)保員的做法。安華農(nóng)業(yè)保險公司一位人士表示，保險公司不可能在各村設(shè)置自己的員工，成本太大，但是不在各個村招聘駐村人員很多工作都沒法開展，招代理關(guān)系的協(xié)保員應(yīng)該說是一個最佳甚至是必要的手段。
　　但這又對地方監(jiān)管提出了更細節(jié)的要求。以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛牌農(nóng)業(yè)保險辦公室為例，如果沒有監(jiān)管部門的支持，則有可能淪為“黑機構(gòu)”，因為農(nóng)業(yè)保險辦公室可以算作保險公司的一個五級或六級機構(gòu)，其掛牌需通過保監(jiān)局的審批。而目前關(guān)于農(nóng)村網(wǎng)點監(jiān)管的法律法規(guī)和政策尚未出臺。
　　這種農(nóng)業(yè)保險辦公室是否可以算作保險公司的一級機構(gòu)，也值得商榷。一位人保集團高層人士認為，農(nóng)險辦公室只有服務(wù)職能，沒有財務(wù)職能，和快遞公司的中轉(zhuǎn)站類似，因此不應(yīng)該算作保險公司的一級機構(gòu)。
　　人保財險總裁王銀成認為，目前關(guān)于農(nóng)村網(wǎng)點建設(shè)的監(jiān)管法規(guī)和政策還不健全，但農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展和服務(wù)、農(nóng)村網(wǎng)點的建設(shè)一刻也不能耽誤。
　　對此，時任保監(jiān)會主席吳定富曾表示，農(nóng)村網(wǎng)點建設(shè)的法規(guī)問題可以隨后研究，但可以在人保先行先試。
　　而對于其他保險公司來說，復制“常德模式”仍有很大的成本門檻。畢竟人保覆蓋全國所有縣市的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢是其他保險公司無法相比的。
　　而人保在“常德模式”推廣過程中，也遇到不小的難度。上述人保內(nèi)部人士表示，“常德模式”之所以能做成，和當?shù)卣闹С质怯泻艽箨P(guān)系的。比如，多數(shù)地方的財政所、農(nóng)經(jīng)站屬于參照公務(wù)員管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，其所屬人員兼職農(nóng)業(yè)保險辦公室專職干部，需要政府領(lǐng)導“點頭”。
　　人保集團董事長吳焰認為，在常德模式中，政府依托保險公司的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)服務(wù)能力，共同打造了直達農(nóng)民的基層保險服務(wù)體系，放大了財政投入的效用，對推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)具有積極意義。
　　但是目前各地方政府對農(nóng)業(yè)保險態(tài)度不一，上述研究農(nóng)業(yè)保險的學者表示，“有的地方政府非常支持，有的地方只是口頭上支持?！?br/>　　不過，在湖南省政府的支持下，目前“常德模式”已經(jīng)在湖南全省推廣。
　　截至6月30日，湖南省共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險辦公室1622個，聘請鄉(xiāng)鎮(zhèn)保險專、兼職干部1643名，村協(xié)保員超過2.5萬名，已開辦農(nóng)業(yè)保險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有專兼職干部，村村都有協(xié)保員。
　　
　　艱難立法
　　2007年以來，中央財政累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金262.1億元。中央財政對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的預算安排力度不斷加大，預算安排資金從2007年的21.5億元增長至2011年的97.06億元，年均增長45.8％。
　　一邊是農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，另一邊農(nóng)業(yè)保險的法律規(guī)范問題遲遲不能到位，二者矛盾日漸凸顯。
　　據(jù)了解，《農(nóng)業(yè)保險條例》已經(jīng)列入國務(wù)院二檔立法計劃，正在由保監(jiān)會起草，目前第二稿的草案正在討論之中。接近保監(jiān)會人士表示，最快會在明年底后年初通過并公布。
　　與2008年保監(jiān)會牽頭、財政部和農(nóng)業(yè)部共同參與、但最終流產(chǎn)的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》相比，此次《農(nóng)業(yè)保險條例》去掉了“政策性”三個字。知情人士透露，主要是有部委擔心 “政策性”的提法，可能將政府陷進大災損失賠付的無底洞，另外，國外也沒有政策性的提法。
　　憂慮可以理解，但卻不存在“無底洞”的問題。對農(nóng)業(yè)險研究頗深的首都經(jīng)濟貿(mào)易大學教授庹國柱認為，雖然，農(nóng)業(yè)保險基本上采取“政府引導，政策支持、市場運作、自愿參加”的原則，但都是商業(yè)性和合作性保險經(jīng)營機構(gòu)在經(jīng)營，即使發(fā)生大災，政府除非承諾要承擔無限賠償責任，否則是不必承擔最終責任的。
　　而對于國外沒有“政策性”的提法，庹國柱認為，無論是否采用“政策性”這一表述，目前中國的農(nóng)業(yè)保險都脫離不了它的政府政策支持的實質(zhì)。國外有沒有政策性農(nóng)業(yè)保險這個學術(shù)術(shù)語或叫法，并不改變政府從價格上支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)。
　　“政策性”提法的爭議，只是農(nóng)業(yè)保險立法困難的一個小插曲。農(nóng)業(yè)保險立法艱難的主要原因還是部委之間對農(nóng)業(yè)保險主管權(quán)的分歧。
　　早在1997年保監(jiān)會尚未成立之時，財政部就曾計劃成立一家政策性農(nóng)業(yè)保險公司，章程都已擬好，但當時有監(jiān)管高層人士認為，保險的事情應(yīng)該歸央行管，此事最終沒有結(jié)果。
　　上一次保監(jiān)會牽頭起草的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》在報到國務(wù)院法制辦后，亦因財政部和發(fā)改委“試點時間太短，條件不成熟”的反對意見而流產(chǎn)。
　　然而對于目前農(nóng)業(yè)保險的真正受益者——廣大農(nóng)戶來說，重要的是盡快出臺農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律法規(guī)，以規(guī)范農(nóng)業(yè)保險在各地的實施。